Texte intégral
Je tiens tout d’abord à vous remercier, Monsieur le Directeur, de m’avoir proposé d’ouvrir ce séminaire. C’est pour moi un grand honneur d’être associé à un séminaire de l’IHESI, car je connais la haute tenue de ce type de rencontre et la qualité des conférenciers qui y sont invités. C’est aussi, je dois le dire, avec beaucoup d’intérêt que je viens participer aujourd’hui à vos travaux, car le suet qui réunit ce main (les politiques de lutte contre l’exclusion sociale et la cohésion nationale) pose une question à mes yeux essentielle pour l’avenir de notre société.
Cette question peut s’énoncer de la façon suivante : comment parviendrons-nous à résorber cette « fracture sociale », dont la montée de l’exclusion est à la fois la cause et une des manifestations les plus frappantes, et qui met à mal la cohésion même du corps social, de la nation ?
Cette question, vous vous en doutez, est au cœur de l’action que je mène depuis maintenant plus d’un an et demi au sein du gouvernement. Elle n’est pas nouvelle pour moi, puisque je crois pouvoir dire que la plus grande part de ma vie professionnelle a été consacrée, sous des formes diverses, mais toujours sur le terrain, à la lutte contre l’exclusion.
Je vous propose à présent d’entrer dans le vif du sujet, en articulant mon propos autour de deux axes.
Dans un premier temps, je m’efforcerai d’analyser ce phénomène d’exclusion sociale, d’en cerner les mécanismes et de montrer à quel point il est porteur de perturbations pour l’ensemble du corps social.
Je m’attacherai ensuite aux politiques de lutte contre l’exclusion en insistant sur les progrès qui doivent, à mon avis, impérativement être faits pour rendre celles-ci plus pertinentes et efficaces.
Au terme de cette présentation, je me tiendrai bien sûr à la disposition des participants à ce séminaire pour un temps de débat et d’échanges.
I. – Le développement rapide d’une exclusion multiforme traduit une véritable crise du lien social
1) Un phénomène dont l’ampleur menace la cohésion de notre société
Pendant ce que l’on a appelé « Les Trente glorieuses », la pauvreté était considérée comme un phénomène résiduel, en voie de disparition.
Dans le milieu des années 70 encore, quand René Lenoir fit paraître son livre « Les Exclus », il désignait sous ce vocable certaines catégories bien délimitées d’« inadaptés sociaux » : enfants de l’ASE, drogués, handicapés, malades mentaux… L’exclusion était alors vue comme un phénomène circonscrit à quelques catégories sociales bien identifiées.
Tel n’est plus du tout le cas aujourd’hui. Depuis le début des années 80, on a assisté à une montée en puissance et à une massification des phénomènes d’exclusion sociale, liés bien sûr à l’extension du chômage de masse de plus en plus long. Les indices de cette aggravation du phénomène sont nombreux :
- nombre de chômeurs de longue durée ;
- accroissement du nombre de sans abri ;
- développement de l’errance des jeunes.
Aujourd’hui l’exclusion touche des fractions de plus en plus larges du corps social, des hommes et des femmes de plus en plus jeunes, des milieux sociaux de plus en plus nombreux et hétérogènes. La majorité d’entre nous se sent concernée, et même menacée par ce phénomène comme l’atteste par exemple un sondage paru dans le journal « La Rue » en 1995.
2) L’exclusion : un processus qui entraîne l’incapacité d’exercer ses droits
Comme l’a montré le père Wrezinski dans son rapport publié il y a dix ans, l’exclusion résulte d’un processus d’accumulation et d’enchaînement de situations de précarité : on perd son boulot, puis son logement, ses amis, voire son conjoint, etc.
L’exclusion ne se manifeste pas seulement à travers des données objectives comme l’éloignement du monde du travail, le dénuement matériel, l’absence de logement fixe, les ruptures familiales…
Elle s’accompagne aussi d’une perte de repère, d’une démoralisation, d’une dépréciation de soi, d’une incapacité à se projeter dans l’avenir (exemple des jeunes en errance observé par F. Chobeaux).
C’est ce processus que j’ai résumé par le signe des trois « D » (développer).
Par-delà la diversité des situations qu’elle recouvre, on peut dire que l’exclusion de caractérise par deux éléments :
1/ L’isolement social : les personnes exclues éprouvent toutes un fort sentiment de solitude, elles sont mises à l’écart de l’échange social, du jeu social ; elles n’ont plus le sentiment d’appartenir à la communauté ;
2/ L’impossibilité d’accéder à ses droits : notre Constitution, nos lois énoncent un certain nombre de droits civils, politiques et sociaux (droit de vote, droit à des moyens convenables d’existence, droit aux soins, au logement) dont le plein exercice fait de nous des citoyens.
Les personnes exclues sont dans une situation telle qu’elles ne sont plus en mesure d’exercer leurs droits. C’est en quoi le problème de l’exclusion est directement relié à la question de la citoyenneté, et c’est en quoi la lutte contre l’exclusion est d’abord une affaire de citoyenneté.
3) La montée de l’exclusion traduit une crise du lien social et une crise du sens
On a coutume, dans la grande presse, d’assimiler chômage et exclusion sociale. Il serait absurde de nier le lien évident entre la crise de l’emploi et la montée de l’exclusion. Mais il serait, je crois, réducteur d’expliquer celle-ci exclusivement par celle-là. Il ne faut pas omettre les facteurs d’exclusion qui, indépendamment des causes économiques du chômage de masse, résident dans le fonctionnement et les caractéristiques de notre société post-industrielle.
De plus en plus, cette société tend à devenir une « société es individualités » (J.-B.de Foucauld), où les solidarités de proximité s’estompent. Parmi les causes de ce phénomène, il faut citer :
- le délitement des communautés villageoises rurales ;
- l’explosion urbaine (mégapoles) ;
- le déclin des grands appareils intégrateurs (partis politiques, syndicat, Église) ;
- l’éclatement de la structure familiale traditionnelle (montée de la monoparentalité…) ;
- la crise des media.
Tous ces facteurs contribuent à expliquer la fragilisation des réseaux interpersonnels de solidarité et l’accroissement du sentiment de solitude que l’on observe aujourd’hui. Autrefois, quelqu’un qui était victime d’un revers ou d’un accident de la vie pouvait compter sur son entourage. C’est de moins en moins souvent le cas de nos jours. C’est en cela que l’on peut parler, je pense, d’une crise du lien social. C’est en tout cas le constat fait par nombre de sociologues.
A mon avis, cette crise du lien social est l’expression d’une crise plus profonde que l’appellerai volontiers « crise du sens ». Il me semble en effet qu’avec la fin des grands systèmes de sens, portés par les religions, les grandes idéologies politiques, les traditions communautaires, notre société a du mal à se donner des objectifs individuels et collectifs mobilisateurs.
Ne faut-il pas voir dans cette crise du sens la cause de la fragmentation, ou de la dislocation de notre société ? Ne souhaitant pas prolonger mon propos sur ce thèmes (cela nous entraînerait trop loin), je préfère en rester là et livrer cette interrogation à vos propres réflexions.
Pour résumer cette présentation (rapide) du phénomène de l’exclusion dans notre société, je dirai quatre choses :
1/ L’exclusion est le grand problème social d’aujourd’hui et de demain. Elle est à la société post-industrielle ce que la question ouvrière fut hier à la société industrielle (à cette grande différence près que les exclus sont dispersés, et ne constituent pas une classe sociale homogène, ce qui accroît leurs difficultés à faire entendre leur voix et à faire pression sur les politiques) ;
2/ Compte tenu de l’ampleur qu’elle a prise, l’exclusion risque d’entraîner la dislocation, la fragilisation de notre société, et on retrouve ici l’enjeu essentiel du maintien de la cohésion sociale ou de la cohésion nationale ;
3/ L’exclusion est un phénomène complexe (elle ne traduit pas seulement la crise de l’emploi), un processus plus qu’un état, et une notion qui recouvre des situations très diverses ;
4/ Sa caractéristique première est de priver les personnes qu’elles frappent de l’exercice de leurs droits élémentaires ; c’est ce qui fait de la lutte contre l’exclusion une question de citoyenneté, donc une question fondamentale dans un régime républicain comme le nôtre.
Comment lutter contre l’exclusion ? Quelles politiques mettre en œuvre, de quelle façon, avec quels acteurs ? Telles sont les questions – difficiles – que je me propose à présent d’aborder devant vous.
II. – La politique de lutte contre l’exclusion doit mobiliser tous les acteurs autour d’une finalité : l’accès aux droits
Je souhaiterais, dans cette seconde partie, insister sur le changement de notre regard et de nos pratiques qu’exige une véritable politique de lutte contre l’exclusion. J’évoquerai successivement :
- les limites des modes d’intervention « classiques » de l’État providence (1) ;
- la nécessité de politiques à la fois plus globales et plus personnalisées (2) ;
- les innovations introduites par l’avant-projet de loi « de cohésion sociale » (3).
1) Les limites de l’État providence pour lutter contre l’exclusion
L’État providence, tel qu’il a été institué en 1945 puis développé ensuite, se révèle aujourd’hui incapable de remédier au problème de l’exclusion sociale.
Pourquoi ? Essentiellement parce qu’ils reposent sur des principes et s’appuient sur des instruments inadaptés pour répondre aux besoins véritables des personnes en difficulté ou en situation de grande précarité.
Le dispositif de protection sociale repose dans notre pays sur deux éléments : l’identification de populations cibles et le versement de prestations calculées en fonction de critères objectifs. Ce mode d’intervention s’avère aujourd’hui insuffisant pour répondre au défi de l’exclusion. Je dis « insuffisant » et non pas « inutile », car il ne faut pas perdre de vue l’effet de frein au développement de l’exclusion, de « filet de sécurité » que jouent la plupart des prestations sociales. Ainsi, les prestations familiales, les minima sociaux évitent incontestablement à des centaines de milliers de personnes et de familles de tomber dans la pauvreté. Il y a là un acquis qu’il ne faut jamais perdre de vue, et qui justifie le maintien de notre système de prestations sociales.
Il reste que les mécanismes traditionnels de l’Etat providence souffrent, à mon avis, de lacunes qui limitent considérablement son efficacité pour lutter contre l’exclusion. Trois de ces lacunes ou de ces limites doivent ici être soulignées :
1/ Tout d’abord, les modes d’intervention de l’Etat providence traduisent selon l’expression heureuse de J.-B. de Foucauld, une « solidarité froide », c’est-à-dire trop impersonnel, trop lointaine pour répondre aux besoins et aux attentes réelles des personnes qui souffrent. Ce n’est pas en versant une prestation de façon anonyme que l’on peut apporter à ces personnes l’attention, la considération, la chaleur dont l’absence leur pèse au moins autant que l’insuffisance de leurs ressources ;
2/ Ensuite, ces mécanismes ne parviennent pas, en général, même quand ils s’en donnent l’objectif, à atteindre les personnes les plus désocialisées, les plus marginalisées, celles qui n’expriment plus de demandes tellement elles sont « cassées ». L’ensemble de nos politiques sociales connaissent aujourd’hui ce phénomène de sélection qui s’opère au détriment des plus fragiles et des plus démunis. Il a plusieurs explications, sur lesquelles je ne peux m’attarder maintenant, mais dont nous pourrons discuter si vous le souhaitez à l’occasion du débat ;
3/ Enfin, ces prestations sociales ont une vocation d’abord réparatrice, et une dimension marquée d’assistance, ou plutôt d’assistanat. Elles ne mettent pas assez l’accent sur la prévention et sur l’insertion des personnes, c’est-à-dire sur leur retour dans l’échange social.
Ce défaut a certes été quelque peu corrigé depuis l’instauration du RMI en 1988, mais je pense que beaucoup de progrès restent à faire pour passer d’une logique de l’assistanat et de la passivité à une vision dynamique tournée vers l’insertion et l’échange social.
2) Les orientations et les modalités d’une vraie politique de lutte contre l’exclusion
La situation actuelle impose de faire de la lutte contre l’exclusion un objectif central, une priorité absolue de la politique gouvernementale. L’Etat doit montrer le chemin, fixer le cap en affichant clairement cette priorité, en mettant, comme l’a dit Jacques Chirac, la lutte contre l’exclusion au cœur de toutes les politiques.
L’État, dont il faut rappeler qu’il est le « garant de la cohésion sociale et de la solidarité nationale », doit prendre toute sa place, assumer toutes ses responsabilités dans la définition et la mise en œuvre de cette politique. C’est à lui qu’il revient de se donner les moyens de mieux comprendre et mesurer le phénomène complexe (idée d’observatoire), de fixer les grandes orientations et le cadre réglementaire, de mettre en cohérence l’action des uns et des autres, en utilisant la contrainte si nécessaire.
Les acteurs concernés par la lutte contre l’exclusion sont, on le sait bien, très nombreux et disparates, d’où l’importance de cette fonction de mise en cohérence, de coordination des interventions (dans le respect, bien sûr, des compétences et de l’identité de chacun).
Sans me lancer dans une énumération exhaustive de ces partenaires, je me contenterai d’en citer les principaux :
- au sein de l’État tout d’abord, les différents ministères et les administrations qui en dépendent : ceux-là et celles-ci doivent montrer l’exemple de la coordination et apprendre à mieux travailler ensemble. C’est la seule façon d’appréhender les problèmes de l’exclusion dans leur complexité. Il y a assurément encore beaucoup de progrès à faire sur ce plan ;
- les collectivités locales sont des acteurs directement impliqués dans les actions de prévention et de réponse aux difficultés sociales : je pense par exemple aux communes et à leurs centres communaux d’action sociale (CCAS) ; je pense également aux conseils généraux, qui emploient la majorité des travailleurs sociaux, et ont sous leur autorité des services si importants en terme de prévention que la PMI ;
- les organismes de protection sociales bien évidemment (CAF, CPAM…) ;
- les partenaires sociaux, qui ont un rôle essentiel à jouer pour favoriser l’insertion professionnelle des personnes démunies ou en difficulté (cf. la prochaine négociation très importante sur l’emploi des jeunes) ;
- les institutions sociales et sanitaires, qui doivent s’adapter pour être plus accueillantes aux plus démunis (cf. accueil des sans-abri à l’hôpital) ;
- les associations caritatives enfin, dont le travail de proximité est irremplaçable, et avec lesquels l’État doit mettre en place un véritable partenariat, sur des bases claires et durables (cf. conventions d’objectifs désormais triennales).
La coordination de ces institutions et acteurs et le décloisonnement entre eux représentent un enjeu très important, particulièrement pour les personnes fragilisées ou délocalisées qui pâtissent, plus que les autres, de l’excessive spécialisation des missions et de la sectorisation des interventions de chacun.
Pour combattre efficacement le mal de l’exclusion, il faut agir, on l’a vu, sur une multitude de fronts à la fois. Il faut également infléchir nos actions dans le respect de quelques priorités fortes, de quelques axes centraux.
Quatre d’entre eux méritent d’être mis en lumière ici :
1/ L’amélioration de la prévention tout d’abord.
Il importe en particulier de renforcer et d’améliorer les actions de prévention précoce. Je pense notamment aux centres de PMI et à l’école maternelle ou primaire. C’est le moyen le plus efficace, j’en suis convaincu, d’intervenir sur les mécanismes à l’œuvre dans les processus d’exclusion. Ceux-ci sont souvent décelables dès l’enfance, à condition d’avoir un œil professionnel et exercé.
2/ Le renforcement et l’amélioration des mesures qui relèvent de la notion d’urgence sociale.
J’entends par là, non pas des dispositifs parallèles aux institutions « normales » et réservés de façon durable aux personnes exclues, mais des dispositifs de « première intention », destinés à rétablir le contact avec les personnes les plus marginalisées, de manière – et j’insiste sur ce point – à leur permettre de réintégrer le droit commun. Parmi ces dispositifs, il m’apparaît important de prévoir des systèmes mobiles qui vont à la rencontre, au-devant de ces personnes qui n’ont plus la force ni le cœur de demander quelque chose aux institutions. C’est cette idée qui fut à la base, en 1993, de la création du SAMU social, et je me réjouis de voir que cette idée fait son chemin (environ 40 SAMU sociaux existent aujourd’hui).
3/ Mettre en œuvre des interventions plus personnalisées et plus résolument tournées vers le rétablissement de l’échange social.
La proximité, l’individualisation des mesures sont, on l’a vu, indispensable si l’on veut venir en aide utilement aux personnes en détresse sociale (mettre les gens dans des cases toutes faites). J’ajoute que ces mesures doivent rompre avec la logique de l’assistanat pour s’inscrire clairement dans une perspective dynamique, et dans une optique de responsabilisation et de restauration de la dignité des personnes. C’est l’idée, traduite par l’expression un peu technocratique d’« activation des dépenses passives », qui m’a inspiré quand j’ai préparé le projet de loi de cohésion sociale (dont je vos parlerai dans un moment).
Les mesures dites d’insertion doivent, pour les gens les plus désocialisés, être souvent précédées ou accompagnées de mesures d’accompagnement destinées à reconstruire l’identité des personnes et le lien relationnel. Sans cet accompagnement à la fois humain et professionnel, et qui peut dans certains cas prendre du temps, le retour à l’emploi est souvent impossible ou voué à l’échec.
4/ Le soutien aux initiatives du « terrain » doit enfin être renforcé.
Il existe, dans les associations, les maires, chez les partenaires sociaux et même dans certaines administrations de l’État, un gisement formidable de créativité, d’initiatives, d’innovation sociale. C’est un constat que je fais chaque fois que je me déplace sur le terrain, et que je trouve réconfortant et rassurant sur le dynamisme de nos compatriotes. Je crois qu’il appartient à l’Etat et aux autres collectivités publiques d’être à l’écoute de ces initiatives locales et de mieux les soutenir (tout en veillant, c’est un point essentiel, à la compétence de leurs promoteurs, car, au contact de la grande exclusion, l’amateurisme fait encore plus de dégâts qu’ailleurs).
J’ai bien conscience, en ayant évoqué des quelques axes, de ne pas avoir épuisé le sujet, de ne pas vous avoir donné le « remède miracle » qui permettra de guérir du mal de l’exclusion qui ronge notre société.
Je crois néanmoins que nous tirerons profit à nous engager, tous, dans ces directions. Tel est en tout cas le choix que le gouvernement a fait en préparant le projet de loi dit « de renforcement de la cohésion sociale », dont je voudrais à présent vous faire une rapide présentation.
3) L’avant-projet de loi de « cohésion sociale »
Son intitulé même montre bien que les objectifs de lutte contre l’exclusion et le maintien de la cohésion sociale se confondent dans l’esprit du gouvernement.
Le fil conducteur de cette loi : garantir l’accès de tous aux droits de tous.
Pour la première fois, un texte législatif s’attaque à l’ensemble des domaines de la vie sociale où se manifestent les processus d’exclusion : santé, logement, travail, droits civiques.
Je ne rentrerai pas dans le détail des mesures (trop long) ; nous pourrons si vous le souhaitez y revenir lors du débat.
Je me contenterai d’en citer quelques-unes dont la portée symbolique et pratique me semble particulièrement forte :
- le CIL (activation des dépenses passives) ;
- les mesures pour la transparence des attributions de HLM et l’accès des plus démunis au parc social ;
- la « remontée » de la lutte contre la tuberculose à l’État ;
- l’instauration des PDILE (idée de mise en cohérence des actions locales au service d’objectifs clairs).
Conclusion
Complexité de la lutte contre l’exclusion (un sujet qui nous conduit à examiner le fonctionnement de la société dans son ensemble).
C’est un impératif catégorique.
C’est l’affaire de tous : dimension d’engagement personnel.