Texte intégral
Monsieur le président, Messieurs les ministres, Mesdames et Messieurs les maires,
Vous avez pu le constater tout au long de cette matinée, il n’existe pratiquement pas de volet de l’action publique sans lien avec l’aménagement du territoire. Vous les maires, vous êtes bien placés pour savoir aussi que les acteurs de cet aménagement du territoire sont nombreux.
Il était donc Indispensable que notre pays se donne un outil lui permettant d’assurer la cohérence de toutes les politiques de l’État qui ont une incidence territoriale, et la coordination des interventions des nombreux acteurs de l’aménagement, État, collectivités territoriales, grands services publics, entreprises.
Cet outil de cohérence et de coordination, c’est le schéma national d’aménagement et de développement du territoire prévu par la loi d’orientation du 4 février 1995.
C’est en effet au schéma national qu’il revient de fixer les grandes orientations de l’État en matière d’aménagement des territoires.
Le schéma national doit, en outre, énoncer les principes que devront respecter les schémas sectoriels, ceux par exemple des routes, des chemins de fer ou des équipements universitaires, qui préciseront quels investissements l’État réalisera au cours des 20 prochaines années.
C’est enfin dans le respect des orientations du schéma national que les régions devront préciser leurs propres stratégies d’aménagement au moyen de schémas régionaux.
Le schéma national est donc la clé de voûte de l’ensemble des politiques d’aménagement du territoire.
Ce schéma, le Gouvernement ne le fera pas seul.
Vous savez que sa préparation a commencé par l’établissement dans les régions de synthèses auxquelles ont été associées les principales collectivités territoriales.
Puis cinq commissions nationales, présidées par Jean-Pierre Balligand, Arnaud Cazin d’Honincthun, Gérard Larcher, Patrick Ollier et Jean François-Poncet, ont fait des propositions pour éclairer les choix du gouvernement.
Ensuite, une fois conclue, la concertation interministérielle qui va s’engager dans les semaines qui viennent sur l’avant-projet de schéma, les réglons, les départements, et les associations représentatives des communes seront consultés, de même que le conseil économique et social et que le Conseil national de l’aménagement et du développement du territoire.
Ce n’est qu’à l’issue de cette large concertation, que le Gouvernement arrêtera le projet qui sera soumis à l’appréciation du parlement.
Je voudrais amorcer cette concertation en vous donnant un aperçu du projet que je prépare et qui sera prêt dans quelques jours.
Toute sa conception procède d’une conviction : te schéma national doit être un schéma de développement.
En effet, dans le contexte de sous-emploi et de compétition économique internationale que nous connaissons, c’est sur le développement, je veux dire sur le développement de tous les territoires, qu’il faut mettre l’accent da façon à ne laisser passer aucune opportunité de créer des emplois, où que ce soit.
Ceci veut dire qu’il nous faut rompre avec la conception redistributrice, redistributrice des activités des uns vers les territoires des autres, qui a longtemps inspiré la politique d’aménagement du territoire. Au fond, Il s’agit moins désormais de délocaliser, c’est-à-dire, de simplement déplacer des activités, que de créer des conditions favorables au développement, et ce par des mesures plus ou moins fortes selon que les territoires sont confrontés à de plus ou moins grandes difficultés. Tous les territoires ne sont pas, en effet, égaux devant le développement et certains doivent être plus aidés que d’autres.
Je voudrais d’abord, faire le constat de la situation.
Je le ferai sans pessimisme, mais sans complaisance car, de notre objectivité dans l’analyse et de notre réalisme dépendra la pertinence de notre projet pour le pays.
Quelles sont les évolutions et les déséquilibres auxquels notre territoire est et va être confronté ?
La première des évolutions c’est l’avancé de la construction européenne qui ne peut qu’entraîner le centre de gravité de l’Europe vers l’Est. Nous devrons donc être attentifs à ce que les flux d’échanges et las activités ne s’éloignent pas, progressivement, de notre pays.
La deuxième évolution, ce sont de nouvelles exigences économiques, qui tiennent à la rapidité des mutations techniques et à l’intensification de la compétition mondiale. Il en résulte que les villes, qui apportent des réponses à ces évolutions et à ces besoins, continueront d’attirer puissamment les activités et les hommes, au risque d’amplifier les déséquilibres auxquels nous sommes confrontés.
Troisième évolution, extraordinairement importante, le recours grandissant aux techniques d’information et de communication.
Le développement des réseaux de télécommunications, qui atténuent les besoins de cohabiter en un seul lieu physique, corrigera la tendance à la polarisation des activités dans les villes. Ainsi, le développement de la télématique sur l’ensemble du territoire, stratégique en toute hypothèse pour de nombreuses activités, sera sans doute l’évolution qui, au cours des deux prochaines décennies, pourra le plus influer sur l’équilibre de son aménagement.
Après les évolutions auxquelles nous serons confrontés, j’en viens maintenant aux déséquilibres territoriaux que nous devons corriger.
Le premier déséquilibre est une particularité française : à l’exception de Paris et de son agglomération, nos grandes villes ne possèdent pas l’ensemble des fonctions qui leur permettraient d’être compétitives à l’échelle européenne.
Deuxième déséquilibre : au sein des villes, les dysfonctionnements s’accentuent. Habitat et activités ont été progressivement découplés. La mixité et la diversité qui étaient la caractéristique des villes ont cédé devant la juxtaposition de grands ensembles d’habitation, de lotissements uniformes, de zones d’activités banalisées. Les villes s’étalent et s’aplatissent, consommant nature et paysages, provoquant l’allongement des temps de transport. Leur périphérie s’enlaidit. Dans les situations les plus extrêmes, des territoires d’exclusion se créent.
Troisième déséquilibre : près du quart du territoire connaît une diminution d’activité économique et de population. La mobilité généralisée, le changement des habitudes de consommation, les transformations de l’activité agricole, contribuent à l’affaiblissement des petites villes et des bourgs qui forment l’armature des espaces ruraux, cet affaiblissement entraînant à son tour la dévitalisation des campagnes. Conséquence : le principe d’égalité des chances est remis en cause.
Le constat que Je viens de dresser m’a conduit à articuler l’avant-projet de schéma selon trois parties : premièrement, « développer », deuxièmement, « équilibrer », troisièmement, « organiser ».
Développer tout d’abord.
Créer les conditions favorables au développement de tous les territoires, c’est pour commencer, les doter des grands services collectifs nécessaires.
En matière d’enseignement supérieur et de recherche, il faudra réduire les disparités territoriales et adapter l’offre de formation et de compétences dans une perspective de développement local.
La réduction des disparités suppose, par exemple, de fortes incitations à la mobilité des personnels, une meilleure répartition des allocations de recherche entre régions, le renforcement des universités dont le poids des 3e cycles est inférieur à la moyenne nationale, peut-être la stabilisation de la capacité des universités dans les agglomérations qui accueillent 25 000 étudiants et plus.
Pour l’adaptation de la formation des jeunes aux spécificités économiques régionales, je pars du fait que les lycées sont bien répartis sur le territoire, et qu’ils présenteront des surcapacités dans les prochaines années.
Je me demande donc si on ne devrait pas s’appuyer sur le réseau des lycées pour créer de nouvelles structures d’enseignement, associant les acteurs locaux, et dont l’objet serait de dispenser, pendant deux années après le Bac et sur des thèmes adaptés à l’économie locale, des formations en alternance.
Deuxième grand service collectif nécessaire au développement territorial : les télécommunications
La création de richesses et d’emplois, l’activité sociale et culturelle, s’effectuent de plus en plus au travers de traitements et d’échanges d’information.
Il est donc fondamental que les services les plus évolués de télécommunications et de télétransmissions soient disponibles sur l’ensemble du territoire et que leur tarification soit déconnectée de la distance.
Les infrastructures de transports figurent bien évidemment, parmi les grands équipements nécessaires au développement.
Reprenant en grande partie les propositions de la commission « Réseaux et territoires », je préconise pour ma part :
- premièrement, d’améliorer les liaisons du territoire national avec l’espace européen, en renforçant nos axes nord-sud, en contribuant à la constitution d’un axe sud européen Italie-Espagne, et en reliant la façade atlantique à l’Europe par des transversales ouest-est ;
- deuxièmement, je propose de moderniser les ports du Havre et de Marseille, et d’améliorer leur desserte terrestre ;
- troisièmement, c’est au sein de métropoles à vocation européenne, notamment à Lyon, qu’il faut développer les plates-formes aéroportuaires de dimension internationale.
Le schéma fixera aussi des principes directeurs pour que le choix des projets soit conforme aux priorités de l’aménagement du territoire.
Il s’agira, par exemple, de veiller à la continuité des grands axes géostratégiques en assurant une complémentarité entre les différents modes de transports (route, avion, train), de coordonner les créations d’infrastructures et les politiques d’aménagement, de décloisonner le système actuel de financement, trop fondé sur l’affectation automatique des ressources à chaque mode sans réelle marge de manœuvre.
Les équipements culturels et la diffusion de l’offre culturelle constituent un quatrième service collectif déterminant pour le développement.
Ils influent en effet sur l’image des territoires, leur rayonnement, leur attractivité, y compris économique, et leur cohésion sociale. L’avant-projet de schéma proposera donc d’améliorer la répartition géographique des équipements, mais surtout de fixer des objectifs de diffusion de l’offre culturelle.
À cette fin, je propose par exemple que :
- le financement des grands équipements parisiens fasse l’objet d’un rééquilibrage progressif des parts de l’État et des collectivités territoriales au profit des métropoles régionales ;
- et que les équipements dits « de référence » soient confortés dans leur rôle régional grâce au soutien de l’État.
Dernier service collectif essentiel au maintien des hommes et donc des activités sur les territoires, celui de la santé et de l’action sociale.
L’offre de soins est, en quantité, globalement satisfaisante. Les efforts doivent donc désormais porter sur la qualité des soins et la sécurité des personnes, en conciliant les logiques sanitaires et d’aménagement du territoire.
Il faut pour cela une nouvelle organisation reposant :
- sur une bonne articulation entre l’hôpital de proximité dont le rôle doit sans doute être revalorisé, le centre hospitalier, et le CHU ;
- et sur des incitations efficaces à l’installation de professionnels de santé sur des sites isolés ou à faible densité, ou dans des spécialités localement déficitaires.
Au-delà de l’optimisation des grands services collectifs, les politiques de soutien au développement local devront être prioritairement orientées, d’une part, vers les PME de 20 à 500 personnes, qui représentent plus de la moitié de l’économie française marchande et qui, pour un quart de leur nombre, sont installées dans des communes de moins de 500 habitants, d’autre part, vers l’artisanat : qui, avec 800 000 entreprises et deux millions d’emplois largement essaimés, offre une armature économique et sociale précieuse pour le monde rural et les petites villes.
Il faut développer, mais aussi équilibrer, c’est une deuxième partie, le territoire.
L’existence de vastes espaces faiblement peuplés et d’un réseau de petites villes et de bourgs est, vous le savez, caractéristique de notre territoire.
Ces espaces doivent plus qu’aujourd’hui, participer plus encore au développement du pays et de l’emploi. Pour cela, il faut mettre en valeur leurs richesses spécifiques, rompre leur isolement, développer leur attractivité, les territoires les plus fragiles devant faire l’objet d’une attention particulière.
Voici les orientations qui me paraissent devoir, à cet effet, être retenues :
Tout d’abord, le développement rural doit être élevé au rang de priorité et poursuivre les objectifs suivants :
- inverser l’exode rural ;
- stimuler l’emploi et préserver l’égalité des chances ;
- répondre aux exigences croissantes en matière de santé, de sûreté, de développement personnel.
Il faut ensuite, dans l’affectation des dépenses publiques, établir un équilibre plus juste entre zones rurales et urbaines.
Troisièmement, le développement rural doit s’adresser à tous les acteurs socio-économiques présents en milieu rural et mettre en œuvre un ensemble coordonné de moyens : investissement, services aux entreprises, infrastructures adéquates, éducation, formation, diffusion des progrès des techniques d’information, renforcement des petites villes, rénovation des villages.
Enfin, le développement rural doit être fondé sur le partenariat entre tous les niveaux de responsabilité et sur des initiatives locales.
Le schéma national et le plan pour l’avenir du monde rural que je prépare parallèlement, doivent traduire notre engagement résolu dans la voie que tracent ces orientations, seules compatibles avec notre objectif de cohésion nationale et de lutte contre la facture territoriale.
Mais, équilibrer le territoire, c’est aussi aménager nos villes qui doivent relever les nombreux défis que j’évoquais tout à l’heure et qui ne peuvent plus être résolus au seul échelon communal : la conciliation des objectifs de développement économique, de cohésion sociale, et de maîtrise des coûts collectifs exigent en effet que soient coordonnées les compétences s’exerçant dans les villes.
Je proposerai donc que dans un délai de cinq ans, les agglomérations de plus de 300 000 habitants, à l’exception de l’agglomération parisienne dont la taille fait un cas particulier, soient constituées en communautés urbaines ou en communautés de villes dotées de la responsabilité de la planification urbaine, du logement, du développement économique, des transports et de l’environnement.
Équilibrer le territoire, c’est dynamiser l’espace rural et aménager la ville. C’est aussi réussir les métropoles régionales.
Les grandes agglomérations constituent un front avancé dans la guerre économique mondiale. Mais, qui dit nécessité d’échange, de taille critique, d’accès à l’économie mondiale et à l’innovation, ne dit pas nécessairement hyper-concentration, encombrements, pollution, mal de vivre, monopolisation des fonctions supérieures, etc.
Le modèle à suivre est européen.
Plutôt qu’une agglomération de 10 million d’habitants, il faut, comme nos voisins d’Europe du nord, préférer 10 villes de 1 million d’habitants.
Plutôt qu’1 million d’habitants concentrés en un espaces seul lieu, il faut préférer, à nouveau, un petit nombre de cités séparées par des naturels préservés et mettant en commun de grands équipements comme les centres de recherche, les universités ou les aéroports.
Dans cette perspective, l’avant-projet de schéma national proposera que les grands équipements de nature à renforcer la compétitivité de notre pays soient localisés dans les métropoles régionales et que la constitution des pôles administratifs de compétence y soit favorisée, de façon que leurs fonctions d’intermédiation s’enrichissent et se diversifient.
En Île-de-France, et dans les grandes aires métropolitaines en voie de constitution des outils fonciers et intercommunaux devront être mis en place, et des directives territoriales d’aménagement prescrites, pour contenir l’étalement des banlieues et protéger fortement les espaces naturels au sein même des villes et à leur pourtour.
Équilibrer le territoire, ce sera enfin beaucoup mieux de mettre en valeur les spécificités territoriales que procurent à notre pays les départements d’outre-mer, les massifs de montagne, les espaces frontaliers et le littoral.
Troisième partie de l’avant-projet que je proposerai : « organiser ».
Ce sujet est trop important pour que le schéma national n’y consacre pas l’un de ses chapitres.
En matière d’organisation administrative, la spécificité la plus marquée de notre pays réside dans le nombre de ses communes : la France en compte à elle seule plus que tous les pays de l’Union européenne réunis.
En outre, chacun de nos niveaux d’administration locale possède une vocation différente. La commune est l’échelon de proximité, le département celui des solidarités, la région celui du développement économique, de la formation et de l’aménagement du territoire.
Une telle organisation enchevêtre les compétences, déséquilibre les finances, et repose sur des découpages territoriaux qui ne sont plus à l’échelle des problèmes rencontrés.
Les français y sont cependant trop attachés pour que puisse être seulement envisagée la suppression d’un de ces niveaux.
De nouveaux cadres territoriaux constitués par les « agglomérations » et les « pays », doivent donc être envisagés pour la programmation des actions de soutien au développement économique et social ainsi que pour l’aménagement de l’espace, l’urbanisme, la protection de l’environnement, la politique du logement, l’organisation et la planification des services collectifs, notamment de transports.
L’avant-projet de schéma suggère que l’État aide chaque pays, chaque agglomération, à définir et mettre en place un projet de développement cohérent et que les régions et les départements intègrent ces nouveaux cadres dans leurs stratégies.
Agglomérations et pays, qui permettent les solidarités entre territoires ruraux et urbains, pourraient ainsi devenir des niveaux de contractualisation dans les prochains contrats de plan entre l’État et les collectivités décentralisées.
Au plan financier, si les concours de l’État aux collectivités territoriales ont, au cours des dernières années, fait l’objet d’améliorations qui ont eu pour effet d’atténuer les écarts de richesses séparant les collectivités, l’effort doit être poursuivi.
Aussi, l’avant-projet de schéma suggère-t-il que la forte disparité des potentiels fiscaux des différentes collectivités, amplifiée par les tendances à la polarisation des activités, soit corrigée.
Les inégalités dans la répartition de l’assiette de la taxe professionnelle, qui représente la moitié des ressources fiscales de collectivités locales, se répercutent en effet aujourd’hui sur les taux, conférant aux collectivités déjà riches la possibilité d’attirer de façon privilégiée des activités supplémentaires. Il nous faut donc nous interroger sur au moins deux sujets :
- une taxe professionnelle d’agglomération ;
- un renforcement des mécanismes de péréquation par l’élargissement du champ de la cotisation nationale de péréquation qui ne représente en 1995, que 2 milliards de francs, c’est-à-dire, seulement 1,5 % du produit total de la taxe professionnelle.
Voilà, Mesdames et Messieurs les maires, brièvement résumé, le contenu du futur schéma national tel que je le conçois.
Quant à la forme, je voudrais préciser que les enseignements du passé m’ont conduit à ne pas prévoir, aussi paradoxal que cela puisse paraître, d’incorporer de cartes au schéma.
Si nous, élus locaux, voulons en effet savoir si telle ou telle liaison sera réalisée, nous sommes tout aussi prompts à nous insurger si d’aventure elle ne figure pas dans le schéma.
Autre raison plus fondamentale, le schéma national ne doit pas figer des situations acquises. Il doit, à mon sens, fixer quelques grands principes incontestables permettant d’assurer l’avenir de notre territoire. Mais, à l’intérieur de ce cadre, je l’ai dit au début de mon propos, tous les territoires ont vocation à se développer et je ne vois pas de quel droit nous pourrions décider d’ôter tout espoir à certaines réglons ou à certaines villes.
L’avant-projet provoquera, je le sais, des réactions. Certains considèreront qu’il comporte des remises en cause irréalistes, d’autres, au contraire, estimeront qu’il ne va pas assez loin.
Je répondrai aux premiers que nous préparons le schéma de la France de 2015 et que nous avons donc le temps nécessaire pour mettre en œuvre ses principes, aux seconds que la discussion ne fait que commencer et qu’un large débat doit s’instaurer qui permettra de mesurer si le pays, au travers les élus que vous êtes, est prêt à aller plus loin.
Mesdames et Messieurs les maires, je sais ce que vous représentez. Je connais votre dévouement et l’importance du rôle, irremplaçable, que vous jouez. Je connais aussi l’attachement de nos concitoyens à l’institution communale qui est celle dans laquelle ils se reconnaissent le plus.
Soyez assurés, qu’en préparant le projet de schéma national d’aménagement et de développement du territoire, j’ai cette réalité bien présente à l’esprit.
Le schéma, soyez en sûrs, sera votre projet collectif.