Déclaration de M. Marc Fesneau, ministre chargé des relations avec le Parlement, sur le bilan de l'application des lois, au Sénat le 23 juin 2020.

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Intervenant(s) :

  • Marc Fesneau - Ministre chargé des relations avec le Parlement

Circonstance : Débat sur le bilan de l'application des lois, au Sénat le 23 juin 2020

Texte intégral

M. le président. L'ordre du jour appelle le débat sur le bilan de l'application des lois (rapport d'information n° 523).

Monsieur le ministre, madame la présidente de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, chère Valérie Létard, mesdames, messieurs les présidents de commission, mes chers collègues, nous voici réunis pour notre rendez-vous annuel consacré au bilan de l'application des lois. Je salue Marc Fesneau, ministre chargé des relations avec le Parlement, qui répondra au nom du Gouvernement aux questions du Sénat.

Cela fait maintenant près d'un demi-siècle que le Sénat fait du contrôle de l'application des lois votées une priorité dans son contrôle de l'action du Gouvernement.

Chaque année, le Sénat affine le périmètre de son contrôle. Les commissions suivent attentivement la parution des décrets d'application et celle des rapports au Parlement, mais d'autres problématiques entrent désormais dans le champ de notre contrôle.

Nous vous avions notamment interpellé l'année dernière, monsieur le ministre, au sujet des ordonnances.

La crise sanitaire que nous avons traversée a remis cette question au coeur de l'actualité. Nous avons voté dans les mois passés des dizaines d'habilitations, dont toutes n'étaient peut-être pas dictées par des nécessités d'urgence ou d'ordre technique rendant difficile un examen selon la procédure législative normale. Très récemment, la suppression de nombreuses habilitations du projet de loi relatif à diverses dispositions liées à la crise sanitaire et leur inscription directe dans notre droit en vigueur l'ont d'ailleurs illustré. Le Parlement peut légiférer rapidement et efficacement.

Cette tentation de la facilité est donc difficilement acceptable. La présidente Valérie Létard l'avait relevé l'an dernier : les délais dans lesquels interviennent les ordonnances sont généralement supérieurs au délai moyen d'adoption d'une loi.

L'argument de la célérité n'est pas toujours confirmé par les faits, et nous pouvons également le vérifier en comparant les délais imposés au Parlement pour l'examen de certaines lois et ceux dans lesquels interviennent leurs mesures d'application.

Au vu du contexte actuel, ce contrôle de l'application des lois me semble donc aujourd'hui plus que jamais nécessaire.

Sans plus attendre, je donne la parole pour dix minutes à Mme Valérie Létard, présidente de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, pour nous présenter le bilan de l'année parlementaire 2018-2019 et des 49 lois votées lors cette session.

Je la remercie une nouvelle fois pour la qualité de son rapport d'information sur le bilan de l'application des lois au 31 mars 2020.

(….)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais tout d'abord remercier Mme Valérie Létard, l'ensemble des présidents de commission, ainsi que les services du Sénat de leur travail toujours minutieux, sur la base duquel nous allons échanger cet après-midi.

Alors que, l'an passé, le rapport soulignait que le taux d'application résultant des calculs du Sénat était "proche de celui du Gouvernement", cette année, ce sont plutôt nos divergences méthodologiques qui sont mises en exergue, avec des taux qui, en première analyse, peuvent paraître très divergents : 82% pour le Gouvernement, contre 72% pour le Sénat.

Nous avons de longue date une méthodologie différente ; vous l'avez d'ailleurs souligné, madame la sénatrice. Premièrement, le Gouvernement ne retient que les mesures immédiatement applicables, quand le Sénat y ajoute les mesures différées, ce qui conduit à un différentiel d'environ 150 mesures. Deuxièmement, le taux que nous vous présentons ne prend pas en compte les arrêtés.

Le Premier ministre est le titulaire du pouvoir réglementaire. Il est donc naturel qu'il assure un suivi général de l'application des lois et que nous venions en débattre chaque année avec vous. Cela permet d'avoir une vision "panoramique" des quelque 1 600 décrets qui sortent chaque année.

Par comparaison, le nombre d'arrêtés réglementaires pris chaque année est d'environ 8 000. Par définition, les arrêtés sont signés par chaque ministre compétent, mais rarement par le Premier ministre.

Outre la difficulté qu'il y aurait pour le secrétariat général du Gouvernement (SGG) à suivre entre deux et quatre dizaines d'arrêtés chaque jour, il s'agit là de la responsabilité de chaque ministre. Un ministre est par nature responsable pour suivre en continu les arrêtés qu'il doit prendre. La modification du règlement du Sénat du 6 juin 2019, qui confie au rapporteur d'un texte le suivi de son application, doit de notre point de vue permettre le suivi fin de ces arrêtés.

Je constate avec vous un léger tassement du taux d'application de la loi, qui était au 31 mars 2020 de 82%, contre 85% un an plus tôt. Il convient toutefois de souligner que le nombre de mesures à prendre a significativement augmenté, d'environ 55% ! Nous sommes passés de 461 mesures pour 2017-2018 à 715 pour 2018-2019 ! Je rappelle que le taux était de 73% pour le bilan annuel de 2018, avec un nombre de mesures bien inférieur, de l'ordre de 525.

Vous avez mentionné le recours à la procédure accélérée. Sur longue période, il n'y a pas de véritable rupture entre cette législature et la précédente. En revanche, pour être honnête intellectuellement, on constate un recours plus systématique sous cette législature et la précédente que sous la XIIIe législature.

Cela n'est sans doute pas sans lien avec la révision de la Constitution de 2008, qui a profondément modifié les règles de fixation de l'ordre du jour : à défaut de procédure accélérée, un texte déposé depuis moins de six semaines ne peut être inscrit à l'ordre du jour, ce qui, à un ou deux jours près, peut conduire à retarder son examen d'un bon mois.

Les conditions d'examen exceptionnelles que nous avons connues au cours des trois derniers mois ne sont pas représentatives, je le crois, de la manière dont l'examen des textes s'est déroulé depuis 2017. Et même si le Gouvernement demande généralement la réunion d'une commission mixte paritaire à l'issue des premières lectures, comme le recours à la procédure accélérée l'y autorise, il s'est la plupart du temps efforcé de ménager des conditions d'examen raisonnables ; mais il s'agit, je le sais, un point de vigilance particulier de votre Haute Assemblée, et à juste titre.

Distinguons les rapports prévus à l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit de ceux qui sont demandés spécifiquement par le Parlement. Cet article avait été introduit dans un contexte de très faible application de la loi. Votre Haute Assemblée avait même envisagé à l'époque que cette obligation doive intervenir dès lors que le taux d'application d'une loi était inférieur à 30% ; c'est dire ce qu'étaient la situation au début des années 2000 et le chemin qui a été parcouru par l'ensemble des gouvernements depuis lors !

La situation a désormais radicalement changé ; entre 80% et 90% des mesures sont prises dans un délai de six mois. Dans les faits, le Parlement sera prochainement destinataire, dans le délai de six mois, de 100% des tableaux faisant le point sur cette application. Nombre d'administrations peuvent ainsi avoir le sentiment que les tableaux qu'elles remplissent et qui sont transmis au Parlement répondent à l'objet de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004. La transmission de ces tableaux vaut-elle transmission du "rapport" au sens de cet article ? C'est en effet la question que pose l'évolution de la situation.

Par ailleurs, il est nécessaire de le rappeler, certaines lois présentent des mécanismes complexes à mettre en oeuvre et peuvent prévoir à cette fin une date différée d'entrée en vigueur, qui peut retarder la remise des rapports.

Je regrette comme vous la situation s'agissant des rapports demandés spécifiquement par le Parlement, qui n'est pas satisfaisante. Je ne manquerai pas d'attirer de nouveau l'attention de mes collègues à ce sujet.

Je partage votre souci de mieux suivre les expérimentations, pour mieux les évaluer et ensuite envisager une pérennisation.

Il est parfois tentant de bouleverser ce séquençage. J'ai souvenir des débats que nous avions encore récemment lors de l'examen de la loi portant diverses dispositions urgentes au sujet de l'expérimentation de relèvement du seuil de revente à perte et de l'encadrement des promotions. La solution qui a été retenue par la commission mixte paritaire et définitivement adoptée par le Parlement me paraît de ce point de vue conforme à l'objectif d'approfondissement des évaluations que vous appelez de vos voeux.

Vous m'interrogez en outre sur les ordonnances. Leur nombre varie de manière très importante d'une année sur l'autre. Ainsi, 59 ont été prises en 2019, contre 27 en 2018 et 81 au cours de la session parlementaire 2016-2017. Depuis 2007, la moyenne annuelle s'établit à 43 ; cette année sera particulière.

Pour parler franchement, le constat d'une forme de "banalisation", pour reprendre le mot de Jean-Marc Sauvé lors d'un colloque de 2014 sur la législation déléguée, me semble difficile à contester. Je ne crois pas qu'il faille y voir une forme de facilité à laquelle céderaient les gouvernements, quels qu'ils soient, et celui-ci plus qu'un autre. J'en veux pour preuve le récent projet de loi portant diverses mesures urgentes, pour lequel j'étais ici même : toutes les habilitations superflues ont été transformées "en dur", comme on dit.

Je manque du temps et sans doute du recul nécessaires pour me livrer à une analyse juridique des causes de ce phénomène. Mais je partage de manière empirique l'analyse de l'ancien vice-président du Conseil d'État : "L'inflation législative […] a trouvé dans la législation déléguée un exutoire durable, d'abord, pour répondre à l'urgence de certaines réformes ou pour décharger le Parlement de l'adoption de textes techniques […], ensuite, pour investir très largement le domaine devenu très extensif de la loi".

Vous avez évoqué la décision que le Conseil constitutionnel a rendue consacrant le caractère législatif d'une ordonnance non ratifiée après l'expiration du délai d'habilitation. Vous comprendrez que j'observe une certaine réserve et que je ne la commente pas.

Il me semble en tout cas très prématuré d'en tirer des enseignements définitifs sur la manière dont sont susceptibles d'évoluer – c'est en effet un changement inédit – les usages qui ont jusqu'ici prévalu dans le recours à l'article 38, notamment dans la ratification des ordonnances. Vous savez combien le calendrier parlementaire est contraint et ne peut accueillir l'examen d'une quarantaine de projets de loi supplémentaires chaque année, sauf à considérer cette ratification comme une simple formalité.

Enfin, le Gouvernement envisage une évolution de la gouvernance d'Action logement, pour faire suite à une série de dysfonctionnements. Dans ce cadre, il a demandé un rapport à l'inspection générale des finances, afin de vérifier que les règles de gouvernance sont respectées, de faire des recommandations pour les améliorer, de détailler les implications que l'absence de mise en oeuvre de ces règles peut avoir.

L'adoption de nouvelles dispositions réglementaires relatives à la gouvernance du groupe a donc été suspendue. Dans l'intervalle, des réunions informelles entre les élus et les opérateurs du logement social peuvent naturellement être organisées, dans l'attente d'une refonte globale du cadre réglementaire. (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM.)


- Débat interactif -

M. le président. Nous allons maintenant procéder au débat interactif. Je rappelle que chaque orateur peut intervenir pour deux minutes maximum et que le Gouvernement peut, s'il le souhaite, répondre à chaque orateur pour une durée équivalente.

Je vais tout d'abord donner la parole aux représentants des commissions.

Dans le débat interactif, la parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à la date de la rédaction du rapport sur l'application des lois, la fameuse loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé, dite "loi OTSS", tant attendue par les professionnels de santé, n'était applicable qu'à hauteur de 30%.

Aucune des onze ordonnances prévues dans le texte, sur des sujets aussi lourds d'enjeux que les autorisations sanitaires ou l'organisation des hôpitaux de proximité, n'avait été publiée.

La crise sanitaire explique peut-être pour partie cette situation, mais la commission des affaires sociales considère qu'elle n'en est pas la seule cause. Il faut selon nous que le Gouvernement cesse de solliciter du Parlement des habilitations à légiférer par ordonnance sur des projets de réforme à l'état d'ébauche, qui n'ont été ni muris ni concertés ni élaborés plus avant.

En tout état de cause, nous souhaitons que le Gouvernement présente au Parlement un nouvel échéancier des mesures d'application de ce texte et indique s'il y a lieu les dispositions dont la pertinence lui paraît remise en cause par la crise actuelle.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président de la commission des affaires sociales, vous avez raison de nous alerter sur une telle question.

L'application réglementaire de la loi OTSS n'a pu se faire dans les délais qui étaient initialement prévus. En effet, l'activité de l'administration du ministère de la solidarité et de la santé a été réorientée – c'est une grande partie de l'explication, mais ce n'est pas la seule cause, pour être tout à fait honnête – vers la gestion de la crise sanitaire. Plusieurs décrets sont en cours d'examen par le Conseil d'État.

C'est d'ailleurs toute l'utilité de nos exercices communs d'application de la loi : permettre d'inciter les ministères à accélérer un certain nombre de processus.

Pour autant, un certain nombre de textes seront publiés avec retard. La loi du 23 mars 2020 a d'ailleurs reporté de quatre mois le terme de toutes les habitations en cours prévues par la loi OTSS. Le récent projet de loi portant diverses dispositions urgentes prévoit également le report de la réforme du deuxième cycle des études médicales, ainsi que d'autres habilitations : certifications périodiques des médecins, emploi médical hospitalier.

Le Ségur de la santé doit tirer les conséquences de la crise sanitaire. Vous avez d'ailleurs vous-même posé la question des réglementations à adopter.

Il faudra transformer les métiers, revaloriser ceux qui soignent, définir une nouvelle politique d'investissement et de financement au service des soins, simplifier radicalement les organisations et le quotidien des équipes et fédérer les acteurs de la santé dans les territoires au service des usagers. Hormis les textes à caractère technique, le Ségur de la santé va nécessairement impliquer que les projets de textes à prendre en application de la loi OTSS soient revus à cette aune. C'est d'ailleurs un peu ce à quoi vous nous invitez.

Il en va ainsi des ordonnances et des décrets relatifs aux groupements hospitaliers de territoire, à l'emploi médical hospitalier, aux hôpitaux de proximité, à la réforme des autorisations ou à la question du télésoin. Néanmoins, les décisions qui résulteront des discussions de Ségur de la santé seront mises en oeuvre sans attendre. Les textes d'application de la loi OTSS devraient pouvoir en tirer les conséquences dès la rentrée.

Tels sont les éléments de calendrier que je peux vous communiquer. Mais, compte tenu de l'actualité du secteur de la santé, je ne puis vous transmettre d'échéancier plus précis à ce stade.

M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires économiques.

Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaiterais interroger le Gouvernement sur deux points précis.

Premièrement, six mois après sa promulgation, la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, ou loi Énergie-climat, connaît un début d'application extrêmement difficile, avec, à la date du bilan établi par la commission, une dizaine de mesures réglementaires publiées sur environ 70 décrets ou arrêtés prévus, une ordonnance prise sur cinq articles et 15 habilitations, aucun rapport formellement remis au Parlement sur les six attendus du Gouvernement.

Un quart des ordonnances aurait déjà dû être publié, la ministre de la transition écologique et solidaire ayant indiqué devant notre commission faire usage de la prolongation de quatre mois des délais permise par la loi d'urgence sanitaire.

Toutefois, monsieur le ministre, il y a pire que le retard. Pour ce qui concerne la programmation pluriannuelle de l'énergie, certains objectifs sur le biogaz, l'hydrogène ou l'éolien en mer ne sont pas ceux qui avaient été adoptés par le législateur. Cela constitue un dévoiement inacceptable de l'esprit de la loi.

Ce constat est regrettable compte tenu des objectifs énergétiques et climatiques ambitieux visés dans cette loi, et encore davantage aujourd'hui, alors que se termine la Convention citoyenne. Je note au passage que la lenteur dans l'application de la loi contraste avec les délais particulièrement contraints que le Gouvernement nous avait imposés à l'été dernier.

À quelle échéance paraîtront les ordonnances, notamment celles qui sont déjà en retard ? Je comprends évidemment que la crise est passée. Qu'en est-il des principaux décrets prévus ?

Deuxièmement, à l'instar de notre collègue Valérie Létard, je souhaite aborder la gouvernance d'Action logement. Derrière cette question technique, c'est la pérennité de la mission et du groupe paritaire qui est en jeu. Notre pays fait face à une crise économique majeure. Il faut donner les moyens à Action logement de fonctionner normalement. J'ai bien compris qu'une inspection était en cours, mais c'est aussi faire oeuvre de résistance face à la volonté du Parlement.

Nous attendons donc que le Gouvernement agisse rapidement pour lever ce blocage.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Madame la présidente de la commission des affaires économiques, j'ai effectivement un souvenir assez précis des conditions de délai de l'été dernier.

Vous m'interrogez sur la loi énergie-climat. En effet, vingt-six mesures sont à prendre pour appliquer ce texte. Au 19 juin 2020, six ont été publiées, soit un taux de 23%, ce qui est effectivement faible. Comme vous l'avez vous-même souligné, la crise sanitaire explique une partie de ces retards dans la publication des mesures d'application.

La majorité des textes à prendre dans le délai de six mois sont des décrets en Conseil d'État, avec une phase de consultation obligatoire au cours des mois de février et mars, notamment en Commission de régulation de l'énergie ou encore le Conseil supérieur de l'énergie, et la saisine du Conseil d'État au cours des mois de mars et avril, pour une publication au plus tard au mois de mai 2020.

La période de confinement de deux mois a donc conduit à décaler le calendrier. Toutefois, je peux d'ores et déjà vous indiquer que le décret relatif à l'autorité environnementale a été examiné par la section des travaux publics du Conseil d'État le 16 juin 2020 et devrait être publié prochainement et que le décret relatif aux aides pour l'électrification rurale est en cours de transmission au Conseil d'État.

Les travaux se poursuivent par ailleurs. Les textes concernant les garanties d'origine du biogaz représentant six mesures d'application sont en cours de consultation, avec une perspective de saisine du Conseil d'État en juillet. Les mesures sur la fin des tarifs réglementés de vente de gaz et les fournisseurs de dernier recours, qui concernent sept mesures, ont été mis dans le circuit des consultations.

Sur les 16 ordonnances prévues par cette loi, 4 ont été prises, les autres ont vu le terme de leur habitation prorogé de quatre mois par la loi du 23 mars dernier. Six habilitations feront l'objet d'ordonnances qui devraient être examinées en conseil des ministres au mois de juillet prochain. Elles portent sur l'adaptation du droit de l'Union européenne dans le domaine de l'énergie et du climat, sur les procédures du comité de règlement des différends de la Commission de régulation de l'énergie et sur la fermeture des centrales à charbon.

Enfin, comme je l'ai indiqué, le Gouvernement envisage une évolution de la gouvernance d'Action logement pour faire suite à des dysfonctionnements. Dans l'attente d'une telle évolution, l'adoption de nouvelles dispositions réglementaires relatives à la gouvernance du groupe a été effectivement suspendue.

Il est vrai que le délai est long et que la volonté du Gouvernement est désormais d'aller assez vite. Je ne peux pas vous donner une date, mais je relayerai vos préoccupations auprès de Julien Denormandie.

À propos du comité des partenaires du logement social, rien n'interdit à Action logement de réunir les élus et les opérateurs du logement de façon informelle.

Vous avez également abordé la suppression de certaines incompatibilités de fonctions dans les conseils d'administration du groupe Action logement ; les dispositions de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, ou loi ÉLAN, autorisent certaines évolutions des statuts, mais ne les imposent pas.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires étrangères.

M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le bilan est globalement satisfaisant pour la commission des affaires étrangères et de la défense. Cette année, nous avons adopté dix-neuf conventions internationales, et nous avons poursuivi la mise en application des lois des sessions antérieures.

Bien entendu, ce que nous suivons avec le plus d'attention, c'est la mise en oeuvre de la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025. Nous pouvons donner acte au Gouvernement que l'ensemble des décrets et ordonnances ont été publiés. À ce jour, le taux d'application est de 92%, ce qui, deux ans après, peut être considéré comme satisfaisant. Il manque deux arrêtés, mais qui sont d'importance mineure.

Le Gouvernement pourrait améliorer ces statistiques, puisque nous restons bloqués à 83% d'application. Mais il y a toujours ce fameux décret de la loi de juillet 2010 sur l'allocation au conjoint d'un agent au service étranger qui manque à l'appel ; j'imagine que ce sont plus des questions juridiques et financières qui bloquent ce dispositif. Nous le rappelons chaque année.

Autre élément de satisfaction, on constate un net progrès dans la transmission des rapports, notamment pour tout ce qui relève des opérations extérieures et intérieures. Pour la première fois, cela a été transmis. Nous vous en remercions.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président de la commission des affaires étrangères, je vous remercie de ces mots, qui nous encouragent à faire mieux encore ; sur un bulletin scolaire, vous auriez inscrit : "peut mieux faire" ! (Sourires.) Mais je prends acte de vos encouragements.

M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères. Nous essayons d'être bienveillants !

M. Marc Fesneau, ministre. Vous m'avez interrogé sur l'allocation au conjoint d'un agent civil de l'État à l'étranger. Certes, il s'agit d'une loi votée en 2010…

Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. Vous n'êtes pas coupable !

M. François Bonhomme. C'était un autre gouvernement !

M. Marc Fesneau, ministre. Dix ans ont passé. La loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État prévoit, en son article 21, la mise en place d'une "allocation au conjoint versée au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité de l'agent civil de l'État en service à l'étranger qui n'exerce pas d'activité professionnelle ou qui exerce une activité professionnelle pour laquelle il perçoit une rémunération brute totale annuelle inférieure ou égale à un montant fixé par voie réglementaire".

Ce dispositif avait pour vocation de remplacer l'actuel supplément familial versé directement à l'agent expatrié lorsque son conjoint se trouve dans une situation similaire à celle qui est prévue dans le texte de 2010.

La mise en oeuvre de cette nouvelle allocation s'est toutefois heurtée à deux principales difficultés ; vous en avez d'ailleurs évoqué au moins une.

D'une part, sur le plan technique, il n'est pas possible d'indemniser sur le titre II une personne pour laquelle il n'existe aucun lien juridique avec l'État.

D'autre part, la direction générale des finances publiques et la direction de la sécurité sociale ont une interprétation différente – c'est le sujet juridique que nous avons devant nous – du régime social appliqué à cette nouvelle allocation. Ce projet reste donc à ce jour suspendu, mais je relayerai là aussi auprès des ministres concernés la nécessité d'avancer plus vite.

Il n'y a aucune raison que la crise remette en cause la trajectoire financière de la loi de programmation militaire ; cela a d'ailleurs été rappelé par la ministre des armées. Comme l'a indiqué Mme Parly, auditionnée par la commission de la défense le 4 juin dernier, nous avons une feuille de route claire : la loi de programmation militaire reste la référence absolue.

L'engagement sans faille du service de santé des armées pendant la crise sanitaire, le poids important de la commande publique militaire dans notre tissu industriel et la nécessité de nous préparer correctement aux crises de tous ordres que nous voyons émerger dans le monde et qui pourraient encore survenir sont autant d'éléments qui nous conduisent à rester fidèles à nos engagements pris collectivement pour nos armées en 2018.

M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission de la culture.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au cours de la session écoulée, cinq textes ont été promulgués dans le secteur de compétence de notre commission.

Seule la loi pour une école de la confiance nécessitait un nombre important de mesures réglementaires. Au 31 mars 2020, le taux d'application était acceptable, de l'ordre de 60%. Nous avons eu l'occasion d'échanger par écrit sur le calendrier des contenus des mesures restant à prendre avec le Secrétaire général du Gouvernement, ainsi qu'avec Jean-Michel Blanquer. Je n'y reviendrai donc pas.

Sur les quatre autres textes, je constate que la mise en oeuvre des deux lois d'initiative parlementaire se révèle particulièrement difficile. La loi du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information n'a à ce jour démontré ni son efficacité ni sa pertinence. Le Sénat s'était d'ailleurs fermement opposé à son adoption, tout comme à celle plus récemment, de l'article 1er de la loi Avia contre la haine en ligne, justement censuré jeudi dernier par le Conseil constitutionnel.

La loi relative à la rémunération des journalistes et éditeurs sur les plateformes en ligne au titre des droits voisins se trouve, quant à elle, privée de son applicabilité par le refus des plateformes de se conformer à la loi. On ne peut que le déplorer.

Ces textes montrent les limites de l'action législative nationale face au secteur de l'internet. Pour en sortir, nous suggérons de s'appuyer enfin sur les travaux sénatoriaux et les propositions de résolution européenne pour demander officiellement la réouverture de la directive e-commerce, consacrant aujourd'hui – hélas ! – l'irresponsabilité des plateformes.

La loi du 29 juillet 2019 pour la restauration et la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris est désormais applicable dans son intégralité. Je souhaiterais néanmoins savoir à quelle date le rapport annuel faisant état du montant des fonds recueillis pour cette reconstruction, de leur provenance, de leur affectation et de leur consommation sera transmis au Parlement. Quel est le calendrier retenu pour la parution des ordonnances permettant de déroger au droit commun dans le cadre des travaux de restauration ? Le délai d'habilitation prévue par la loi expire en effet le 29 juillet 2020.

Enfin, l'application complète de la loi du 1er août 2019 relative à la création de l'Agence nationale du sport, l'ANS, et à diverses dispositions relatives à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 dépend, quant à elle, de trois mesures d'application, relatives au délégué territorial de l'ANS, à la conférence régionale du sport et à la conférence des financeurs du sport.

Mme la ministre des sports nous avait assuré une parution à l'été 2020. Nous y sommes. Où en est la publication de ces dispositions ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Madame la présidente de la commission de la culture, je ne reviens pas sur les deux textes que vous avez évoqués en indiquant que le périmètre européen serait sans doute un périmètre plus approprié pour rendre l'applicabilité des lois plus conforme.

L'article 6 de la loi du 29 juillet 2019 dispose que le rapport dressant un bilan des fonds obtenus pour la reconstruction de Notre-Dame doit être remis par le Gouvernement au Parlement avant le 30 septembre 2020. Ce délai sera respecté. De plus, l'article 8 de cette même loi prévoit que l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale publie chaque année un rapport ayant le même objet. Ce rapport sera publié avant la fin de l'année 2020.

Le délai d'habilitation des ordonnances que vous avez évoquées a été prolongé de quatre mois par la loi du 23 mars, ce qui porte la date du terme de l'habilitation au 29 novembre 2020. Un projet d'ordonnance a été examiné lors d'une réunion interministérielle le 10 mars dernier.

L'opportunité de déroger aux dispositions applicables dans certains domaines, aux travaux de restauration de la cathédrale et d'aménagement de son environnement immédiat est toujours en discussion, afin de bien identifier les dispositions effectivement applicables au chantier auxquelles les dérogations seront réellement nécessaires.

Une deuxième réunion interministérielle en date du 15 juin a permis d'envisager le calendrier suivant : la rédaction du texte pour début juillet 2020, la concertation avec la mairie de Paris courant juillet, la saisine du Conseil d'État fin août 2020, enfin la présentation en conseil des ministres à la mi-octobre de la même année.

Le premier décret d'application manquant de la loi relative à la création de l'Agence nationale du sport, qui est relatif aux conférences régionales du sport et aux conférences des financeurs du sport, a été transmis au Conseil d'État le 22 juin 2020. Le second, qui concerne le délégué territorial de l'Agence nationale du sport, devrait également être transmis au Conseil d'État au cours de cette semaine. Une publication de ces deux textes pourrait ainsi intervenir avant la fin du mois de juillet 2020.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mes questions portent sur l'application de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire.

Nous avions consenti à examiner ce texte dans l'urgence et à maintenir des habilitations à légiférer par ordonnance sur des sujets majeurs, à condition que les choix retenus par le Gouvernement soient ensuite discutés. Or aucune des quatre ordonnances prises sur le fondement de cette loi n'a été ratifiée par le Parlement, et l'examen des projets de loi de ratification n'a toujours pas été inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée. Le contenu de ces ordonnances aurait pourtant largement mérité un débat sur le fond, d'autant que certaines des dispositions de celles-ci nous semblent contraires à la volonté du législateur.

Ainsi notamment, nous pouvons dire que nous avons été mis devant le fait accompli pour ce qui concerne l'ordonnance relative à la gouvernance de la SNCF, la nouvelle gouvernance étant entrée en vigueur le 1er janvier 2020. L'engagement selon lequel les parlementaires seraient présents au sein du conseil d'administration de SNCF Réseau n'a pas été tenu. Par ailleurs, un certain nombre de réserves importantes ont été formulées par le régulateur sur cette ordonnance.

À cela s'ajoutent des incertitudes, puisque le cadre juridique de l'ouverture à la concurrence n'est toujours pas finalisé. Ce manque de visibilité pour les nouveaux entrants, les salariés et les régions est de nature à nuire à l'ouverture à la concurrence.

Et le Gouvernement n'a toujours pas pris l'ordonnance visant à tirer les conséquences de l'absence de conclusion d'accord collectif.

À la suite de l'échec des négociations relatives à l'accord sur les classifications et les rémunérations en février dernier, le secrétaire d'État Jean-Baptiste Djebbari nous avait indiqué que l'État tiendrait parole et prendrait l'ordonnance prévue. Pouvez-vous nous indiquer, monsieur le ministre, dans quels délais vous envisagez de prendre cette ordonnance ?

Par ailleurs, certaines dispositions du décret du 26 décembre 2018 relatif au transfert des salariés ont été annulées par le Conseil d'État au mois de mars dernier, sans qu'aucun décret rectificatif ait été pris depuis. Pourquoi ce délai ? Quand ce décret sera-t-il publié ?

Enfin, qu'en est-il de la publication du décret relatif aux modalités de transfert de certaines petites lignes aux régions ? Même si ce transfert est prévu par la loi d'orientation des mobilités, et non par le nouveau pacte ferroviaire, il est essentiel dans le cadre de l'ouverture à la concurrence.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président Maurey, s'agissant des quatre ordonnances prises sur le fondement de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, il n'est à ce stade pas prévu d'inscrire à l'ordre du jour du Parlement l'examen des projets de loi de ratification.

Pour ce qui est des décrets manquants de cette loi, le premier porte sur la composition et les moyens de fonctionnement d'une instance commune. Il était subordonné à la signature d'un accord relatif aux conditions d'exercice social entre les entreprises issues du groupe public ferroviaire, ce qui a été fait par l'employeur et l'ensemble des organisations syndicales représentatives à la fin de l'année 2019. Le projet de décret a été finalisé et doit maintenant être examiné par le Conseil d'État.

Le deuxième décret concerne la portabilité de la garantie d'affiliation au régime général de retraite de la SNCF en cas de changement d'employeur. Le projet de décret reste en attente des orientations en matière de réforme globale des retraites.

Il est à noter que le décret relatif aux modalités d'attribution directe des contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs a été publié le 17 juin dernier.

Pour les autres textes ferroviaires prévus par la loi d'orientation des mobilités et manquants à ce stade, je signale tout d'abord que le délai d'adoption de l'ordonnance relative à la négociation collective au sein de la branche ferroviaire, prévue à l'article 167 de la loi d'orientation des mobilités, est décalé de quatre mois en vertu de la loi du 23 mars dernier, ce qui le fait courir jusqu'au 23 janvier 2021.

À la suite de l'échec de la négociation collective sur les classifications et rémunérations, le Gouvernement a décidé qu'il pourrait utiliser cette ordonnance afin d'établir un cadre commun en la matière pour les salariés de la branche ferroviaire. Des analyses juridiques sont en cours, afin de déterminer la manière optimale d'intervenir via l'ordonnance, et le calendrier de publication n'est pas encore arrêté.

Le décret dit "de petites lignes", prévu à l'article 172 de la loi d'orientation des mobilités, est en cours de rédaction. Une saisine du Conseil d'État est envisagée aux environs du mois d'octobre prochain, ce qui conduirait à une publication du texte en fin d'année.

M. le président. La parole est à M. le vice-président de la commission des finances.

M. Éric Bocquet, vice-président de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la session écoulée, la commission des finances constate un taux d'application des lois en progrès, mais elle regrette l'allongement des délais de publication.

Moins du tiers des textes réglementaires ont été publiés dans les six mois. La raison de ce retard réside notamment dans les délais de réponse aux demandes introduites auprès de la Commission européenne en matière d'aides d'État. Pas moins de sept mesures d'application de la loi de finances initiale pour 2019 sont ainsi en attente.

Monsieur le ministre, le Gouvernement pourrait-il à l'avenir présenter dans son rapport d'application des lois un état des lieux précis des demandes introduites auprès de la Commission européenne concernant des aides d'État ?

Cela dit, le président de la commission des finances avait largement évoqué l'an passé les retards dans l'application de la loi relative à la lutte contre la fraude. Les textes réglementaires sont désormais pris, mais nous en surveillerons très précisément la mise en oeuvre concrète.

Il reste cependant les articles 14 et 15, qui octroient aux agents des douanes et de l'administration des impôts un droit de communication des données de connexion pour les enquêtes portant sur les délits douaniers et fiscaux les plus graves. Une question préjudicielle posée par l'Estonie est pendante devant la Cour de justice de l'Union européenne. Compte tenu de l'importance d'accorder des moyens supplémentaires à la lutte contre la fraude, pouvez-vous nous confirmer que les décrets sont prêts à être publiés dès que la décision de la Cour sera connue, c'est-à-dire à l'été, nous dit-on ? Et nous y sommes !

Autre sujet plus ponctuel : l'article 134 de la loi de finances pour 2012 relatif au régime de licence de vente du tabac dans les départements d'outre-mer. L'entrée en vigueur de cette disposition a été repoussée au gré des lois de finances jusqu'au 30 juin 2019, sans pour autant que la mesure entre en application. Qu'en est-il aujourd'hui ? Ne faut-il pas reconnaître que ce dispositif n'est pas applicable ? Comptez-vous au contraire le mettre en oeuvre rapidement ?

Enfin, le Sénat a adopté le 21 avril dernier un taux réduit de TVA pour les tenues de protection, sujet cher à notre rapporteur général. Lors de son audition devant la commission des finances, le 11 juin, le ministre Bruno Le Maire répondait en ces termes : "Le taux réduit de TVA, qui a été voulu par le Président de la République, doit être mis en oeuvre rapidement. Un arrêté est en cours de signature." Pourquoi cet arrêté n'est-il toujours pas pris ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. J'ai saisi mes collègues de Bercy, afin d'étudier la faisabilité d'un état des lieux précis des demandes introduites auprès de la Commission européenne en matière d'aides d'État dans le rapport d'application des lois de finances. Je ne manquerai pas de vous tenir informés dans les meilleurs délais, mesdames, messieurs les sénateurs, de la réponse qui sera formulée.

S'agissant de l'application des articles 14 et 15 de la loi relative à la lutte contre la fraude, les projets de textes ont été retirés de l'examen du Conseil d'État le 28 mars 2019 à la suite d'une question préjudicielle estonienne en cours d'instruction à la Cour de justice de l'Union européenne. L'audience de plaidoiries s'est tenue le 15 octobre 2019. Les conclusions de l'avocat général ont été présentées le 21 janvier 2020. On peut donc raisonnablement envisager qu'un arrêt soit rendu d'ici à l'été, comme vous l'avez vous-même souligné, monsieur le sénateur. Le Gouvernement est prêt et le ministère s'engage à prendre les mesures d'application une fois cet arrêt rendu.

S'agissant de l'application de l'article 134 de la loi de finances pour 2012, je rappelle que la mise en place d'un dispositif d'encadrement de la vente au détail du tabac manufacturé dans les départements et régions d'outre-mer par l'attribution de licences de vente a été plusieurs fois reportée. L'avis très défavorable émis par les assemblées délibérantes de ces collectivités, qui estiment ne pas pouvoir mettre en oeuvre cette réforme, en est la principale raison. Cette opposition s'explique par la difficulté à disposer des moyens humains et financiers nécessaires à l'attribution des licences et par la crainte d'une forte incidence sur le tissu économique, notamment pour les petits commerces, qui occupent outre-mer une place importante dans le réseau de distribution du tabac manufacturé.

Si l'objectif de santé publique est indiscutable, ces réserves nécessitent de poursuivre une réflexion partagée avec les collectivités concernées sur les moyens engagés pour lutter contre le tabagisme. Ces territoires ne doivent naturellement pas figurer en retrait de la lutte contre le tabagisme. À ce stade, la réflexion s'oriente vers un assouplissement des modalités d'application de la mesure prévue, en lien avec ces collectivités.

S'agissant enfin de l'arrêté relatif au taux réduit de TVA pour les tenues de protection – j'ai été sollicité, à raison et à plusieurs reprises, par le rapporteur général sur ce sujet –, je vous indique qu'il est à la signature des ministres – je m'en suis moi-même enquis ce week-end – et qu'il paraîtra donc cette semaine. (Marques de satisfaction.)

Mme Sophie Primas. C'est une bonne nouvelle !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le ministre, on constate cette année un relâchement – les années passées avaient été bien meilleures.

Nous avons examiné plus de 40% des textes soumis au Sénat, hors conventions internationales, mais seule la moitié des mesures d'application ont été prises en l'espace d'un an.

J'ai bien compris que l'on discute de méthodologie – vous confirmez ainsi les propos tenus par le secrétaire général du Gouvernement le 12 mai dernier. Je vous le signale néanmoins, nous avions obtenu les résultats positifs des années précédentes avec la même méthodologie. Et il me semble normal que nous examinions les arrêtés ministériels dont dépend l'application des lois, comme l'a indiqué Valérie Létard.

Je souligne aussi que deux mesures d'application de la loi relative à la fonction publique qui tardaient à être prises plus de neuf mois après la promulgation de ce texte l'ont été dans les jours qui ont précédé l'audition du secrétaire général du Gouvernement. Lorsque le moment du contrôle parlementaire approche, des consignes sont-elles données aux administrations pour hâter la sortie des décrets ?

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. C'est fort possible !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Si tel est le cas, nous devrons certainement multiplier ce type de réunion pour obtenir des résultats efficaces. Étaient visés les apprentis en situation de handicap et le télétravail, dont nous avons eu grand besoin ces derniers mois. La parution de ces textes a beaucoup trop tardé.

Par ailleurs, nous nous étonnons de l'absence de parution d'un décret de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, qui fait suite d'ailleurs à une disposition législative de 2016 sur la République numérique, qui concerne l'open data des décisions de justice. Pourriez-vous, s'il vous plaît, vous retrouver dans le labyrinthe administratif pour saisir ceux qui devraient prendre ce décret le plus rapidement possible ? Nous en avons besoin !

Nous constatons enfin une tendance de plus en plus forte à recourir aux ordonnances. La décision récente du Conseil constitutionnel nous inquiète. Monsieur le ministre, allez-vous continuer à inscrire à l'ordre du jour prioritaire les projets de loi ratifiant les ordonnances, maintenant que le Conseil constitutionnel a donné à ces dernières le statut législatif avant que nous votions ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur Bas, votre première question porte sur le taux d'application des lois, en particulier des lois dont vous avez assuré le suivi.

Je ne sais pas si c'est un relâchement, mais, en effet, quelle que soit la méthodologie utilisée, nous enregistrons un taux d'application des lois moins satisfaisant que les années précédentes. Au 31 mars 2020, le Gouvernement a comptabilisé 106 mesures prises sur les 156 à prendre, soit un taux d'application de 68%. Au 23 juin, ce taux s'élève à 82%, puisque 25 nouvelles mesures ont été appliquées depuis le 31 mars.

La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique appelle 94 mesures actives, dont 77 sont appliquées à ce jour, ce qui porte le taux d'application de la loi à 82%. Ce taux était de 57% au 31 mars. Parmi les 17 mesures actives restant à appliquer, il est envisagé une publication dans les prochains jours de 8 d'entre elles, ce qui permettra d'atteindre un taux de 90%.

La parution tardive des deux mesures d'application de l'article 91 et de l'article 49 de la loi est en partie liée aux effets de la crise sanitaire.

S'agissant du décret d'application de l'article 91 relatif à la titularisation des apprentis en situation de handicap, le projet de texte a été transmis au Conseil d'État au début du mois de février, après les consultations obligatoires – Conseil supérieur de la fonction publique, Conseil national consultatif des personnes handicapées, Conseil national d'évaluation des normes. Ce dernier étant toutefois prioritairement sollicité pour l'examen des textes liés à la crise sanitaire, l'examen du projet de décret susmentionné a été différé au mois d'avril. Le décret a ensuite été publié au Journal officiel le 7 mai dernier.

S'agissant du décret d'application de l'article 49, le Conseil d'État a été saisi du projet de décret en février, après que celui-ci a été validé lors d'une réunion interministérielle à la fin du mois de décembre 2019 et que toutes les consultations obligatoires ont été réalisées en janvier. L'examen en section, initialement programmé le 24 mars, a dû être reporté en raison des mesures de confinement. Il s'est tenu en avril. Dans le cadre d'une visioconférence, le décret a ensuite été publié le 6 mai.

Enfin, pour ce qui concerne le décret relatif à la mise à disposition du public des décisions des juridictions judiciaires et administratives du 19 mars 2020, il a été décidé de suspendre sa publication, qui n'apparaissait pas opportune dans le contexte de l'épidémie de Covid-19, compte tenu de l'ampleur des conséquences sur le fonctionnement des juridictions. Cette suspension de publication a été dernièrement levée, de telle sorte que le projet de décret qui est en cours de contreseing devrait être publié d'ici à la fin du mois de juin ou le début du mois de juillet.

Quant au statut des ordonnances non ratifiées, le Conseil constitutionnel a en effet récemment jugé que leurs dispositions acquéraient valeur législative dès l'expiration du délai d'habilitation. C'est une décision inédite, pour reprendre le terme de son commentaire, puisque seule la ratification parlementaire permettait jusqu'alors de donner valeur législative à une ordonnance.

Je ne m'aventurerai pas au-delà de ces quelques considérations, et je ne peux que vous inviter à lire le commentaire de la décision, qui en éclaire la portée, mais aussi à faire preuve de prudence dans l'anticipation des conséquences que cette même décision pourrait produire. En tout état de cause, je rappelle que jamais les ordonnances n'ont fait l'objet d'une ratification systématique. Pour ne citer que cet exemple, entre 1960 et 1990, sur les 158 ordonnances prises, une trentaine seulement ont été ratifiées.

En 2008, lors de la dernière révision constitutionnelle, certains avaient proposé d'instaurer une ratification obligatoire, mais cette mesure n'avait pas été adoptée par la majorité.

En tout état de cause, vous savez combien le calendrier parlementaire est contraint. Il ne peut accueillir qu'une quarantaine de projets de loi, et c'est bien toute la difficulté à laquelle nous sommes confrontés.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires européennes.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les résolutions européennes dont la commission des affaires européennes est à l'initiative sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution donnent au Gouvernement des orientations pour les négociations avec les vingt-six autres États membres et les institutions européennes.

Le rapport que j'ai présenté au mois de février dernier démontre la réelle influence de la Haute Assemblée à Bruxelles. En effet, dans 87% des cas, nos résolutions européennes ont été prises en compte au cours des négociations. Elles influent donc directement sur le contenu des directives et des règlements finalement adoptés, et par conséquent sur la législation française.

Le contrôle parlementaire de l'action gouvernementale en matière européenne passe également par un dialogue étroit et fructueux avec la secrétaire d'État chargée des affaires européennes, avec qui notre commission débat de façon interactive sur le suivi de nos résolutions, et avec le secrétariat général aux affaires européennes, qui nous fournit des informations très complètes, même si je les souhaiterais plus régulières tout au long de l'année.

Au-delà du contrôle sur les négociations que mène le Gouvernement à Bruxelles, la mission de la commission des affaires européennes a été étendue l'an dernier. Précisément, la commission s'est vue confier à titre expérimental en février 2018 une mission d'alerte pour appeler l'attention du Sénat sur les surtranspositions de nos obligations européennes. Je tiens d'ailleurs à vous remercier, monsieur le président, car vous avez joué en la matière un rôle déterminant.

Cette mission est désormais consacrée dans le règlement du Sénat depuis le mois de juin 2019. En mai dernier, le secrétaire général du Gouvernement m'avait assuré de l'engagement de l'exécutif à lutter de manière générale contre les surtranspositions, ajoutant qu'il était à notre "disposition pour tenter de trouver un moyen de mieux remédier aux surtranspositions dans les ordonnances, qui est un point important de l'action normative du Gouvernement".

Je voudrais donc connaître l'état de la réflexion du Gouvernement pour progresser dans cette voie. Un calendrier a-t-il d'ores et déjà été arrêté pour définir une méthode de travail associant la commission des affaires européennes ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Toute surtransposition n'est pas forcément nuisible ; elle peut résulter d'un choix assumé par le Gouvernement ou le Parlement de ne pas s'aligner sur le standard européen minimal, eu égard à nos priorités dans les domaines de l'environnement, du social ou de la santé. Le paquet neutre de cigarettes et la durée du congé maternité constituent des exemples de surtranspositions assumées pour de telles raisons, même si je reconnais que cette catégorie n'est pas majoritaire.

Pour le Gouvernement, les surtranspositions à proscrire sont donc seulement celles qui induisent des contraintes plus importantes et non justifiées pour les entreprises et les citoyens. C'est d'ailleurs bien sur ce sujet que vous nous alertez, monsieur le président.

Afin de lutter contre ces surtranspositions, le Premier ministre a publié dès le 26 juillet 2017 une circulaire qui proscrit par principe toute mesure allant au-delà des exigences minimales de la directive, sauf à ce qu'elle fasse l'objet d'un choix assumé et confirmé par le Premier ministre. Le principe de cette circulaire est applicable dans le cadre de la préparation des décrets, des projets de loi et des projets d'ordonnance. Parallèlement à ces règles visant à prévenir de nouvelles surtranspositions, la circulaire précitée entendait réduire le stock en s'appuyant sur un travail d'inventaire confié à une mission d'inspection. Sur la base de cet inventaire, le Gouvernement a initialement présenté un projet de loi portant suppression de surtranspositions de directives européennes en droit français. L'examen de ce texte n'a toutefois pas été conduit jusqu'à son terme, et je me souviens que "désurtransposer" est finalement un exercice assez difficile. Le mieux est encore de ne pas surtransposer.

Le Gouvernement a cependant veillé à ce que les mesures contenues dans ce projet de loi soient reprises dans le cadre d'autres vecteurs législatifs. La loi d'orientation des mobilités supprime ainsi les surtranspositions de la directive 2012/34 établissant un espace ferroviaire européen, un objectif initialement contenu dans les articles 19 à 22 du projet de loi.

Enfin, pour les mesures qui n'ont pu être reprises à ce stade dans un projet de loi thématique, la suppression de la surtransposition interviendra dès qu'un vecteur législatif approprié sera disponible, notamment dans le cadre de futurs travaux de transposition qui permettront de supprimer d'anciennes surtranspositions. Ce sera par exemple le cas de la suppression de l'obligation de déclaration des nouveaux opérateurs à l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep), qui sera intégrée dans les textes qui transposeront les dispositions du code des communications électroniques européen. Nous pouvons également travailler sur d'autres cas.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le ministre, je vais revenir sur la question des ordonnances. Après les déclarations du président Larcher, de Mme Létard et de M. Bas, vous ne pouvez pas ignorer qu'il y a un profond malaise sur cette question. Vos explications confuses et embarrassées n'apportent pas de réponse et ne sauraient convenir.

Considérez-vous finalement la ratification d'une ordonnance comme une étape superfétatoire dont le Gouvernement pourrait se dispenser ? Si vous pensez le contraire, vous engagez-vous à lancer un véritable débat sur la justice des mineurs ? On nous a dit que c'était le nec plus ultra de prendre une ordonnance sur ce sujet pourtant très important, mais on nous a promis un vaste débat de ratification. Mme Belloubet nous l'a indiqué au moins quatre fois. Quand ce débat aura-t-il lieu ?

Votre position est-elle que les ordonnances découlant de la loi du 23 mars dernier et des lois subséquentes ne donneront pas lieu à ratification faute de place dans l'agenda parlementaire ?

Si tel est le cas, ne prenez pas ces ordonnances ! Mme Létard a montré que 539 jours s'écoulaient en moyenne entre l'habilitation et l'effectivité de l'ordonnance. Quelque chose ne va pas !

Monsieur le ministre, nous devons obtenir une réponse claire du Gouvernement sur ce sujet. Vous ne pouvez pas vous défausser sur une question aussi importante pour les droits du Parlement.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur Sueur, il n'est pas question de se défausser ou d'être embarrassé. Reprenons les faits, si vous le voulez bien.

La question de la ratification des ordonnances ne se pose pas seulement pour ce gouvernement. Cette étape n'est pas superfétatoire pour l'un, obligatoire pour l'autre.

J'ai rappelé que, dans l'histoire de l'utilisation des ordonnances, une majorité n'avait pas été ratifiée par le Parlement. J'entends bien la question que vous nous posez, mais ce n'est pas une nouveauté.

Les précisions apportées par le Conseil constitutionnel sont assez récentes et nous devons essayer d'en tirer des conclusions.

Enfin, je suis désolé, mais il y a aussi un problème de calendrier parlementaire. Je rejoins Mme Létard, nous devons être d'autant plus vigilants sur le recours aux ordonnances. Le Gouvernement s'y est engagé et essaye de le faire, même si ce n'est sans doute pas parfait.

Quant aux dispositions sur la justice des mineurs, la garde des sceaux s'est engagée à ce qu'il y ait un débat au Parlement sur certaines ordonnances spécifiques. Et c'est d'ailleurs pourquoi elle a demandé un peu de temps. Je prends une nouvelle fois l'engagement devant vous. Quant au calendrier, je ne pourrai pas vous le communiquer à ce stade. Je le redis toutefois : c'est un engagement ferme et définitif du Gouvernement ; il y aura bien un débat au Parlement, suivi d'un vote.

M. le président. La parole est à Mme Josiane Costes.

Mme Josiane Costes. Monsieur le ministre, l'école occupe une place singulière au sein des institutions de notre pays. Elle conditionne la promesse républicaine. Notre histoire nous l'enseigne ; le présent nous le rappelle.

Si la réforme de l'école figurait déjà au coeur de l'action du Gouvernement, elle apparaît désormais aussi comme l'un des points névralgiques de la gestion de la crise inédite que traverse notre pays.

C'est pourquoi je souhaite vous interroger au sujet de l'application de la loi pour une école de la confiance en général, et de ses dispositions relatives à l'inclusion des enfants handicapés, en particulier.

En premier lieu, les répercussions de cette épidémie sur l'enseignement ont-elles modifié certains aspects de l'application de cette loi et, plus largement, de votre approche de notre système éducatif ?

En second lieu, pouvez-vous nous garantir que les diverses dispositions réglementaires qui concernent les élèves en situation de handicap et ceux qui souffrent de trouble du langage ou de difficultés psychologiques seront prises d'ici à la rentrée 2020 – nous espérons que celle-ci se déroule dans de meilleures conditions ? Je pense notamment aux articles 13, 30 et 31 de ladite loi, qui traitent respectivement du dépistage des troubles du langage et des apprentissages chez les enfants de moins de six ans, de la coopération entre établissements médicosociaux et scolaires pour la prise en charge des élèves en situation de handicap et de l'accompagnement des jeunes qui présentent des difficultés psychologiques.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Madame la sénatrice, plusieurs textes d'application relatifs à la scolarisation des élèves en situation de handicap restent à prendre dans le cadre du projet de loi pour une école de la confiance, comme vous l'avez rappelé.

S'agissant du décret mentionné à l'article 30 de cette loi relatif à la coopération des acteurs scolaires et médico-sociaux, un groupe de travail composé de toutes les parties prenantes a été constitué. Ses travaux, interrompus par la crise sanitaire, vont reprendre dans les prochains jours avec l'objectif de produire le projet de décret en octobre. Deux consultations sont à prévoir : celle, obligatoire, du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale et celle, facultative, mais au fond incontournable, du Conseil national consultatif des personnes handicapées.

Concernant le décret d'application de l'article 31 de la loi relatif au fonctionnement en dispositif intégré des établissements scolaires et médicosociaux pour les jeunes en situation de handicap, un groupe de travail a également été constitué. Il va reprendre ses travaux, avec un objectif de publication du décret là aussi en octobre.

Quant aux textes à prendre relatifs aux accompagnants d'élèves en situation de handicap, ils seront présentés lors du comité technique ministériel du 8 juillet, et, sous réserve du délai de nouvelle convocation en cas de vote unanime défavorable, soumis ensuite au contreseing.

Enfin, pour ce qui est de l'arrêté prévu à l'article 46 de la loi relatif au cahier des charges des contenus de la formation initiale spécifique concernant la scolarisation des enfants en situation de handicap, le groupe de travail créé poursuit ses travaux. Une quatrième réunion est prévue ce jeudi 25 juin pour valider le cahier des charges. Trente heures de formation seraient notamment dédiées à la scolarisation des enfants en situation de handicap. Un arrêté sera ensuite publié en septembre 2020, de telle sorte que les prochaines formations répondront bien au cahier des charges.

M. le président. La parole est à M. Alain Richard.

M. Alain Richard. Je souhaite de nouveau évoquer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 28 mai. Le Conseil n'a fait que lire la Constitution, dont les termes en l'occurrence sont les mêmes depuis le 4 octobre 1958. Une fois franchi le délai de dépôt du texte de ratification, l'ordonnance ne peut être modifiée que par la loi. Le Conseil se borne donc à constater que, dès ce moment, elle a acquis une valeur législative. C'est la Constitution !

Nous regrettons tous que les projets de loi de ratification déposés ne soient pas débattus. Mais, disons-le, c'est le résultat d'une coproduction… Je n'ai pas vu beaucoup de rapports indiquant que les conférences des présidents des deux assemblées s'étaient émues de ne pas voir inscrites à l'ordre du jour des ratifications d'ordonnances.

Je me permets d'appeler l'attention du président Bas un instant, en lui faisant observer que la décision du Conseil constitutionnel vise deux choses.

Premièrement, le Conseil lui-même peut se prononcer, à l'occasion de l'examen de questions prioritaires de constitutionnalité, sur la bonne application par ces ordonnances des droits et libertés garantis par la Constitution.

Deuxièmement, dès le lendemain du dépôt du projet de ratification, le Parlement peut sur son initiative modifier l'ordonnance ainsi pérennisée. Or nous ne le faisons jamais.

Et parmi le flux assez varié des propositions de loi déposées par les deux assemblées, aucune ne revient jamais sur le contenu des ordonnances, alors que les opportunités seraient multiples.

On peut aussi procéder par voie d'amendement. Le président Bas et moi-même l'avons fait tout récemment lorsqu'une ordonnance malencontreuse prise pendant l'état d'urgence a réduit artificiellement le quorum déjà abaissé des assemblées locales. Nous avons rectifié cette erreur par un amendement du président Bas déposé sur le texte suivant.

Quand nous voulons corriger une ordonnance qui nous déplaît, nous avons donc tous les moyens. Nous devons nous interroger sur le fait que nous ne le fassions jamais.

Quoi qu'il en soit, il faut parler des débats de ratification. Je suggère, monsieur le ministre, qu'un bilan soit fait des projets en retard en conférence des présidents. Face au risque d'encombrement, pourquoi ne pas les soumettre à la procédure de législation en commission ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le sénateur, vous avez, au fond, dit le droit et rappelé la portée de la décision du Conseil constitutionnel. Sous le contrôle des éminents juristes qui sont présents dans cet hémicycle, à commencer par le président Bas, j'ai du mal à vous répondre ; je dois dire, même s'il me faut être particulièrement modeste en la matière, que vos propos correspondent à la lecture qu'en fait, en première approche, le Gouvernement. Vous avez souligné la nécessité de pondérer la portée de cette décision et vous avez rappelé la capacité pour le Parlement de se saisir des questions traitées par une ordonnance.

En ce qui concerne la question de la ratification, il existe réellement un problème de calendrier, même si je comprends que cette réponse ne soit pas pleinement satisfaisante. Il appartiendra peut-être aux conférences des présidents des deux assemblées de se saisir de ce sujet. Le développement des ordonnances n'est pas propre à cette législature et la manière dont on recourt à cet outil peut, au-delà de la récente décision du Conseil constitutionnel, faire l'objet d'un débat.

Je le répète, il ne me semble pas qu'il faille surestimer à ce stade la portée de la décision du Conseil constitutionnel qui a rappelé un certain nombre d'éléments de droit. Comme je le disais au sénateur Sueur, nous devrons tirer les conséquences de cette décision et continuer de nous interroger sur la manière de légiférer par ordonnance et sur la procédure de ratification.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Decool.

M. Jean-Pierre Decool. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la publication rapide des mesures d'application d'une loi est d'autant plus nécessaire pour une expérimentation qu'elles sont indispensables à sa mise en oeuvre. Depuis 2008, les décrets d'application doivent être pris au plus tard six mois après la parution des lois.

La loi du 3 août 2018 relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique, texte à l'initiative duquel j'ai eu l'honneur d'être, a étendu à titre expérimental pour une durée de trois ans l'usage des caméras mobiles par les sapeurs-pompiers et les surveillants pénitentiaires. Utilisées depuis 2013 par les forces de police et de gendarmerie, les caméras mobiles ont pour finalité de sécuriser les interventions de ces agents publics confrontés dans l'exercice de leurs missions à une agressivité croissante. Les événements récents témoignent, si besoin en est, de la pertinence de ce dispositif. La loi du 3 août 2018 pérennise également l'utilisation des caméras mobiles par les agents des polices municipales.

La loi renvoyait la définition des modalités d'utilisation des caméras mobiles et des enregistrements visuels collectés à trois décrets en Conseil d'État pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Tous ces décrets ont été pris au-delà des six mois. Le premier, pour les agents de police municipale, a été publié le 27 février 2019. Le deuxième, pour les sapeurs-pompiers, a, quant à lui, été pris le 17 juillet 2019. La publication du troisième, pour les personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire, date du 23 décembre 2019.

Il aura donc fallu attendre seize mois après la promulgation de la loi pour que puisse commencer une expérimentation amenée à durer trois ans, alors que nous partageons tous l'intérêt d'un tel dispositif.

Monsieur le ministre, ne pensez-vous pas que l'amélioration de la rapidité de l'application des lois constitue l'un des moyens pour restaurer la confiance et l'intérêt des Français pour la chose publique ? En ce qui concerne les caméras mobiles, avons-nous l'assurance de leur utilisation ? Posséder les outils ne suffit pas, il faut les utiliser – en l'espèce, cela pourrait éviter bien des débats actuels.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le sénateur, je veux d'abord revenir sur le fond du dispositif que vous évoquez et dont vous êtes à l'origine. Tous les professionnels nous le disent, la présence de la caméra incite certaines personnes à davantage maîtriser leurs actes et leurs propos ; elle renforce donc la sécurité de nos policiers, de nos gendarmes, de nos sapeurs-pompiers et de nos surveillants pénitentiaires. Les enregistrements effectués facilitent l'identification et la poursuite des auteurs d'agressions verbales ou physiques ; ce sont des preuves utiles pour la justice. Depuis 2013, cet équipement utilisé par les forces de l'ordre a su démontrer son efficacité.

Pour sécuriser le cadre juridique, nous avons procédé à d'importants échanges, notamment avec le Conseil d'État et la CNIL. Nous touchons en effet des points sensibles en termes de vie privée, comme le traitement et la conservation des vidéos collectées ou la liste des personnes habilitées à procéder à l'extraction de ces données.

Aujourd'hui, l'ensemble des retours est prometteur : entre 2016 et 2018, les caméras-piétons ont fait l'objet d'une expérimentation auprès de différentes polices municipales, et le bilan est très positif.

En ce qui concerne le délai de publication des décrets d'application, il est vrai qu'il a été long. Cela s'explique par l'entrée en vigueur concomitante du règlement général sur la protection des données (RGPD) et de la directive dite police-justice. Compte tenu des nombreuses évolutions du droit applicable, ces décrets ont nécessité une importante réflexion préalable et ont fait l'objet de nombreux échanges avec le Conseil d'État et la CNIL sur la base d'une volumineuse analyse d'impact relative à la protection des données. C'est cette concomitance qui explique les délais, il est vrai, importants – on peut le regretter – qui ont été nécessaires pour adopter les décrets d'application de la loi dont vous êtes l'auteur.

M. le président. La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Monsieur le président, je veux tout d'abord remercier la présidente Valérie Létard de la qualité de son rapport qui nous éclaire, une nouvelle fois, sur le déséquilibre qui existe entre le pouvoir législatif et l'exécutif – le Parlement n'est souvent qu'une simple chambre d'enregistrement !

Trop de textes sont examinés en urgence, puisque cette procédure touche plus des deux tiers des projets et propositions de loi. Nous déplorons nous aussi le recours trop important aux habilitations : comme le relève le rapport de Valérie Létard, le nombre d'ordonnances publiées dépasse, sur la période 2012-2018, celui des lois adoptées en procédure ordinaire.

Par ailleurs, nous sommes très inquiets de la récente décision du Conseil constitutionnel qui permet de donner une force législative à une ordonnance prise sur la base d'une habilitation, mais non ratifiée par le Parlement dans les temps – cela mérite un véritable débat. Ce glissement toujours plus fort vers un renforcement du pouvoir exécutif, notamment présidentiel, pose des questions importantes.

Concernant la remise des rapports du Gouvernement au Parlement, le taux est très faible, puisque seuls 12% des rapports prévus lors de cette session ont été remis. En outre, seuls 11% des rapports dont le Sénat est à l'initiative ont été déposés contre 69% pour ceux qu'a demandés l'Assemblée nationale.

Ma question est relativement simple : alors que le Sénat a obtenu, sur notre initiative, un rapport sur la relance des trains de nuit dans le cadre de la discussion de la loi d'orientation des mobilités et alors que ce rapport doit être remis avant le 30 juin, quand pourrons-nous, monsieur le ministre, en disposer ? Comment les parlementaires seront-ils associés à la mise en oeuvre de la relance du ferroviaire, alors que les enjeux écologiques sont encore plus prégnants qu'auparavant ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Madame la présidente Assassi, je retiens de votre intervention trois questions.

Tout d'abord, vous avez raison de dire que ce débat est utile. Il permet au Gouvernement de rendre des comptes au Sénat sur le degré d'application des lois. C'est un moment important et une exigence tant pour votre assemblée, qui n'est pas seulement chargée de voter la loi, que pour nous.

Ensuite, j'ai bien noté la différence qui existe dans le taux de remise des rapports entre ceux dont l'initiative revient au Sénat et ceux dont l'initiative revient à l'Assemblée nationale. Je ne manquerai pas de regarder ce sujet attentivement avec mes collègues du Gouvernement pour que le processus de transmission de ces rapports soit amélioré.

Enfin, en ce qui concerne votre question relative à l'étude sur les trains de nuit prévue par la loi d'orientation des mobilités, il est en effet mentionné dans le rapport annexé à cette loi que "l'État étudie le développement de nouvelles lignes […], en veillant à son articulation avec le programme de régénération et de modernisation du réseau ferroviaire et en précisant, en particulier, les conditions d'une amélioration de l'offre des trains de nuit au regard de leur intérêt pour répondre aux besoins de désenclavement des territoires les plus éloignés des grands axes de circulation ainsi que de liaisons nationales et intraeuropéennes et pour réduire l'empreinte écologique." Cette étude doit en effet être transmise au Parlement avant le 30 juin prochain.

Conformément aux orientations de cette loi, le ministère de la transition écologique et solidaire étudie jusqu'au 30 juin le développement des nouvelles lignes de trains d'équilibre des territoires. Cette étude concerne aussi bien le jour que la nuit.

Concernant la nuit, la première phase de l'étude a consisté à réaliser une comparaison avec les autres réseaux européens qui sont dans une logique de redéveloppement des trains de nuit – Autriche, Suède, Norvège. Un échange approfondi a notamment eu lieu avec les chemins de fer autrichiens qui sont à la pointe dans ce domaine. Des échanges se sont également déroulés avec différents constructeurs, le matériel roulant constituant un élément clé pour l'exploitation de telles lignes.

Quatre segments de marché ont été identifiés pour établir des liaisons de nuit potentielles : relations intérieures ou internationales entre grandes agglomérations, relations entre chapelets de villes, dessertes touristiques saisonnières et dessertes d'aménagement du territoire.

Le rapport de cette étude technique devrait être disponible dans les prochains jours. Il intégrera des préconisations, ainsi que des propositions de suite à donner à l'étude. Je pense à des auditions qui n'ont pu être réalisées au printemps en raison de la crise sanitaire. Il était notamment prévu d'entendre les exécutifs régionaux qui sont des opérateurs centraux sur ces questions, ainsi que des associations. Ces auditions sont nécessaires pour valider les résultats de l'étude technique. Il est proposé de les organiser au début de l'automne selon des modalités à définir et de transmettre par la suite l'ensemble de ces éléments au Parlement.

M. le président. La parole est à M. Jean-François Longeot.

M. Jean-François Longeot. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme le montre l'excellent rapport de Valérie Létard, le taux d'application des lois est dans l'ensemble satisfaisant, bien qu'en léger retrait par rapport à la session précédente. Cependant, il est décevant pour certains textes pourtant jugés clés par le Gouvernement, tels que la loi relative à l'organisation et à la transformation du système de santé ou les articles relatifs à la privatisation d'ADP contenus dans la loi dite Pacte.

Depuis le début de la crise du Covid-19, le Parlement s'est attelé à adopter des textes prioritaires dans les plus brefs délais. Il est temps que l'État en fasse de même, afin d'apporter de la visibilité aux différents acteurs, parfois mis à rude épreuve – je pense notamment à la loi pour un nouveau pacte ferroviaire. Cela pose encore une fois la question du rôle du Parlement, ce qui m'amène aux deux principaux sujets de ma question.

Tout d'abord, l'accroissement du recours aux ordonnances soulève un véritable problème démocratique, surtout lorsqu'aucune urgence ne le justifie, car le délai entre la demande d'habilitation et la prise de l'ordonnance est supérieur au délai moyen de vote d'une loi.

Ensuite, le taux de remise des rapports demandés par le Parlement au Gouvernement est très faible. Pis encore, il a chuté par rapport à la session précédente : alors qu'il était de 35% l'an passé, il atteint désormais 12%. Encore plus problématique, on constate une forme de discrimination entre les deux chambres, puisque, sous la présente législature, seuls 11% des rapports demandés sur l'initiative du Sénat ont été déposés contre 69% pour ceux qui l'ont été sur l'initiative de l'Assemblée nationale.

Monsieur le ministre, pour redonner au Parlement sa place dans le débat, pouvez-vous nous préciser la ligne du Gouvernement concernant le recours aux ordonnances et le retard pris quant à la remise des rapports demandés ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le sénateur, je ne vais pas revenir en détail sur la question des ordonnances, nous l'avons évoquée à plusieurs reprises et vous connaissez la position du Gouvernement sur l'utilisation de cet outil comme les interrogations qui existent sur la récente décision du Conseil constitutionnel.

En ce qui concerne les rapports demandés par le Parlement et pour faire écho à la question posée par la présidente Assassi, il y a deux cas de figure.

Il peut d'abord s'agir de rapports, dont la remise est expressément prévue par la loi. Le taux de dépôt de ce type de rapport est effectivement très bas, à peine 12%. Cette situation n'est évidemment pas acceptable et une vigilance particulière des ministères doit être recherchée. Comme je le disais, je m'engage à alerter mes collègues du Gouvernement sur chaque retard constaté. Les rapporteurs des projets de loi en question peuvent également interpeller les ministères dans le cadre de leur mission de contrôle.

Il peut aussi s'agir de rapports remis en application de la loi du 9 décembre 2004. Ces rapports remis dans les six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi mentionnent les textes réglementaires et les circulaires publiés pour la mise en oeuvre de ladite loi. Au 31 mars 2020, 5 rapports sur 23 ont été remis, soit un taux de 23%. Au cours de la session parlementaire 2018-2019, 23 lois appelant des mesures actives ont été promulguées. Vous avez raison de souligner, monsieur le sénateur, que le taux de remise de ces rapports est en baisse.

Vous avez également raison de souligner la distorsion entre les deux assemblées. C'est un point de vigilance pour nous.

Enfin, de manière plus générale, je rappelle que les assemblées seront désormais systématiquement destinataires de l'échéancier d'application et des tableaux de suivi. Même si le Sénat estime que cela ne suffit pas à satisfaire entièrement l'obligation de la loi de 2004, c'est une avancée qui permettra, me semble-t-il, d'assurer un meilleur suivi. Encore une fois, je crois que le travail bilatéral entre les rapporteurs et les ministères pourra fournir des compléments qualitatifs utiles à ces tableaux de suivi.

M. le président. La parole est à Mme Anne-Marie Bertrand.

Mme Anne-Marie Bertrand. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, rédiger un texte de loi est gratifiant et, disons-le, réserver certains points techniques, parfois hasardeux, au pouvoir réglementaire peut être confortable. Face à ce constat, nous avons chacun une part de responsabilité.

Néanmoins, la difficulté de l'État à prendre en temps et en heure les mesures réglementaires nécessaires à l'application des lois contraste avec des délais toujours plus courts imposés au Parlement. La procédure accélérée semble être devenue la norme et les ordonnances se multiplient.

En faisant ce constat, comme beaucoup, je m'interroge. Sous couvert d'un environnement économique et juridique toujours plus pointu, le Gouvernement ne joue-t-il pas la montre, afin de pouvoir censurer la représentation nationale et de l'anesthésier ?

Je veux le réaffirmer, un texte de loi n'est pas un simple vœu que l'on émet. Il doit être applicable et appliqué ! Rien n'est pire pour nuire à la confiance dans l'action publique qu'un texte sans portée. Rien n'est pire pour la démocratie que lorsqu'elle ressemble à un bavardage. D'ailleurs, ne dit-on pas que, lorsque la loi bavarde, le citoyen ne lui prête qu'une oreille distraite ?

Ce bilan n'est pas technico-juridique ; c'est celui du fonctionnement de notre démocratie. Sachons le regarder tel qu'il est et souvenons-nous de ces milliers de gilets jaunes qui ne croyaient plus en rien !

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Madame la sénatrice, je partage au moins deux points de votre intervention. Tout d'abord, la question de l'application de la loi n'est pas un sujet technique ; c'est une question politique ! Ensuite, nous devons effectivement être vigilants à ce que les lois ne soient pas trop bavardes – d'ailleurs, je sais que le Sénat est très attentif sur ce point.

S'agissant des délais pour prendre des mesures réglementaires, le taux d'application des lois est de 82% selon la méthodologie gouvernementale. Il est vrai que ce taux a légèrement baissé par rapport à l'année précédente, mais je rappelle que le nombre des mesures a parallèlement augmenté de manière très importante. J'ajoute que, si les administrations ont été très sollicitées par la gestion opérationnelle de la crise, leurs efforts en matière d'application des lois ne se sont pas relâchés, puisque le taux que je viens d'évoquer a augmenté depuis le 31 mars.

Les délais nécessaires à la prise d'un décret ont plusieurs explications. Un certain nombre de consultations doit être mené, parfois à la demande du législateur, puis divers organismes doivent être saisis avant l'intervention du Conseil d'État. Ces consultations et les délais qui en découlent sont la contrepartie de la qualité et de la stabilité des textes réglementaires. Je précise également qu'il devient de plus en plus difficile d'anticiper en amont les actes réglementaires qui devront être pris ; à titre d'exemple, lors de la session 2018-2019, le nombre d'articles des textes de loi a augmenté de près de 135% durant la navette parlementaire.

Pour autant, le taux d'application des propositions de loi n'est pas fondamentalement différent, à 2% près, de celui des textes d'initiative gouvernementale.

Pour ce qui concerne le caractère éminemment technique des textes publiés, je ne peux que le regretter, y compris pour la lisibilité vis-à-vis des citoyens, mais je constate que le monde est devenu d'une incroyable complexité, et notre droit n'en est finalement que le reflet. Gardons-nous de penser que la simplification du droit est la solution à tout, même s'il doit rester intelligible. Nous pouvons sans doute faire plus simple, mais nous risquons alors une incompétence négative. Aurions-nous réglé toutes les situations particulières qui appellent une réponse législative ? Je n'en suis pas certain de prime abord.

Enfin, pour ce qui est de la "censure" du Parlement, je ne suis évidemment pas d'accord avec vous. L'application de la loi peut faire l'objet d'un contrôle par le juge administratif, lequel peut même engager la responsabilité de l'État pour absence de prise d'actes réglementaires d'application d'une loi. De plus, le Gouvernement est pleinement responsable devant le Parlement ; c'est d'ailleurs la raison pour laquelle je suis avec vous, cette année encore, pour débattre de l'application des lois.

(…)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Marc Fesneau, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Je veux remercier la présidente Valérie Létard de ce travail particulièrement exigeant qui sert en effet d'aiguillon pour le Gouvernement. Ce rendez-vous est utile pour réfléchir ensemble à l'application des lois.

Je profite de cette occasion pour remercier à mon tour les services du secrétariat général du Gouvernement, sans lesquels j'aurais eu bien du mal à vous répondre… Le SGG contribue aussi tout au long de l'année à la qualité de l'application des lois.

Chacun l'a dit, il n'est pas suffisant de voter la loi. Encore faut-il l'appliquer ! Ce débat doit nous servir à avancer sur ce second aspect qui n'est pas le moindre… (Applaudissements sur les travées des groupes LaREM, UC et RDSE, ainsi que sur des travées du groupe Les Républicains.)


source http://www.senat.fr, le 29 juin 2020