Chronologie : la libre circulation des personnes en Europe depuis la signature de l'accord de Schengen

En 1985, cinq pays (RFA, Belgique, France, Luxembourg, Pays-Bas) décident d’étendre aux ressortissants des pays signataires de l'accord de Schengen le bénéfice de la libre circulation sur leurs territoires. Dans l'espace Schengen, du nom de la ville luxembourgeoise où est signé le premier accord, le contrôle aux frontières intérieures sera aboli.

En 1957, le Traité de Rome instituant la Communauté européenne a consacré la libre circulation des personnes. Celle-ci ne concernait au départ que les travailleurs des pays membres.

En 2021, l’espace Schengen regroupe 22 pays des 27 membres de l'Union européenne. La Bulgarie, la Roumanie, Chypre, l'Irlande et la Croatie sont des États membres de l'UE mais ne font pas partie de l'espace Schengen. L'espace Schengen et l'Union européenne sont deux territoires qui se chevauchent mais ne sont pas identiques.

L’espace Schengen comprend aussi quatre États non-membres de l’UE (Norvège, Islande, Suisse et Liechtenstein). En l'intégrant, les pays acceptent l’ouverture des frontières internes et s’accordent pour une harmonisation des contrôles aux frontières extérieures ainsi que pour un renforcement de la coopération policière et judiciaire. Le travail de l’agence Frontex, créée en 2004, s’inscrit dans ce volet de contrôle des frontières extérieures.

En 2015, l’afflux de migrants en Europe par la Méditerranée relance le débat sur le fonctionnement de Schengen. En septembre 2015, en raison de la forte pression des demandeurs d’asile aux frontières extérieures de l’espace Schengen, l’Allemagne, puis l’Autriche, la République tchèque et la Slovaquie décident de réintroduire temporairement des contrôles à leurs frontières. Les ministres de l'intérieur de l’Union européenne, réunis le 14 septembre 2015 à Bruxelles pour un Conseil des ministres extraordinaire consacré aux migrants décident d’installer des "hotspots", centres d’identification et d’enregistrement des personnes, dans les pays de première entrée (Grèce et Italie) et de renforcer les moyens d’organiser le retour des migrants économiques irréguliers.

La crise des réfugiés de 2015-2016 met en lumière les déficits de la politique d'asile et migratoire de l'Union européenne. Elle révèle que tous les États membres ne sont pas touchés de la même manière mais que toute mesure a des répercussions sur les autres. Un nouveau cadre européen est nécessaire pour gérer l’interdépendance entre les politiques et les décisions des États. C'est l'objet du "pacte sur la migration et l'asile" présenté par la Commission en septembre 2020. Ce texte reconnaît qu'aucun État ne doit se voir imposer une responsabilité disproportionnée et que tous sont appelés à contribuer à la solidarité.

Une lente mise en oeuvre des accords

14 juin 1985 
Signature à Schengen (Luxembourg) entre cinq pays (France, RFA et Benelux) des dix États membres de la Communauté européenne d’un accord relatif à la suppression progressive des contrôles à leurs frontières communes.

15 décembre 1989 
Décision du groupe de Schengen (Benelux, RFA, France) de reporter la signature de l’accord sur la libre circulation des personnes (réticences de la RFA et des Pays-Bas sur la date de signature).

Avril 1990 
Entretien de Michel Rocard, Premier ministre, avec Ruud Lubbers, Premier ministre néerlandais, sur la possibilité de rouvrir les négociations sur l’accord de Schengen, suspendues depuis décembre 1989, et qui visent à l’élaboration d’une convention sur l’ouverture des frontières communes à la RFA, aux trois pays du Benelux et à la France, et sur les conséquences de l’unification allemande pour la CEE.

15 juin 1990
Signature de la Convention de Dublin. Pierre angulaire du système Dublin, elle prévoit une répartition des compétences entre les États membres concernant les demandes d'asile. Elle désigne par une série de critères un seul et même État responsable de mener la procédure dans tout l'espace. En 2003, elle devient le règlement de Dublin.

19 juin 1990 
Conseil des ministres des affaires étrangères de la CEE à Luxembourg. Adoption de directives sur la liberté d’installation des ressortissants communautaires non-actifs. 
Le même jour, signature à Schengen (Luxembourg) par la France, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas et la RFA d’une convention complétant l’accord de Schengen de juin 1985 et devant s’appliquer au plus tôt à la mi-1992 : transfert des contrôles aux frontière extérieures, élaboration d’une politique commune en matière de visas et de droit d’asile, renforcement de la coopération policière, douanière et judiciaire notamment avec le Système d’information Schengen (SIS). Une des conditions pour l’application de l’accord signé le 14 juin 1985 était que la suppression des frontières intérieures ne devait pas mettre en péril la sécurité des États membres. Le SIS, système informatique, compte parmi les mesures compensatoires destinées à assurer un niveau de protection au moins égal au niveau antérieur.

Juin 1991 
Le 3, l’Assemblée nationale approuve par 495 voix contre 61 (dont les députés PCF) la convention d’application de l’accord de Schengen. Le 28, adoption définitive par le Sénat. Le même jour, 47 députés RPR et 16 UDF saisissent le Conseil constitutionnel. Dans leur saisine, ils considèrent que le projet de loi porte atteinte aux pouvoirs de police, "un des attributs essentiels de la souveraineté de l’État" et "au respect des institutions nationales qui supposent un cadre dans lequel les institutions disposent d’un pouvoir suprême et inconditionné". Le 24, adhésion de l’Espagne et du Portugal à la convention de Schengen.

30 Juillet 1991 
Promulgation de la loi autorisant l’approbation de la convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des frontières communes entre l’Allemagne, le Benelux et la France (JO du 1er août). Par décision du 25 juillet, le Conseil constitutionnel avait jugé le texte conforme à la Constitution.

Décembre 1992 
Publication d’un rapport de Gérard Larcher, sénateur RPR des Yvelines, à la suite d’une mission d’information chargée d’examiner la mise en place et le fonctionnement de la convention d’application de l’accord de Schengen. Le rapport préconise de "redéfinir la stratégie" d’ouverture des frontières en Europe en raison notamment des menaces accrues de trafic de stupéfiants. Le rapport met en évidence la hausse des indicateurs de trafic et de la consommation dans les grands pays concernés par l’accord, dénonce l’insuffisance du champ de répression du blanchiment de l’argent illicite, et se prononce pour une reprise en main du "dispositif de contrôle des marchandises pour lutter contre tous les trafics illicites". Paul Quilès, ministre de l’Intérieur, déclare que la "mise en œuvre de l’accord de Schengen sera effective courant 1993, sans doute dans le premier semestre" et non pas le 1er janvier 1993 comme prévu.

1er janvier 1993 
Entrée en vigueur du grand marché unique communautaire, avec notamment en matière de circulation, la suppression des contrôles aux frontières pour les hommes et les marchandises.

29 avril 1993 
Annonce par Alain Lamassoure, ministre délégué aux affaires européennes, que la France ne mettra pas en œuvre en 1993 l’accord de Schengen, en raison notamment d’une lutte insuffisante contre le trafic de drogue aux Pays-Bas et du contrôle insuffisant de leurs frontières par la Grèce et l’Italie.

30 juin 1993 
Réunion à Madrid des ministres et secrétaires d’État chargés de l’application de la convention de Schengen sur la libre circulation des personnes en Europe. Les pays signataires décident de l’entrée en vigueur de la convention au 1er décembre 1993.

Octobre 1993 
La délégation de l’Assemblée nationale pour les Communautés européennes, présidée par Robert Pandraud, député RPR, et la mission d’information Schengen du Sénat, présidée par Paul Masson, sénateur RPR, demandent au gouvernement de reporter la date d’entrée en vigueur de l’accord sur la libre circulation des personnes notamment pour des raisons techniques, le système d’information Schengen n’étant pas encore opérationnel. À l’issue d’une réunion ministérielle des pays signataires de l’accord de Schengen, Alain Lamassoure déclare que la date d’application de la convention de Schengen prévue pour le 1er décembre 1993, est reportée au 1er février 1994 ; le SIS n’étant pas encore opérationnel et la Constitution française devant être révisée sur le droit d’asile.

31 décembre 1993 
Promulgation des lois autorisant l’approbation de l’accord d’adhésion du Royaume d’Espagne et de la République portugaise à la convention d’application de l’accord de Schengen relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes signée à Schengen le 19 juin 1990, à laquelle a adhéré la République italienne par l’accord signé à Paris le 27 novembre 1990 (JO du 1er janvier 1994).

26 mars 1995 
Entrée en vigueur de l’accord assurant la libre circulation des personnes et la levée des contrôles à l’intérieur des frontières de l’espace Schengen.

Avril 1995 
Le 5, présentation en Conseil des ministres d’un projet de loi relatif à l’application des articles 40 et 41 de la convention de Schengen, qui prévoient des droits d’observation et de poursuite, sur le territoire de chaque État, aux agents de forces de police des États signataires limitrophes. Le 6, le gouvernement du Land allemand de Bade-Wurtemberg dénonce le refus de la France d’autoriser la police allemande à poursuivre des suspects sur son territoire. Le même jour, Alain Juppé, ministre des affaires étrangères, déclare que "l’espace Schengen" doit apporter plus de sécurité aux Français, la France se réservant la possibilité de sortir du système s’il n’offre pas de garanties suffisantes. Le 28, réunion à Bruxelles du comité exécutif "Schengen", pour un premier bilan de l’entrée en vigueur des accords.

28 juin 1995 
Annonce par Alain Juppé, Premier ministre, de la demande de la France d'un report de six mois pour l’application de l’accord de Schengen (la période probatoire devant cesser au 1er juillet).

Septembre 1995 
Le 5, Jacques Chirac, président de la République, annonce le renforcement des contrôles aux frontières en raison de la menace terroriste pesant sur la France. Il juge insatisfaisant le contrôle dans le cadre de la convention de Schengen, et "n’exclut pas" que la France remette en cause sa participation au système Schengen s’il ne s’améliore pas. Le 19, Jacques Chirac annonce, que "la France devra très probablement demander (...) le maintien du contrôle aux frontières" au-delà du 1er janvier 1996, en n’appliquant pas l’intégralité de l’accord de Schengen. Le 20, Johan Vande Lanotte, ministre belge de l’intérieur, juge "hypocrite" la position française consistant à demander à ses partenaires d’améliorer l’efficacité du système Schengen, tout en privilégiant le maintien du contrôle aux frontières.

Octobre 1997
Promulgation de lois autorisant l’approbation de l’accord d’adhésion de l’Autriche et de la Grèce à la convention de Schengen (JO du 22).

Décembre 1997 
Dans un communiqué commun, Jacques Chirac, président de la République, et Lionel Jospin, Premier ministre, annoncent qu’ils saisissent conjointement le Conseil constitutionnel à propos du traité européen d’Amsterdam. Le 31, le Conseil constitutionnel estime contraire à la Constitution les dispositions du traité sur la libre circulation des personnes, notamment celles concernant le droit d’asile et la politique des visas, qui portent atteinte "aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale".

Mai 1999 
Promulgation de la loi autorisant l’approbation de l’accord de coopération entre la Belgique, l’Allemagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas, l’Italie, l’Espagne, le Portugal, la Grèce, l’Autriche, le Danemark, la Finlande, la Suède, parties contractantes à l’accord et à la convention de Schengen, et l’Islande et la Norvège relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes (JO du 26). L’Islande et la Norvège, qui ne sont pas membres de l’Union européenne, se sont associés à l’espace Schengen par un accord de coopération avec les pays signataires. Ils bénéficient de tous les droits liés aux accords, sauf celui de participer à la prise de décision. Promulgation des lois autorisant l’approbation de l’accord d’adhésion du Danemark, de la Finlande, de la Suède à la convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes (JO du 26).

29 mai 2000 
Le Conseil de l’Union européenne approuve la demande du Royaume-Uni, faite en mars 1999, de coopérer à certaines dispositions de l’acquis Schengen (la coopération policière et judiciaire en matière pénale, la lutte contre les stupéfiants et le système SIS).

28 février 2002 
Le Conseil de l’UE approuve la demande faite en juin 2000 par l’Irlande de participer à certaines dispositions de l’acquis de Schengen.

15 janvier 2003
L'application du système de Dublin est garanti par une nouvelle banque de données appelée Eurodac. Cette banque de données permet aux Etats participants d'identifier les demandeurs d'asile ainsi que les personnes ayant illégalement franchi une frontière extérieure de "l'espace Dublin."

1er septembre 2003
Un règlement de Conseil du 18 février, appelé Dublin II, intègre les dispositions et procédures concernant la politique d'asile au sein de l'Union européenne au droit européen. Ce nouvel instrument est appliqué aux demandes d'asile à partir du 1er septembre 2003. En 2013, le règlement de Dublin III voit le jour.

2004 
La Suisse conclut un accord d’association à l’espace Schengen en 2004 qui est approuvé par référendum à 54,6% en juin 2005.

De la création de l'Agence Frontex aux remises en cause régulières d'un espace sans frontières

26 octobre 2004 
Création par le règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil de l’Union européenne de l’agence Frontex, chargée de la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne. L’agence est opérationnelle à compter du 3 octobre 2005. Elle a pour mission d’aider les États à contrôler leurs frontières.

Mars 2006 
Réunion du 7è Comité interministériel sur l’Europe qui adopte le principe d’une "levée progressive et maîtrisée" des restrictions à la libre circulation des salariés en provenance des nouveaux États membres est-européens de l’Union européenne, en priorité pour les métiers qui "connaissent des tensions au niveau du recrutement". Règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen).

2008 
Dans une déclaration présentée au Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, des organisations non gouvernementales (ONG) expriment leur inquiétude à propos des opérations de sauvetage conduites par Frontex. Selon ces ONG, ces opérations s’apparentent à une campagne de dissuasion sans discernement qui empêche les demandeurs d’asile de réclamer une protection en vertu de la Convention de Genève.

2009 
Par référendum du 8 février 2009, le peuple suisse accepte par 59,6% des voix, la reconduction de la libre circulation des personnes pour une période indéterminée.

Décembre 2010 
La France et l’Allemagne informent la Commission européenne de leur décision de bloquer l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie dans l’espace Schengen prévue pour mars 2011. Selon le ministre des affaires européennes, Laurent Wauquiez, deux motifs expliquent cette réticence : le problème du contrôle des flux migratoires et le trafic de stupéfiants et d’armes, qui pourraient affecter la sécurité intérieure de la France.

26 avril 2011 
Lors du sommet franco-italien à Rome, Silvio Berlusconi, président du Conseil italien et Nicolas Sarkozy se prononcent pour une réforme des accords de Schengen. Ils proposent un renforcement des équipes de Frontex. Dans une lettre adressée au président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, et au président du Conseil européen, Herman Von Rompuy, ils demandent notamment que soit examinée la possibilité de rétablir temporairement le contrôle aux frontières intérieures en cas de difficultés exceptionnelles dans la gestion des frontières extérieures communes.

2013 
Des associations européennes et africaines d’aide aux étrangers et aux immigrés, des chercheurs et des personnes issues de la société civile, lancent une campagne internationale nommée Frontexit. Cette campagne dénonce les modalités des opérations conduites par Frontex.

19 juillet 2013
Entrée en vigueur du règlement Dublin III modifié deux fois déjà. Son premier objectif est toujours d'empêcher qu'un demandeur d'asile dépose des demandes dans plusieurs États membres. Le deuxième est d'accélérer les procédures et le troisième d'uniformiser au niveau européen le traitement des demandes d'asile.

9 octobre 2013 
Le système d’information Schengen dit de deuxième génération (SIS II) introduit notamment le recueil de données biométriques et l’interconnexion des alertes concernant les personnes recherchées ou portées disparues, les biens perdus ou volés, ainsi que les interdictions d’entrée.

22 octobre 2013 
Le règlement (UE) n°1051/2013 étend la possibilité, pour un pays de l’UE, de réintroduire temporairement des contrôles à ses frontières intérieures aux cas de défaillances graves en matière de contrôle des frontières pour une durée maximale de 24 mois, en raison de "circonstances exceptionnelles". Par exemple, lorsque le contrôle d’une frontière externe de l’espace sans visa et sans frontières intérieures ne peut plus être assuré.

2 décembre 2013 
Mise en œuvre du "système européen de surveillance des frontières" Eurosur qui renforce le système Frontex. Ce système poursuit trois objectifs : réduire l’immigration clandestine en Europe, lutter contre la criminalité transfrontière et assurer la protection et le sauvetage des migrants en mer. Eurosur vise en particulier à renforcer le contrôle des frontières extérieures de l’espace Schengen, en permettant aux autorités des États membres chargées de la surveillance des frontières terrestres, maritimes et parfois aériennes (gardes-frontières, garde-côtes, services de police, autorités douanières, marines), ainsi qu’à l’agence Frontex, d’échanger des informations opérationnelles et d’améliorer leur coopération.

Crise migratoire et nouvelle approche européenne de Schengen

Septembre 2015 
L’Allemagne et l’Autriche suspendent l’application des accords de Schengen et justifient le rétablissement des contrôles aux frontières en évoquant l’afflux de réfugiés syriens.

14 septembre 2015 
Réunion des ministres de l’intérieur de l’Union européenne, à Bruxelles pour un conseil des ministres extraordinaire consacré aux migrants. La rencontre a notamment permis d’adopter formellement la décision agréée en juillet pour la relocalisation entre États membres de l’UE de 40 000 réfugiés. Elle a également permis un accord unanime pour la mise en place de centres d’enregistrement des migrants ("hotspots") en Italie et en Grèce, et a renforcé les moyens d’organiser le retour des migrants économiques irréguliers.

16 septembre 2015 
Lors du débat à l’Assemblée nationale sur l’accueil des réfugiés en France et en Europe, le Premier ministre annonce que la France n’hésitera pas à rétablir les contrôles à ses frontières si nécessaire.

Novembre 2015
Après les attentats du 13 novembre, la France rétablit les contrôles à ses frontières.

4 mai 2016
La Commission dépose une proposition de règlement Dublin IV. Elle a pour objectif de renforcer le système de Dublin en rendant les procédures plus efficaces, limiter la migration secondaire et instaurer un mécanisme qui permettrait de soulager solidairement les États soumis à une pression migratoire très forte. Cette proposition est demeurée lettre morte, la divergences de vue entre les États étant trop grandes pour trouver un consensus sur la question migratoire.

16 octobre 2016 
Frontex devient l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes. Ses effectifs sont renforcés et ses missions élargies.

15 mars 2017
Entrée en vigueur du règlement (UE) 2017/458 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 modifiant le règlement (UE) 2016/399 (code frontières Schengen) sur le renforcement des vérifications dans les bases de données aux frontières extérieures (JO L 74 du 18.3.2017, p. 1).

26 octobre 2017
Adoption par le Parlement européen d’un nouveau système de contrôle des entrées et des sorties des frontières extérieures de l’espace Schengen (base de données commune sur les ressortissants des pays tiers).

28 décembre 2017
Décision du Conseil d'État validant la décision du gouvernement de maintenir les contrôles aux frontières intérieures jusqu’au 30 avril 2018, compte tenu du niveau élevé de la menace terroriste en France. Cette décision fait suite à une requête de requête de plusieurs organisations (Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers - Anafé et  Groupe d'information et de soutien aux immigrés - Gisti) contre la décision gouvernementale.

2 février 2020
Entrée en vigueur du nouveau code frontières Schengen. Il a été modifié par le règlement (UE) 2019/1155 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 modifiant le règlement (CE) n°810/2009 établissant un code communautaire sur les visas (code visas) Il réunit l'ensemble du droit relatif aux frontières intérieur et extérieur de l'espace Schengen. 

17 mars 2020
En raison de l'épidémie de Covid-19, l'UE ferme ses frontières extérieures.

18 mars 2020
La France rétablit les contrôles aux frontières pour faire face à l'épidémie de Covid-19.

13 juillet 2020
Dans le cadre de la lutte contre le trafic de migrants, une conférence ministérielle réunit les ministres de l’intérieur algérien, libyen, mauritanien, marocain et tunisien et leurs homologues italien (président), français, allemand (participant au titre de la présidence du Conseil), maltais et espagnol, ainsi que la Commission. Elle confirme la volonté de coopérer et coordonner la gestion des frontières.

23 septembre 2020
Proposition de la Commission européenne du "nouveau pacte sur la migration et l'asile". La Commission reconnaît que "le système actuel ne fonctionne plus."  L'UE doit "renoncer aux solutions ponctuelles et mettre en place un système de gestion de la migration prévisible et fiable." Le nouveau pacte définit des procédures améliorées pour l'ensemble du système d'asile et de migration. Il cherche à établir un équilibre entre les principes de partage équitable des responsabilités et de solidarité. Cet aspect est qualifié d'essentiel pour rétablir à la fois la confiance entre les États membres et celle dans la capacité de l'Union européenne à gérer la migration.

30 novembre 2020
Organisation du premier forum Schengen. Convoqué par la Commission européenne, il réunit des membres du Parlement européen et les ministres de l'intérieur. Il est nécessaire de mettre à jour les règles qui gèrent l'espace Schengen pour les adapter aux situations nouvelles auxquelles l'Union européenne doit faire face (pandémie de Covid-19, préoccupations en matière de sécurité, questions liées à la gestion de la migration).

1er janvier 2021
Premiers déploiements du contingent permanent de garde-frontières et de garde-côtes européens.

2 juin 2021
La Commission européenne présente une nouvelle approche pour gérer l'espace Schengen. La stratégie "Pour un espace Schengen plus fort et plus résilient" vise à assurer une gestion efficace et moderne des frontières extérieures de l'UE ; renforcer l'espace Schengen en interne ; améliorer la gouvernance pour favoriser la confiance entre les États membres et une meilleure préparation face aux crises. Elle publie également une proposition de révision du mécanisme d'évaluation et de contrôle de Schengen.

17 juin 2021
Le Parlement européen et le Conseil européen trouvent un accord sur plusieurs amendements clés du règlement ETIAS (European Travel Information and Authorization System) et ouvrent la voie à son approbation politique pour un lancement fin 2022. Il s'agit d'un nouveau système européen d'information et d'autorisation concernant les déplacements. Fin 2022, il devrait fournir des autorisations électroniques de voyage pour les voyageurs des pays tiers qui se déplacent dans l'espace Schengen.

29 septembre 2021
Les sénateurs André Reichardt et Jean-Yves Leconte publient un rapport d'information sur le "nouveau pacte européen sur la migration et l'asile : l'Union européenne entre divisions persistantes et nécessaire solidarité".

8 décembre 2021
La Commission propose un code de coopération policière de l'UE pour renforcer la coopération entre les services répressifs des États membres mais aussi pour fournir aux policiers de l'UE des outils plus modernes pour l'échange d'informations. Dans l'espace Schengen, les criminels ne doivent pas pouvoir échapper à la police en se déplaçant d'un État membre à un autre. Selon Europol, près de 70% des réseaux criminels sont actifs dans plus de trois États membres en 2021.

14 décembre 2021
La Commission européenne propose des règles actualisées pour renforcer la gouvernance de l'espace Schengen. Les contrôles aux frontières ne doivent être rétablis qu'en dernier recours, sur la base d'une évaluation commune et uniquement pour la durée nécessaire. Les textes proposent aussi de gérer ensemble les frontières extérieures de l'UE, y compris dans les situations où les migrants sont instrumentalisés à des fins politiques.