Brexit : cadre et stratégie de la négociation du retrait du Royaume-Uni

Le gouvernement britannique a activé l’article 50 du traité sur l'Union européenne (TUE). Un calendrier a été établi pour la négociation d'un accord de retrait entre le Royaume-Uni et l'Union. Pour l'UE, les négociations ont été conduites par Michel Barnier.

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Un calendrier de négociation très serré

Le calendrier des négociations a été établi de façon à ce que l'accord soit conclu avant la date du 29 mars 2019 et avant les élections européennes de mai 2019 :

  • tous les points divergents devaient être résolus en novembre-décembre 2018, car le Conseil européen, le Parlement européen et le Parlement britannique devaient être saisis pour approbation ;
  • le Parlement européen devait être saisi avant la suspension des travaux parlementaires en février-mars 2019 du fait de l’organisation des élections européennes ;
  • le délai accordé aux négociateurs britanniques s'est terminé le 21 janvier 2019, date de la fin du mandat de pourparlers accordé au gouvernement britannique par le Parlement de Westminster. Pour pouvoir poursuivre des tractations supplémentaires, le gouvernement devrait renouveler ce mandat auprès des députés.

L’organisation des négociations

À la suite du référendum organisé au Royaume-Uni, les chefs d’État et de gouvernement des 27 États membres de l’Union européenne (UE) ainsi que les présidents du Conseil européen et de la Commission européenne ont tenu une réunion informelle à Bruxelles dès le 29 juin 2016. Ils sont convenus de la nécessité d’organiser le retrait du Royaume-Uni de "manière ordonnée".

La Commission a été appelée à négocier pour l’Union, c’est-à-dire au nom des 27 États membres. Le 27 juillet 2016, le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a nommé Michel Barnier, ancien vice-président de la Commission européenne, à la fonction de négociateur en chef responsable du groupe de travail de la Commission chargé de la préparation et de la conduite des négociations avec le Royaume-Uni au titre de l’article 50 du TUE.

La préparation des négociations au Royaume-Uni : quel rôle pour le Parlement ?

En octobre 2016, le Parlement britannique intervient à son tour dans le débat sur le Brexit. Il exige que le Parlement soit associé non seulement à la décision d’activer l’article 50 du TUE, mais aussi aux négociations et à l’accord sur la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union. Le gouvernement britannique a alors répondu qu’il n’entendait pas demander une autorisation au Parlement dans la mesure où, en matière de traités, il jouissait de la prérogative royale, c’est-à-dire du droit de conclure et de dénoncer les traités sans l’avis du Parlement tel qu’Henri VIII l’avait établi.

La question de la compétence est alors posée devant le juge. Le 3 novembre 2016, la Haute Cour de justice a été amenée à la trancher dans un sens favorable au Parlement. Le juge a considéré que les droits créés par le Parlement ne peuvent être modifiés ou supprimés par le pouvoir exécutif sans que le Parlement ait dûment mandaté l’exécutif pour ce faire. Ainsi, le grand nombre de droits créés et désormais acquis par les citoyens britanniques grâce aux traités européens rendus effectifs par la loi "European Communities Act" de 1972, sont des droits statutaires octroyés par le Parlement. Or, en activant l’article 50 du TUE, est mis fin à l’application de ces traités et aux droits qu’ils ont créés pour les citoyens. En conséquence, la mise en œuvre de l’article 50 ne peut se faire qu’avec l’autorisation expresse du Parlement. Le Gouvernement britannique a fait appel de cette décision devant la Cour suprême.

Le 24 janvier 2017, la Cour suprême confirme l’arrêt de la Haute Cour de justice et déclare que le gouvernement doit demander l’accord du Parlement et travailler en étroite collaboration avec lui pendant les négociations. La Cour suprême, comme la Haute Cour, considère que des droits ont été créés par un acte parlementaire et ne peuvent être supprimés que par un autre acte parlementaire. La Cour juge que les parlements régionaux (Écosse, Pays de Galles, etc.) ne sont pas concernés et n’ont pas à être consultés.

Depuis, le Parlement britannique a adopté deux amendements le 29 janvier 2019 : le premier exclut par principe l'idée d'une sortie de l'Union sans accord. Le second prévoit qu'un accord ne sera ratifié que si la clause de sauvegarde relative à l'Irlande du Nord n'y figure plus. Les élus ont rejeté à trois reprises (29 mars 2019, 12 mars, 15 janvier 2019) le projet d'accord signé par 27 chefs d'État et de gouvernement le 25 novembre 2018. Le 27 mars et le 1er avril 2019, ils ont étudié huit scénarios alternatifs (dont la mise en place d'une union douanière, la tenue d'un référendum sur tout accord de retrait, la participation au marché commun, la révocation de l'article 50) à l'accord mais aucune majorité ne s'est dégagée.

Des stratégies de négociation différentes

Le 22 mai 2017, le Conseil, réuni dans une configuration de l’UE à 27, a autorisé l’ouverture de négociations avec le Royaume-Uni sur le Brexit. Il a également adopté une première série de directives de négociation, par une majorité qualifiée renforcée (72% des 27 États membres, soit 20 États membres représentant 65% de la population de l’Union à 27). Les directives définissent le cadre des négociations, les positions et les principes généraux que l’Union défendrait tout au long des pourparlers.

Dans la lettre que la Première ministre Theresa May a adressée au président du Conseil européen Donald Tusk le 29 mars 2017, elle a envisagé sept principes pour mener à bien les pourparlers. Le gouvernement britannique demandait, entre autres, que les conditions de sortie soient négociées en parallèle avec les termes du partenariat futur entre les deux parties ainsi que la possibilité de mettre en place un accord pour une période de transition afin d’éviter les effets d’une rupture brutale des deux côtés de la Manche après le 29 mars 2019.

Mais s’il revenait au Royaume-Uni de décider du moment où serait déclenché la procédure de sortie, c’est l’Union qui devenait maître du calendrier et de l’agenda dès lors que l’article 50 était activé. Pour préserver l’intégrité du marché unique, l’UE a décidé :

  • d’appliquer la logique institutionnelle (c’est l’UE qui négocie en bloc et à l’unanimité puisque ce sera elle qui signera l’accord) et de refuser des pourparlers séparés entre un État membre et le Royaume-Uni ;
  • de suivre la règle selon laquelle il n’y a d’accord sur rien tant qu’il n’y a pas d’accord sur tout (refus d’une négociation de secteur par secteur) ;
  • de mener la négociation en deux temps : les conditions de sortie du Royaume-Uni devraient être réglées avant que soit abordée la discussion sur la future relation entre les deux entités. Le Royaume-Uni resterait membre de l’Union européenne selon des "dispositions transitoires" encadrées par les mécanismes de régulation de l’Union et placé sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne, entre le retrait officiel du pays (le 29 mars 2019) et la mise en vigueur de l’accord commercial négocié par les deux parties.