Création de communes nouvelles : un bilan décevant

Un rapport de l'Inspection générale de l'administration pointe l'insuffisance des fusions de communes. Le nombre de communes en France reste beaucoup plus important que dans les autres pays européens. Le rapport émet des recommandations pour relancer un dispositif qui s'essouffle.

Vue d'Annecy la nuit.
Entre 2010 et 2022, 2 536 communes se sont regroupées pour créer 787 communes nouvelles. © Yuri Kadobnov / AFP

Avec 34 955 communes, la France est régulièrement présentée comme le pays de l'émiettement communal au sein de l’Union européenne. La France regrouperait ainsi environ 40% des communes (ou échelon comparable) de l’Union européenne pour environ 15% de la population. Et 75% des communes françaises ont moins de 1 000 habitants.

Dans un rapport remis le 21 septembre 2022 sur les communes nouvelles, l'Inspection générale de l'administration (IGA) dresse un bilan de la création de ces communes nouvelles. Elles ont été instituées par la loi du 16 décembre 2010 dans le but de réduire le nombre global de communes. Toutefois, même si la loi n'avait pas fixé d'objectif chiffré, le nombre de communes nouvelles constituées s'avère limité.

Des communes nouvelles trop peu nombreuses et de taille insuffisante

Entre 2010 et 2022, 2 536 communes se sont regroupées pour créer 787 communes nouvelles (soit 2,25% des communes françaises). Au 1er janvier 2022, la France comptait toujours un nombre conséquent de communes par rapport à ses homologues européens.

De plus, les communes nouvelles sont pour la plupart de trop petite taille (population, superficie, budget, nombre d'agents) et ont de ce fait une trop faible capacité d'action.

Par ailleurs, la constitution de communes nouvelles n'est pas homogène sur l'ensemble du territoire : 36% des communes fusionnantes sont concentrées sur cinq départements du nord-ouest de la France (Calvados, Eure, Maine-et-Loire, Manche et Orne). En revanche, aucune commune nouvelle n'a vu le jour dans certains départements méditerranéens (Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Pyrénées-Orientales, Var) sur la petite couronne parisienne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne) ou encore sur la vallée de la Garonne (Lot-et-Garonne, Tarn-et-Garonne).

Comment relancer la création de communes nouvelles ?

Selon les auteurs du rapport, le rythme de création des communes nouvelles est lié au rythme et aux modalités de recomposition de l'intercommunalité.

La question de la création de communes nouvelles doit être étudiée au niveau départemental dans le cadre d'une réflexion globale sur le "bloc communal", à savoir les relations entre communes et intercommunalités.

Des commissions départementales des coopérations territoriales animées par les présidents des conseils départementaux pourraient :

  • permettre aux collectivités territoriales de définir, au niveau départemental, l'organisation du bloc communal la mieux adaptée à leurs caractéristiques ;
  • adapter les seuils de l’intercommunalité en fonction des spécificités du territoire ;
  • déterminer les communes ayant vocation à se transformer en communes nouvelles ou communes-communautés.

L'État pourrait également inciter à la création de communes nouvelles par des dispositions financières spécifiques.