Prévu par la Constitution du 4 octobre 1958, le droit d'amendement est un droit partagé entre le Parlement et le gouvernement. Il constitue un outil fondamental des débats parlementaires. Quelle est l'étendue de ce droit ? A-t-il des limites ? Le point en huit questions.

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41 000 c'est le nombre d'amendements déposés à l'Assemblée nationale sur le projet de loi instituant un système universel de retraite examiné en séance publique à compter du 17 février 2020.

Qu'est-ce qu'un amendement ?

Un amendement est une modification d’un projet ou d’une proposition de loi au sein d’une assemblée délibérante. Il existe deux types d’amendements : 

  • les amendements adoptés pendant l'examen d'un texte en commission ;
  • les amendements adoptés en séance publique.

Il existe également les sous-amendements qui portent, non pas sur le texte en discussion, mais sur les amendements présentés au texte.

Les amendements visent à supprimer, modifier ou compléter l’ensemble ou une partie des dispositions du texte étudié. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, un amendement non adopté en commission peut faire l’objet d’un nouveau dépôt en tant qu’amendement de séance. 

Qui sont les titulaires du droit d'amendement ?

Les titulaires sont définis à l’article 44 de la Constitution

  • les députés ;
  • les sénateurs ;
  • les membres du gouvernement.

Les amendements peuvent être présentés individuellement (par un député par exemple) ou collectivement (ils peuvent être co-signés).

Comment se présente un amendement ?

Un amendement suit des règles de présentation précises avant d’être imprimé, distribué et mis en ligne :

  • il doit être écrit ;
  • il doit être signé par son auteur (ou ses auteurs) ;
  • il doit contenir des précisions sur son insertion dans le texte, sur son contenu et un résumé de son objectif ;
  • il est déposé sur le bureau de l'assemblée délibérante.

Quand est-il possible de déposer un amendement ?

Le dépôt d’un amendement est libre au stade de la première lecture et il est recevable "dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis". En revanche lors des lectures suivantes, les amendements ne peuvent porter que sur les dispositions qui restent en discussion.

Quel est l'ordre d'appel des amendements en séance publique ?

Les amendements suivent un classement prédéfini par les Règlements des assemblées. Un document, appelé "dérouleur", est établi et donne l’ordre d’examen des amendements.

Un amendement prévoyant la suppression d’un article est appelé avant la suppression d’un alinéa et celle-ci avant la suppression d’une phrase. Ce classement suit l’ordre allant du général au particulier. Ce sont ceux s’écartant le plus du texte proposé qui sont discutés en premier. Lorsque plusieurs amendements sont en concurrence, le président de séance a la possibilité de soumettre à une discussion commune afin d’entendre l’ensemble des auteurs avant d’organiser le vote séparément. 

Lorsque l’objet est identique, les amendements déposés par le gouvernement ou la commission saisie bénéficient d’une priorité de discussion par rapport aux amendements des parlementaires.

Quelles sont les modalités de discussion d'un amendement ?

La parole est donnée successivement par le président de séance :

  • à l’auteur ou à l’un des auteurs qui bénéficie d’un temps de parole pour défendre l’amendement. Ce temps ne peut excéder trois minutes ; 
  • au rapporteur ou au président de la commission saisie qui rappelle la position de la commission ;
  • au gouvernement ; 
  • à un orateur d'opinion contraire éventuellement.

Lorsque cet ordre de parole est terminé, le président de séance rappelle le sens de l’avis exprimé par le gouvernement ainsi que par la commission saisie avant de lancer la procédure de vote de l’amendement.

Le règlement de l'Assemblée nationale prévoit cependant que lorsque plusieurs députés d'un même groupe parlementaire présentent des amendements identiques, la parole est donnée à un seul orateur du groupe. Il est procédé à un seul vote sur l'ensemble des amendements identiques. Dans sa décision du 4 juillet 2019, le Conseil constitutionnel a précisé que le "président de séance [...] ne saurait recourir à cette limitation que pour prévenir les usages abusifs, par les députés d'un même groupe, des prises de parole sur les amendements identiques dont ils sont les auteurs".

Quelles sont les restrictions au droit d'amendement ?

L’ensemble des amendements déposés sont soumis à un contrôle de recevabilité. Le droit d’amendement est encadré par la Constitution. L'article 41 prévoit que "s’il apparaît au cours de la procédure législative qu’une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la loi […], le gouvernement ou le président de l’assemblée saisie peut opposer l’irrecevabilité".

Les amendements ne sont pas recevables "lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l’aggravation d’une charge publique" (art. 40 de la Constitution).

Les amendement sont en outre soumis au respect d'une date et une heure de dépôt sur le bureau des assemblées délibérantes. Si les délais de dépôt ne sont pas respectés, les amendements ne peuvent pas être discutés en séance. Seuls les sous-amendements, les amendements du gouvernement et des commissions saisies restent recevables hors des délais fixés. 

Les "cavaliers législatifs", c’est-à-dire des amendements sans lien direct ou indirect avec le texte en examen, sont régulièrement censurés par le Conseil constitutionnel.

Le gouvernement peut-il limiter l'exercice du droit d'amendement ?

La procédure dite du "vote bloqué" prévue à l'article 44 alinéa 3 de la Constitution permet au gouvernement de demander, à tout moment, à l'Assemblée nationale ou au Sénat de se prononcer par un seul vote sur tout ou une partie d'un texte examiné en ne retenant que les amendements qu'il a proposés ou ceux qu'il a acceptés. Cette technique ne met pas en jeu sa responsabilité.

L’article 49 alinéa 3 de la Constitution permet au Premier Ministre "après délibération du conseil des ministres" d'engager la responsabilité du gouvernement sur le vote d'un texte. Le texte, non soumis au vote, est considéré comme adopté en l'absence du vote d'une motion de censure.