Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur les financements publics consacrés à l'agriculture biologique

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Sénat. Commission des finances

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Présentation

En 2018, le gouvernement présente son plan « ambition bio 2022 ». Doté de 1,1 milliard d’euros, il vise à convertir 15% de la surface agricole utile au bio d’ici 2022 et à assurer 20% de produits bio dans les repas servis en restauration collective. Fin 2018, seulement 7,5% des terres étaient consacrées au bio. La filière bovins-lait (avec 60% de surfaces en bio) et la viticulture sont les plus avancées. Mais les grandes cultures, comme les céréales, sont à la traîne. Le rapport dresse un bilan d’étape critique du plan « Ambition bio 2022 » soulignant que les objectifs ne pourront être atteints au mieux qu’en 2026.

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Sommaire

L’ESSENTIEL 

AVANT-PROPOS 

PREMIÈRE PARTIE LA POLITIQUE EN FAVEUR DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE, JUSTIFICATIONS ET RÉALISATIONS : POUR UN POINT DE VUE LUCIDE

I. LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE, UN MODÈLE POUR LA TRANSITION AGRO-ÉCOLOGIQUE ? UN DÉCOLLAGE RÉUSSI ? UN CADRE DE DÉVELOPPEMENT SOLIDE ? 
A. LE DÉVELOPPEMENT DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE L’AVANT-GARDE DE LA TRANSITION AGROÉCOLOGIQUE ? 
1. L’agriculture biologique repose sur une obligation de moyens qui, pour ne pas garantir l’absence de traces de produits interdits au niveau de la production et se trouver exposée à des controverses... 
2. ...s’accompagne de performances biosystémiques meilleures que celles de l’agriculture conventionnelle... 
3. ...dont la valeur monétaire est toutefois difficile à estimer 
B. LE DÉVELOPPEMENT DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE ET LES OBJECTIFS GÉNÉRAUX DE LA POLITIQUE AGRICOLE, CONCURRENCE OU COMPLÉMENTARITÉ ? 
1. Un modèle agricole complexe et fragile 
2. Une priorité de la politique agricole dont l’articulation avec les objectifs généraux de la politique agricole est délicate d’autant qu’elle s’inscrit dans un dégradé de mesures destinées à assurer la transition agro-écologique 

II. UN DÉVELOPPEMENT QUI S’EST ACCÉLÉRÉ MAIS QUI RESTE À TOUS ÉGARDS TRÈS VARIABLE, UN OBJECTIF « AMBITION BIO 2022 » QUI NE SERA PAS ATTEINT 
A. DES CAPACITÉS D’OFFRE EN EXPANSION MAIS SUR DES BASES FORTEMENT DIFFÉRENCIÉES 
1. L’agriculture biologique en France, inertie puis forte accélération 
2. Des capacités d’offre qui restent très inégalement développées et dont la progression semble appelée à se ralentir 
B. UN PROJET « AMBITION BIO 2022 » DONT LE PRINCIPAL OBJECTIF NE SERA PAS ATTEINT SANS LA RÉUNION DE CONDITIONS « HÉROÏQUES » 
1. L’objectif du programme « Ambition bio 2022 » est-il pertinent ? 
2. Un objectif hors d’atteinte sans conditions « héroïques » 
C. UNE FORTE DYNAMIQUE D’UNE DEMANDE DOMESTIQUE ENCORE ASSEZ« TYPÉE » ET QUI RECOURT MASSIVEMENT AUX IMPORTATIONS 
1. Une forte dynamique de la demande qui devrait bénéficier du renfort du plan de développement de l’offre d’alimentation biologique dans la restauration collective 
2. Une demande domestique de produits bio qui n’est satisfaite que par un recours massif aux importations 

III. LA PRODUCTION BIO REPOSE SUR UN MODÈLE ÉCONOMIQUE SUR LE FIL DU RASOIR 
A. LA DYNAMIQUE DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE REPOSE PRINCIPALEMENT D’UN POINT DE VUE ÉCONOMIQUE, SUR LE CONSENTEMENT À PAYER DES CONSOMMATEURS... 
1. Les rendements des surfaces passées à l’agriculture biologique semblent globalement très inférieurs à ceux des surfaces en production conventionnelle 
2. Des revenus beaucoup plus comparables en raison de conditions particulières reposant largement sur un consentement à payer supérieur
B. UN CONSTAT PROPRE À SUSCITER INQUIÉTUDES ET CONTROVERSES 
1. Le maintien d’un consentement à payer supérieur n’est pas assuré 
2. L’agriculture biologique victime de son succès ? 
3. Un dilemme à dépasser mais des solutions exigeantes 

SECONDE PARTIE UNE POLITIQUE PUBLIQUE À RESTAURER

I. LES CONCOURS PUBLICS DIRECTS EN FAVEUR DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE, UN SOUTIEN NÉCESSAIRE SUR LA CORDE RAIDE 
A. LA CONTRIBUTION DES PRIX À L’ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE DES EXPLOITATIONS NE SUFFIT PAS 
1. Les résultats économiques des exploitations en bio doivent être appréciés en fonction de singularités techniques qui conduisent à relativiser les retombées positives de l’adoption des modes de production biologiques 
2. Pour certaines productions, les surprix sont moins susceptibles de rentabiliser le passage au bio 
3. Il est contestable de faire supporter le financement des externalités du bio par les consommateurs de produits 
B. LA « PERSONNALITÉ BUDGÉTAIRE » DIAPHANE DE LA POLITIQUE EN FAVEUR DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE
1. Une politique sans « carte d’identité budgétaire » 
2. Les soutiens publics au bio ne représentent qu’une faible partie des soutiens publics à l’agriculture dont les conditions d’articulation avec les autres aides agricoles devraient être mieux exposées
3. Une superposition de financeurs parmi lesquels on relève une forme de marginalisation des financements du ministère de l’agriculture 
C. LES SOUTIENS PUBLICS À L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE ENTRE MANQUE DE COHÉRENCE, DÉFICIT DE FINANCEMENT ET EXÉCUTION 
1. Le barème des aides directes aux exploitants est-il pertinent ? 
2. La programmation des concours publics spécifiquement consacrés à l’agriculture biologique a connu un fort dynamisme mais laisse l’objectif d’expansion de l’empreinte de l’agriculture biologique en pénurie de financement

II. LE PILOTAGE DU DÉVELOPPEMENT DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUEMANQUE DE RIGUEUR. 
A. LES CONSTATS DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE, UNE INSUFFISANTE MAÎTRISE DE LA PART DES RÉGULATEURS 
1. Les principales observations de la Cour des comptes européenne portant sur les procédures de contrôle de la production biologique au sein de l’Union européenne, des constats alarmants de l’audit de 2012 à une appréciation plus favorable (audit de 2019
2. La traçabilité problématique des productions biologiques 
3. Des contrôles insuffisants sur les produits 
B. UNE SUPERPOSITION D’ORGANISMES AUX MISSIONS PLUS OU MOINS JUSTIFIÉES, UNE GOUVERNANCE DÉFECTUEUSE ET UNBESOIN DE FINANCEMENT NON ASSUMÉ 
1. L’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) chargé de la mission stratégique de garantir la confiance dans l’agriculture biologique, ne suit pas assez rigoureusement les délégations qu’il accorde 
2. L’Agence bio, un bouquet de missions hétéroclites, un apport à la conception et à la mise en œuvre de la politique publique en faveur de l’agriculture biologique qui reste à démontrer 
C. LA MISE EN ŒUVRE DES OBLIGATIONS DE CONTRÔLE DOIT ÊTRE SIGNIFICATIVEMENT AMÉLIORÉE 
1. Si l’INAO a réalisé des progrès non négligeables dans la détermination de lignes directrices du contrôle qui demeurent toutefois assez indulgentes... 
2. ...l’analyse des conditions dans lesquelles les contrôles sont conduits par les organismes certificateurs suscite la perplexité et débouche sur la recommandation d’un réaménagement vigoureux nécessaire à la confiance des consommateurs 
D. POUR UNE STRUCTURATION RÉSOLUE DE L’EXIGENCE DE RECHERCHE ET D’INNOVATION 

EXAMEN EN COMMISSION 

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 

ANNEXES 
ANNEXE N° 1 : LE PLAN D’ACTION EUROPÉEN DE 2004 EN FAVEUR DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE 
ANNEXE N° 2 : LES RECOMMANDATIONS DES AUDITS RELATIFS AU PLAN DE DÉVELOPPEMENT DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE DE LA PÉRIODE 2008-2013 
ANNEXE N° 3 : RAPPEL DES RECOMMANDATIONS DE L’AUDIT DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE DE 2012 

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 305 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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