Conséquences financières de la réforme de l'apprentissage et de la formation professionnelle

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Affaires sociales - Inspection générale des Finances

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Présentation

L’action publique en matière de formation professionnelle et d’apprentissage a été profondément transformée par la loi du 5 septembre 2018 « pour la liberté de choisir son avenir professionnel », qui en a modifié la gouvernance et le financement, sous le pilotage de France Compétences, nouvel établissement public regroupant les attributions jusqu’alors dévolues à plusieurs institutions.
Après quelques mois de mise en œuvre, il est apparu nécessaire d’approfondir et d’actualiser l’analyse des conséquences financières de cette réforme. Tel était l’objet de la mission confiée, en novembre 2019, par la ministre du travail et le ministre de l’action et des comptes publics à l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et à l’Inspection générale des finances (IGF). Sur la base d’une analyse des chiffres et des règles en vigueur, et après avoir rencontré notamment l’ensemble des opérateurs de compétences (OPCO) désormais chargés du financement des contrats d’apprentissage, la mission a proposé un ensemble d’évolutions destinées à assurer, à court et moyen terme, la régulation des dépenses et le financement de celles-ci. Les moyens dont dispose France compétences pour jouer son rôle font aussi l’objet de propositions. Il convient de noter que la mission a terminé ses travaux avant le développement de l’épidémie de Coronavirus et de la crise qu’elle a induite ; ses effets sur l’économie et le recours à la formation ou l’apprentissage ne sont donc pas pris en compte dans les chiffrages présentés par ce rapport.

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Sommaire

INTRODUCTION

1. LA LOI DU 5 SEPTEMBRE 2018, RÉFORME PROFONDÉMENT L’ORGANISATION ET LE FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET DE L’APPRENTISSAGE, EN CLARIFIE LA GOUVERNANCE ET EMPORTE DES EFFETS SOCIO-ÉCONOMIQUES POSITIFS

1.1. Alors que la loi a profondément simplifié l’accès à l’apprentissage et au compte personnel de formation, une évolution importante des volumes est constatée
1.1.1. Le contrat d’apprentissage est rendu plus ouvert et attractif, pour les salariés, les employeurs et les organismes de formation
1.1.2. Les actifs devraient se saisir plus fréquemment de leur compte personnel de formation, désormais monétisé et s’appuyant sur une application numérique
1.1.3. La loi crée la reconversion ou promotion par alternance (Pro-A), aux conditions d’accès plus restrictives que celles de la période de professionnalisation qu’elle remplace, avec une mise en place différée courant 2020

1.2. Institution créée en 2019, France compétences joue un rôle essentiel dans la gouvernance et la mise en oeuvre de la politique publique de l’apprentissage et de la formation professionnelle
1.2.1. Portant création de France compétences, la loi du 5 septembre 2018 unifie et rationalise la gouvernance de la politique publique de l’apprentissage et de la formation professionnelle
1.2.2. France compétences assure des missions de financement et de mise en oeuvre de l’apprentissage et de dispositifs de formation dédiés principalement aux salariés
1.2.3. France compétences peut moduler la répartition des ressources entre les différents emplois
1.2.4. Intermédiaires de France compétences, des branches et des bénéficiaires finaux des financements, les Opco sont des acteurs importants de la réforme

1.3. Bien que porteuse à terme d’un impact socio-économique positif, la réforme est de nature à peser sur la trajectoire des finances publiques
1.3.1. La réforme devrait avoir un impact macroéconomique bénéfique pour l’économie française
1.3.2. Pour autant, la soutenabilité financière de la réforme n’est pas assurée à moyen terme et suppose un pilotage financier rapproché

2. A L’HORIZON 2023, LA CROISSANCE TENDANCIELLE DES CHARGES EST SENSIBLEMENT PLUS RAPIDE QUE CELLE DES PRODUITS, GÉNÉRANT UN DÉFICIT STRUCTUREL CROISSANT DU NOUVEAU DISPOSITIF

2.1. La dynamique des produits est indexée sur la croissance prévisionnelle de la masse salariale de l’ordre de 3 %

2.2. La dynamique des charges est en grande partie conditionnée par celles des effectifs de l’alternance et du recours au CPF, pour lesquelles les capacités de prévision sont réduites
2.2.1. S’agissant de l’alternance, les prévisions des acteurs s’établissent dans une fourchette comprise entre 5 % et 10 % de croissance des effectifs par an d’ici 2023
2.2.2. S’agissant du CPF, le gouvernement avance un objectif d’un million de formations financées par an qui sert d’hypothèse de travail pour les directions

2.3. La mission a réalisé trois projections tendancielles du nombre de bénéficiaires des dispositifs financés, à hypothèses de niveaux de prise en charge moyens constants, qui toutes mettent en évidence une trajectoire financière non soutenable
2.3.1. Les hypothèses communes aux trois projections tendancielles
2.3.2. La projection tendancielle 1, centrale, simule un effet marqué de la réforme, avec un déport important des contrats de professionnalisation vers l’apprentissage et un développement significatif du recours au CPF
2.3.3. La projection tendancielle 2 prévoit une croissance significative de l’apprentissage, mais une dynamique contenue des autres dispositifs
2.3.4. La projection tendancielle 3, qui prolonge les évolutions observées en 2019, se caractérise par une très forte hausse (près de 60 %) des effectifs de l’apprentissage d’ici 2023
2.3.5. Quelle que soit la projection retenue, le dispositif de financement de l’apprentissage et de la formation professionnelle continue s’avère déficitaire les premières années de la réforme, à hypothèse de niveaux de prise en charge moyen constants des formations

3. DÈS 2020, LA MONTÉE EN CHARGE DE LA RÉFORME ET LA REPRISE DU STOCK DES CONTRATS D’APPRENTISSAGE CONCLUS EN 2019 GÉNÈRENT UNE LOURDE PERTE COMPTABLE, UNE SITUATION NETTE NÉGATIVE ET UN DÉFICIT DE TRÉSORERIE QUI EXIGENT DES MESURES DE COURT TERME ET SOULÈVENT DES ENJEUX COMPTABLES COMPLEXES ET ESSENTIELS

3.1. L’obligation de reprise du stock des contrats en fin d’année, dont le montant a été réévalué à 4,3 Md€ a suscité de fortes tensions de trésorerie début 2020 désormais résolues

3.2. Plusieurs mesures immédiates peuvent être prises pour permettre d’assurer la couverture du besoin de financement 2020

3.2.1. Le solde de trésorerie annuel pourrait atteindre 1,5Md€ en 2020 aboutissant à un besoin de trésorerie d’environ 260 M€ en décembre 2020
3.2.2. Des mesures sont à prendre sans tarder pour assurer la couverture de financement pour 2020

3.3. Le passif à l’ouverture de France compétences très supérieur au fonds de roulement transféré et l’accumulation des pertes à moyen terme sont susceptibles d’affecter la dette publique et le déficit public selon le traitement comptable retenu qui n’a pas à ce stade trouvé de réponse précise

4. LA SOUTENABILITÉ DE LA RÉFORME SUR LE MOYEN TERME, À PRESSION FISCALE CONSTANTE, SUPPOSE DES MESURES STRUCTURELLES À DÉCIDER DÈS 2020

4.1. Des mesures d’optimisation du pilotage de la gestion budgétaire annuelle de France compétences
4.1.1. Assouplir les règles de répartition des ressources qui sont excessivement rigides et ne permettent pas une allocation efficiente
4.1.2. Instaurer un mécanisme de réserve de précaution sur les enveloppes fermées

4.2. Des mesures d’optimisation de la trésorerie des CPIR et des Opco peuvent être mises en place, en réformant le mécanisme actuel de la « péréquation interbranches »
4.2.1. Revoir les modalités d’attribution des enveloppes entre les OPCO, en réformant le mécanisme actuel de la péréquation interbranches
4.2.2. Limiter les fonds non utilisés et conservés par les Opco pour l’alternance et par les CPIR pour le CPF-TP

4.3. Des mesures budgétaires prenant en compte les effets structurels de la réforme
4.3.1. Les enveloppes dédiées aux régions ne représentent pas une source d’économies
4.3.2. Le niveau de l’enveloppe dédiée à la formation des demandeurs d’emploi, désormais fixée à 1,6Md€, constitue un levier budgétaire très incertain à partir de 2023
4.3.3. Un redéploiement principalement depuis le budget de l’Éducation nationale pourrait être envisagé

4.4. Des mesures réactives et incitatives de régulation des niveaux de prise en charge respectant l’esprit de la réforme
4.4.1. Le dispositif actuel de régulation n’a pas directement pour objet la maîtrise de la trajectoire financière et ne peut avoir des effets qu’à moyen terme
4.4.2. La mise en oeuvre de la modulation du niveau de prise en charge dans les cas prévus par la loi pourrait alléger une partie des dépenses d’apprentissage
4.4.3. La fixation des niveaux de prise en charge en matière d’apprentissage doit être plus volontariste
4.4.4. Le déport d’une partie des contrats de professionnalisation vers l’apprentissage conduit à agir également sur le niveau de financement des contrats de professionnalisation au titre de la péréquation
4.4.5. Revoir les modalités de financement du CPF reviendrait à modifier la philosophie du dispositif

4.5. La mise en place des différentes mesures doit permettre de réduire le besoin de financement sur la période

5. LES DÉFIS FINANCIERS ET ORGANISATIONNELS LIÉS À LA RÉFORME EXIGENT UNE ADAPTATION DES MOYENS DE FRANCE COMPÉTENCES, UN RENFORCEMENT DU REPORTING ET DU SUIVI AINSI QUE LA MISE EN PLACE D’UNE GOUVERNANCE STRATÉGIQUE

5.1. France compétences fait face à des enjeux de ressources humaines et d’adaptation des compétences

5.2. France compétences dispose de ressources insuffisantes pour déployer les systèmes d’information nécessaires à la mise en oeuvre de ses missions et insuffisamment priorisés

5.3. Le reporting des informations financières et le contrôle de l’État doivent être enrichis

5.3.1. France compétences fait l’objet de contrôles financiers complémentaires
5.3.2. Matérialisant la tutelle par le ministère du Travail, la COP devrait préciser des objectifs concernant les modalités de fonctionnement et d’intervention de l’établissement
5.3.3. Un reporting renforcé notamment en matière financière auprès des administrations centrales devrait être mis en place par France compétences
5.3.4. Les enjeux notamment budgétaires associés aux missions de France compétences supposent que l’établissement bénéficie d’un appui renforcé des administrations centrales
5.3.5. Un dispositif de régulation plus incitatif et réactif pourrait être d’ores et déjà envisagé pour l’après 2023

5.4. L’ensemble des constats implique une réflexion sur la gouvernance stratégique et financière de la politique de l’apprentissage et de la formation professionnelle
5.4.1. Les arbitrages à rendre exigent une capacité à choisir et assumer des priorités politiques ainsi qu’une cohérence pluriannuelle des décisions en recettes et en dépenses
5.4.2. En sus de la gouvernance opérationnelle assurée au niveau de France compétences, d’une gouvernance stratégique assurée au niveau politique doit être mise en place


SYNTHÉSE DES PROPOSITIONS

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 322 pages

Édité par : Inspection générale des affaires sociales

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