Rapport fait au nom de la commission d'enquête relative à la mainmise sur la ressource en eau par les intérêts privés et ses conséquences

Auteur(s) moral(aux) : Assemblée nationale

Présentation

La commission d'enquête relative à la mainmise sur la ressource en eau par les intérêts privés et ses conséquences s’est particulièrement intéressée à trois aspects :

  • La gestion de la distribution de l’eau et de l’assainissement déléguée par les communes ou leurs groupements à des acteurs privés. Les députés soulignent, à ce titre, que les services publics d’eau potable gérés en délégation par un prestataire privé représentent 30 % des cas et couvrent près de 58 % de la population française. À l’inverse, 70 % des cas faisant l’objet d’une gestion directe par une personne publique couvrent 42 % de la population.
  • Les modalités de gestion, les questions d’investissements et d’entretien des réseaux, quel que soit le mode de gestion.
  • Les prélèvements sur la ressource des personnes privées comme les industriels, notamment dans le secteur de l’eau en bouteille, et les conflits d’usage émergeant autour de la gestion de la ressource.

Par ailleurs la commission d'enquête s'est intéressée à la situation de quatre départements et régions d'outre-mer et constate que la protection de la ressource et l'accès à l'eau sont pas garantis du fait des moyens insuffisants des collectivités organisatrices et d'une vigilance insuffisante de l'État.

La commission formule 75 propositions pour refonder la gestion de la ressource en eau visant notamment à :

  • refonder la gestion de la ressource en eau et du cycle de l'eau autour de la qualification juridique de l'eau comme bien commun ;
  • renforcer les moyens de contrôle de la puissance publique sur les acteurs privés en charge de la gestion du service public de l’eau et de l’assainissement.

 

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Sommaire

AVANT-PROPOS DE LA PRÉSIDENTE 
INTRODUCTION
LISTE DES PROPOSITIONS

PREMIÈRE PARTIE : LA RESSOURCE ET LE GRAND CYCLE DE L’EAU FONT-ILS L’OBJET D’ACCAPAREMENT PAR DES INTÉRÊTS PRIVÉS ? 

I. LES ACCUSATIONS DIVERSES D’ACCAPAREMENT DE LA RESSOURCE EN EAU 
A. L’ÉTAT DE LA RESSOURCE SUR LE TERRITOIRE NATIONAL
1. Les ressources présentes et les enjeux du changement climatique
2. Une ressource de plus en plus menacée par les activités humaines 
3. Les différents usages sur le territoire national
4. Les prélèvements sur la ressource 
5. Les mises en danger de la ressource (agriculture, industrie, pollution) 
6. La vigilance autour des solutions qui déplacent le problème plutôt que le régler
 
B. LA NÉCESSITÉ DE MIEUX CONNAÎTRE LES DYNAMIQUES DE LA RESSOURCE ET LES USAGES EFFECTIFS
1. Les modélisations à parfaire 
2. Les bases de données existantes et les enjeux de l’accès aux données 

II. FAIRE DE LA GESTION EN COMMUN DE L’EAU UN PRINCIPE SUPÉRIEUR AUX AUTRES DROITS : L’EAU COMME BIEN COMMUN 
A. LES INSTRUMENTS DE DROIT INTERNATIONAL ET EUROPÉEN APPLICABLES À L’ACCÈS À L’EAU ET À LA RÉGULATION DES USAGES 
1. Les instruments de droit international
2. Les principes fixés par le droit européen 

B. LES APORIES DU DROIT FRANÇAIS, ENTRE PROPRIÉTÉ PRIVÉE ET PATRIMOINE COMMUN 
1. Un droit de l’eau entre propriété privée et autorisation publique de prélèvements 
2. L’intérêt de consacrer l’eau comme bien commun 
3. La nécessité de préciser le droit français : si « l’eau fait partie du patrimoine commun de la nation », il faut réaffirmer la primauté de la gestion par la puissance publique

C. LES AUTORITÉS PUBLIQUES PROTÈGENT-ELLES ASSEZ LA RESSOURCE EN EAU D’UNE ÉVENTUELLE MAINMISE DES INTÉRÊTS PRIVÉS ? 
1. La police de l’eau doit permettre de prévenir et de constater les atteintes à la ressource en eau 
2. Des moyens de l’État qui ne semblent pas cohérents avec les ambitions de la politique de l’eau 
3. La gestion locale de la ressource : SDAGE, SAGE et démocratie de l’eau 
4. Le cas de Volvic : un hydrosystème encore mal connu à la ressource en raréfaction qui est certainement le lieu de conflits d’usage 
5. Le cas de Vittel : d’une surexploitation d’une ressource à la recherche d’une gestion partagée et soutenable de la ressource 
6. L’enjeu de la contribution sur les eaux minérales : une recette qui n’est pas affectée à la restauration de l’équilibre de la ressource et qui crée un lien financier important entre industriels et collectivités 

D. LE CAS DE L’HYDROÉLECTRICITÉ : LA NÉCESSITÉ DE GARANTIR UNE GESTION DANS L’INTÉRÊT COLLECTIF DE LA RESSOURCE
1. L’hydroélectricité : un secteur essentiel pour la souveraineté énergétique et la transition écologique de la France 
2. La grande hydroélectricité : une gestion qui doit demeurer le fait des acteurs historiques 
3. La petite hydroélectricité : optimiser sans mettre en cause la continuité écologique et les équilibres des bassins 

III. LE FINANCEMENT DE LA PRÉSERVATION ET DE L’UTILISATION DE LA RESSOURCE VIA L’ACTION DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT DOIT ÊTRE REMIS EN COHÉRENCE AVEC SES PRINCIPES
A. LES PRINCIPES ET MÉCANISMES DE FINANCEMENT DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT 
1. Un dispositif de financement qui repose sur les principes de « l’eau paie l’eau » et « pollueur-payeur » 
2. Les principales ressources des opérateurs reposent sur les redevances des usagers et pollueurs 

B. LE PRINCIPE DIT DE « L’EAU PAIE L’EAU » BATTU EN BRÈCHE 
1. Un financement du petit cycle de l’eau mais aussi de la biodiversité qui repose essentiellement sur l’usage domestique de l’eau 
2. Financer les enjeux globaux de préservation et restauration de la biodiversité par le budget de l’État 

C. UNE NÉCESSAIRE REMISE À PLAT DES REDEVANCES POUR ATTEINTE À LA RESSOURCE 
1. Des redevances liées aux atteintes à la ressource qui ne sont pas suffisantes et équitablement réparties 
2. La mise en œuvre du principe « pollueur-payeur » peut être entravée par le plafond mordant 
3. Réaffirmer le principe « pollueur-payeur » 

DEUXIÈME PARTIE : LA GESTION DE LA DISTRIBUTION DE L’EAU POTABLE ET DE L’ASSAINISSEMENT PAR LES ACTEURS PRIVÉS : UN MODÈLE À PARFAIRE POUR GARANTIR LE CONTRÔLE DES RESPONSABLES PUBLICS 

I. LE LIBRE EXERCICE DE LA COMPÉTENCE LOCALE EN MATIÈRE DE DISTRIBUTION D’EAU POTABLE ET D’ASSAINISSEMENT IMPLIQUE À LA FOIS RESPONSABILITÉ ET CONTRÔLE 
A. LE PRINCIPE DE LA COMPÉTENCE LOCALE IMPLIQUE DE LAISSER AUX DÉCIDEURS MUNICIPAUX LA RESPONSABILITÉ DE RECOURIR OU NON À UN COCONTRACTANT PRIVÉ 
1. Le principe de la compétence municipale puis intercommunale
2. Les choix de gestion à la disposition des décideurs locaux
3. Des résultats relativement proches en termes de prix et de qualité de services 
4. Quelle réalité du phénomène de remunicipalisation ? 
5. Le cadre juridique applicable à la régie et à la délégation de service public

B. LE DÉLÉGATAIRE DE SERVICE PUBLIC DOIT ÊTRE CHOISI EN TOUTE TRANSPARENCE ET IMPARTIALITÉ 
1. Le cadre légal de choix du cocontractant 
2. L’encadrement de la contractualisation 
3. La nécessité de faire entrer la gestion de l’eau dans le droit commun de la commande publique 

C. LE DÉLÉGATAIRE DOIT RENDRE DES COMPTES À LA PUISSANCE PUBLIQUE ET AU CITOYEN 
1. Les objectifs du contrôle et les instruments prévus par la loi 
2. Leur mise en œuvre contrastée 
3. La nécessité de conserver des moyens de contrôle interne
4. La nécessité de clarifier les responsabilités des acteurs 
5. Les principes et clauses types à instaurer pour assurer une réversibilité de la prestation 
6. La nécessité de permettre la transparence et le contrôle par les citoyens

D. LES CONDITIONS ÉCONOMIQUES AYANT CONDUIT AU CHOIX DU PRESTATAIRE DOIVENT ÊTRE MAINTENUES TOUT AU LONG DE LA PRESTATION 
1. Les conditions légales pour négocier un avenant 
2. La tentation de remettre en cause l’équilibre économique du marché 
3. La nécessité d’encadrer les avenants et modifications du contrat en cours de prestation 

E. L’ÉTAT DOIT RETROUVER UN RÔLE POUR ACCOMPAGNER LES AUTORITÉS ORGANISATRICES 
1. Les contrôles existants et le rôle possible de l’État en cas de défaillance d’une collectivité 
2. Une aide technique d’État à rétablir
3. La nécessité de restaurer une aide à maîtrise d’ouvrage publique 

F. LES QUESTIONS DE L’INTERCONNEXION DES RÉSEAUX ET DE LA VENTE D’EAU EN GROS INVITENT À REPOSER LA QUESTION DE L’ÉCHELLE ADÉQUATE D’ORGANISATION DES RÉSEAUX 
1. L’impossibilité de séparer réseaux et services 
2. Le nécessaire encadrement de la vente d’eau en gros entre réseaux
3. La question de l’échelle de gestion : faut-il confier l’eau et l’assainissement à des autorités à la mesure du bassin, du sous-bassin ou de l’aire métropolitaine ? L’intérêt du modèle guadeloupéen 

II. LE CARACTÈRE OLIGOPOLISTIQUE DU MARCHÉ DE LA GESTION PRIVÉE DE L’EAU ET DE L’ASSAINISSEMENT FAVORISE-T-IL DES RENTES ET DES MARGES INDUES ? 
A. LA DÉLÉGATION DE SERVICE PUBLIC À DES ACTEURS EN SITUATION D’OLIGOPOLE CONDUIT-ELLE À UNE PRÉDATION DE L’EAU PAR DES ACTEURS PRIVÉS ? 
1. La situation de monopole naturel et « concurrence pour le marché, et non pas concurrence sur le marché » 
2. Un marché en situation oligopolistique

3. Les avantages et les risques des nouvelles formes juridiques de gestion : SEMOP, SPL 
B. UN RAPPROCHEMENT ENTRE DEUX ACTEURS QUI NE PERMET PAS DE DÉVELOPPER LA CONCURRENCE 
1. Les raisons de l’OPA de Veolia sur Suez
2. Le rôle imprécis de l’État dans le déroulement de l’opération 
3. Les conséquences potentielles
4. Faut-il une autorité de régulation de l’eau face aux acteurs privés ? 

C. QUELLE INFLUENCE DES MODES DE GESTION SUR LE COÛT ET LA QUALITÉ DE SERVICE À LA POPULATION ? 
1. Les déterminants du choix entre gestion publique et gestion privée en matière de qualité de service et de coûts 
2. L’évolution du prix de l’eau et la différence entre régies et délégation de service public 
3. Comment expliquer les différences de prix d’une région à l’autre ? Faut-il y remédier ? 

III. LA NÉCESSAIRE REMISE À NIVEAU DES RÉSEAUX DE DISTRIBUTION ET D’ASSAINISSEMENT 
1. Un état des lieux disparate
2. Les avancées du décret « fuites » 

IV. ... DOIT ÊTRE FINANCÉE NOTAMMENT PAR LA REMISE À PLAT DES REDEVANCES 
A. LA TARIFICATION DIFFÉRENCIÉE, LA GRATUITÉ DES PREMIERS MÈTRES CUBES D’EAU ET DE L’ABONNEMENT : LA GARANTIE DU DROIT UNIVERSEL À L’EAU 
1. Une politique sociale de l’eau qui dispose désormais d’un cadre législatif susceptible de permettre son épanouissement 
2. Les différentes modalités possibles de politique sociale de l’eau
3. Les expériences de politique sociale mettent en lumière les écueils de mise en œuvre efficace de ces politiques 
4. La politique sociale peut contribuer à un meilleur accès et une meilleure gestion de l’eau 

B. DES MARGES DE MANŒUVRE BUDGÉTAIRES À CONSACRER À UNE REMISE À NIVEAU DES RÉSEAUX 
a. Les financements promis par les assises de l’eau doivent être débloqués 
b. Les autorités gestionnaires doivent être accompagnées pour la réalisation des investissements de manière opérationnelle 

TROISIÈME PARTIE : LES TERRITOIRES ULTRAMARINS, DES TERRITOIRES DE LA RÉPUBLIQUE OÙ PROTECTION DE LA RESSOURCE ET ACCÈS À L’EAU SONT INSUFFISAMMENT GARANTIS

I. DES DIFFICULTÉS SPÉCIFIQUES AUX TERRITOIRES ULTRAMARINS ONT NÉCESSITÉ UN PLAN DE RATTRAPAGE DE DIX ANS
A. DES DIFFICULTÉS PARTICULIÈRES ET ANORMALES
B. LE PLAN EAU DOM 
C. 50 MILLIONS DÉDIÉS DANS LE CADRE DU PLAN DE RELANCE 

II. LA DISTRIBUTION DE L’EAU ET L’ASSAINISSEMENT EN GUADELOUPE,UN SCANDALE DÛ À DES DÉCISIONS TROP LONGTEMPS REPOUSSÉES 
A. UNE RESSOURCE NATURELLE ABONDANTE
B. UNE COMPÉTENCE LONGTEMPS EXERCÉE PAR DES SYNDICATS INTERCOMMUNAUX PAR DÉLÉGATION DE LEURS COMPÉTENCES À UNE ENTREPRISE LAISSÉE SANS CONTRÔLE EFFECTIF 
1. La multiplicité des autorités organisatrices
2. La diversité des modes d’exploitation et des exploitants
3. Les instruments de planification de l’eau en Guadeloupe
4. Une gestion trop longtemps laissée au bon vouloir des délégataires

C. UN DÉRÈGLEMENT DE LA DISTRIBUTION DÛ À LA CONJONCTION DE PLUSIEURS DÉCISIONS 
1. L’« accident industriel » de la facturation 
2. La mise en péril des finances des services de distribution d’eau
3. L’insuffisance des investissements de renouvellement des équipements 
4. Le départ précipité de la Générale des eaux 
5. L’incapacité des nouvelles régies à remettre en place un système d’eau et d’assainissement performants 
6. La désorganisation des échanges nécessaires à la distribution de l’eau
7. Le maintien de la défiance envers les autorités organisatrices
8. Une performance des réseaux toujours médiocre 

D. FACE À CE DÉRÈGLEMENT, UNE COUPABLE ABSENCE DE RÉACTION 
1. Des équipements inadaptés
2. L’absence de réaction des élus et de l’État
3. Les mesures palliatives mises en œuvre 

E. LA NÉCESSITÉ DE PRENDRE EN CHARGE LA RESTAURATION DU RÉSEAU D’EAU ET LA MISE EN PLACE D’UN ASSAINISSEMENT EFFICACE PAR UNE AUTORITÉ UNIQUE SOUTENUE PAR L’ÉTAT
1. Un impact notable sur l’activité économique 
2. La mise en place d’un syndicat unique, condition d’un retour à une approche stratégique mutualisée et planifiée 
3. Rétablir la confiance des usagers
4. Faire bénéficier le nouveau syndicat unique d’une assistance technique et financière de l’État 
5. Planifier un effort d’investissement de manière pluriannuelle
6. Mettre en place un système d’assainissement préservant les milieux naturels 
7. Garantir la ressource en eau en protégeant les zones de captage
8. Assurer la distribution d’une eau potable de qualité

III. L’EAU À MAYOTTE : UNE RESSOURCE INSUFFISANTE, DES RÉSEAUX D’EAU ET D’ASSAINISSEMENT SOUS-DÉVELOPPÉS 
A. LA RESSOURCE EN EAU LIMITÉE À MAYOTTE 
B. UN RÉSEAU D’EAU POTABLE LIMITÉ ET DÉFAILLANT 
C. UN ASSAINISSEMENT BALBUTIANT 
D. DES PLANS D’INVESTISSEMENT QUI N’ARRIVENT PAS À ÊTRE RÉALISÉS ET UNE AUTORITÉ ORGANISATRICE QUI N’ARRIVE PAS À RÉTABLIR SA SITUATION 

IV. L’EAU À LA RÉUNION : UNE RESSOURCE ABONDANTE, UNE QUALITÉ INSUFFISANTE 
A. L’EAU, UNE RESSOURCE ABONDANTE À LA RÉUNION 
B. DES AMÉNAGEMENTS DE TRANSFERT D’EAU CONTESTÉS
C. UNE QUALITÉ DE L’EAU INSUFFISANTE 

V. L’EAU EN MARTINIQUE : LA NÉCESSITÉ DE PENSER UNE GESTION MUTUALISÉE DE LA RESSOURCE 
A. UNE RESSOURCE EN EAU INÉGALEMENT RÉPARTIE
B. DES PRÉLÈVEMENTS CONCENTRÉS DANS DEUX COURS D’EAU 
C. UNE DISTRIBUTION DE L’EAU ET DE L’ASSAINISSEMENT COMPLEXE 
D. LA GOUVERNANCE DE L’EAU EN DÉBAT
E. DES MENACES RÉCURRENTES SUR L’APPROVISIONNEMENT EN EAU : QUELLES SOLUTIONS ? 
1. Le Carême, une période souvent difficile 
2. La solution de l’augmentation des prélèvements
3. Des réseaux de distribution d’eau à rénover 
4. Les risques naturels accentuent la pression sur la distribution et les réseaux 

EXAMEN DU RAPPORT 
CONTRIBUTIONS DES MEMBRES DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE 

I. CONTRIBUTION DE MME MATHILDE PANOT, DÉPUTÉE DU VAL-DE-MARNE, PRÉSIDENTE DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE, AU NOM DU GROUPE LA FRANCE INSOUMISE 
II. CONTRIBUTION DE MME ANNIE CHAPELIER, DÉPUTÉE DU GARD, VICE-PRÉSIDENTE DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE 
III. CONTRIBUTION DE M. GUILLAUME VUILLETET, DÉPUTÉ DU VAL-D’OISE, MEMBRE DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE 
IV. CONTRIBUTION DE M. PIERRE VENTEAU, DÉPUTÉ DE LA HAUTE-VIENNE, MEMBRE DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE 
ANNEXES
ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
ANNEXE N° 2 : LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES 
ANNEXE N° 3 : LETTRE DE LA PRÉSIDENTE AU PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE 
 

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 383 pages

Édité par : Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

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