Rapport d’information (…) sur la révision des tarifs d'achats des contrats photovoltaïques signés entre 2006 et 2011

Auteur(s) : Christine Lavarde

Auteur(s) moral(aux) : Sénat. Commission des finances

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Date de remise :

Temps de lecture > 30 minutes

Présentation

Au début des années 2000, pour soutenir la production d’énergie photovoltaïque, l’État a mis en œuvre un mécanisme d’obligation d’achat. Des arrêtés déterminent les tarifs d’achat de la production suivant la date de conclusion des contrats et la puissance de l’installation. L’État compense aux énergéticiens les surcoûts d’achat en référence au prix de l’électricité sur les marchés de gros. En 2006, le nouvel arrêté tarifaire (dit «S06 »), valable jusqu’en 2010 a relevé ces tarifs. Dans le même temps, les coûts d’installation des centrales ont été divisés par quatre. Les tarifs se sont révélés trop élevés, générant un effet d’aubaine pour des contrats d’une durée de vingt ans. La commission de régulation de l’énergie (CRE) s’en est inquiétée mais l’État a tardé à réagir. Deux nouveaux arrêtés ont été pris en 2010 mais les tarifs restaient trop attractifs. Un moratoire a été instauré en catastrophe avant une refonte du dispositif en 2011. Entre 2006 et 2010, 235 000 contrats ont été signés pour un soutien public moyen de 480 euros par mégawatheure (MWh), soit 30 % des charges de service public liées au développement des énergies renouvelables (EnR) en 2020 et seulement 5 % de leur production.

Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2021, le Gouvernement a proposé une disposition visant à réviser a posteriori les tarifs des contrats conclus en application des arrêtés de 2006 et 2010. Les conditions d’examen par la représentation nationale n’ont pas permis une réflexion suffisamment éclairée. Le Gouvernement a en effet déposé un amendement de dernière minute sans évaluation préalable. Les parlementaires n’en ont pas moins signalé leurs craintes. Le Sénat a suivi l’avis de la commission des finances et rejeté l’article. Adopté par l’Assemblée nationale, l’article 225 de la loi de finances pour 2021 prévoit, pour les installations d’une puissance crête supérieure à 250 kilowatts (kW), une révision des tarifs d’achat pour retrouver une « rémunération raisonnable des capitaux ». Après la notification du tarif révisé, sur demande du producteur, un examen individuel doit éviter de compromettre la viabilité économique des producteurs.

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Sommaire

L’ESSENTIEL

PREMIÈRE PARTIE - UNE DÉCISION LOURDE DE CONSÉQUENCES ADOPTÉE AVEC TROP PEU DE RECUL

I. LORS DE L’EXAMEN DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021, LES CONDITIONS D’UNE DÉCISION ÉCLAIRÉE N’ÉTAIENT PAS RÉUNIES
A. ENTRE 2006 ET 2010, DES TARIFS D’ACHAT TROP GÉNÉREUX AU REGARD DE L’EFFONDREMENT DES COÛTS D’INSTALLATION
1. La genèse : des nouveaux tarifs de 2006 au moratoire de 2010
2. 235 000 contrats pour 30 % des charges de service public liées aux énergies renouvelables (EnR)

B. LA MESURE ADOPTÉE DANS LE CADRE DU PLF 2021 : UNE MÉTHODE REGRETTABLE ET PEU RESPECTUEUSE DU PARLEMENT
1. Le Gouvernement n’a pas créé les conditions d’une réflexion éclairée de la représentation nationale
2. Le dispositif adopté : l’article 225 de la loi de finances initiale pour 2021


II. DES RISQUES MULTIPLES POUR UN EFFET SUR LES FINANCES PUBLIQUES ENCORE TRÈS INCERTAIN
A. DES RISQUES TANT MICRO QUE MACROÉCONOMIQUES ET DES SITUATIONS COMPLEXES À PRENDRE EN COMPTE
1. Des risques microéconomiques pour les producteurs et macroéconomiques pour la filière photovoltaïque
2. Des cas particuliers complexes : les exploitants agricoles, les zones non-interconnectées ou les contrats cédés

B. DES ÉCONOMIES POUR LES FINANCES PUBLIQUES TOUJOURS TRÈS INCERTAINES
1. Deux inconnues majeures compliquent l’équation des gains escomptés
2. Les enjeux sont importants mais le gain financier potentiel de 3,7 milliards d’euros est surévalué

DEUXIÈME PARTIE - CORDE DE RAPPEL INDISPENSABLE POUR PRÉSERVER LA VIABILITÉ ÉCONOMIQUE DES PRODUCTEURS, LA CLAUSE DE SAUVEGARDE SERA LE CŒUR DU DISPOSITIF

I. LA FILIÈRE A MANIFESTÉ SES VIVES PRÉOCCUPATIONS AU COURS D’UNE CONSULTATION CHAOTIQUE
A. UN DISPOSITIF INTERMINISTÉRIEL STRUCTURÉ AUTOUR D’UN DÉCRET, D’UN ARRÊTÉ ET D’UNE DÉLIBÉRATION DE LA CRE
B. LES TEXTES D’APPLICATION ET LES MODALITÉS DE CALCUL DES TARIFS RÉVISÉS ONT SUSCITÉ DE VIVES PRÉOCCUPATIONS
1. Une consultation tendue dès son origine
2. Une approche « normative » en question

C. DES BAISSES DE TARIFS MOYENNES DE 47 % POUR UN TOTAL DE 400 INSTALLATIONS
1. Les mises en service tardives : le principal critère de révision des tarifs de 400 installations
2. Des baisses tarifaires de 47 % en moyenne mais allant jusqu’à 95 % pour 4 % des installations


II. LA CLAUSE DE SAUVEGARDE : UNE CORDE DE RAPPEL ESSENTIELLE AU DISPOSITIF DONT LES CONDITIONS D’APPLICATION DOIVENT ENCORE ÊTRE PRÉCISÉES
A. DEVENUE LA PROCÉDURE DE DROIT COMMUN ET L’ÉLÉMENT DÉTERMINANT DU DISPOSITIF, LA CLAUSE DE SAUVEGARDE DOIT ENCORE ÊTRE PRÉCISÉE
1. Compte-tenu des choix de l’administration, la clause de sauvegarde constituera la procédure de droit commun
2. Extrêmement sensibles et garantie de la viabilité économique des exploitations, les conditions d’exécution de la clause de sauvegarde doivent encore être explicitées

B. INÉVITABLES, LES CONTENTIEUX AFFECTERONT LES BÉNÉFICES ATTENDUS POUR LES FINANCES PUBLIQUES

EXAMEN EN COMMISSION
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 38 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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