Rendre justice aux citoyens - Rapport du Comité des États généraux de la justice (octobre 2021-avril 2022)

Auteur(s) : Jean-Marc Sauvé

Auteur(s) moral(aux) : Ministère de la Justice

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Présentation

Le comité des États généraux de la justice avait pour tâche, aux termes de la lettre de mission adressée à son président par le garde des sceaux le 8 novembre 2021, de dresser « la synthèse (des états généraux) au vu de l’ensemble des contributions et de formuler des propositions dans un rapport ».

Par le présent rapport, inspiré des analyses fouillées et riches d’enseignements et de propositions des groupes de travail thématiques ainsi que des résultats de la consultation du public, des ateliers citoyens et des ateliers de convergence, le comité des États généraux dresse tout d'abord un panorama aussi exhaustif que possible des difficultés que traverse l’institution judiciaire et en identifie les causes profondes (première partie). Le rapport définit ensuite les prérequis méthodologiques et les orientations stratégiques qui semblent
indispensables au comité pour réhabiliter l’institution judiciaire et la remettre à sa place, au cœur de la cité (deuxième partie). Enfin, le comité prend position sur les différentes réformes sectorielles qui ont pu émerger
des États généraux en identifiant celles qui lui semblent de nature à répondre aux ambitions qu’il porte pour la justice (troisième partie).

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Sommaire

AVANT-PROPOS 
SYNTHÈSE DU RAPPORT
INTRODUCTION 
PRÉAMBULE MÉTHODOLOGIQUE 

1. UNE CRISE PROFONDE, RÉSULTAT DE DÉCENNIES DE POLITIQUES PUBLIQUES DÉFAILLANTES

1.1 Une justice au bord de la rupture 
1.1.1 La justice peine de plus en plus à remplir son rôle 
1.1.1.1 L’allongement des délais de jugement conduit à une dégradation de la situation qui engage la responsabilité de l’Etat 
1.1.1.2 Débordée, la justice civile ne parvient plus à trancher les litiges dans des conditions décentes 
1.1.1.3 La justice ne parvient plus à protéger les plus fragiles 
1.1.1.4 Des parquets sous extrême tension 
1.1.1.5 Des prisons françaises et un milieu ouvert en grande difficulté 
1.1.1.6 Des acteurs en souffrance 
1.1.1.7 Une justice ultramarine en état de grande fragilité 

1.1.2 Des remises en question de l’institution judiciaire dans un contexte d’attentes croissantes de la part des Français 
1.1.2.1 Une justice dont la légitimité est de plus en plus attaquée dans la sphère publique 
1.1.2.2 Une défiance croissante des citoyens vis-à-vis de l’institution judiciaire 
1.1.2.3 Des attentes malgré tout nombreuses vis-à-vis de la justice que les États généraux de la justice ont permis de préciser 

1.2 Des politiques publiques défaillantes, faute d’une approche systémique des politiques judiciaires 
1.2.1 L’incapacité à penser le fonctionnement de la justice comme une politique publique à part entière procède à la fois d’un déficit de vision et d’un pilotage déficient 
1.2.1.1 Des réformes incessantes qui échouent faute d’être pensées de manière globale et de s’accompagner des mesures nécessaires à leur réussite
1.2.1.2 Un pilotage administratif et budgétaire déficient
1.2.1.3 Une articulation insuffisante avec les autres politiques publiques sur le plan local 

1.2.2 Un sous-investissement chronique 
1.2.2.1 Un financement proche de la moyenne européenne, qui n’évolue pas par rapport au PIB et qui dépend quasi-exclusivement de l’Etat 
1.2.2.2 Une allocation non optimale des ressources 
1.2.2.3 Une gestion des ressources en effectifs imparfaite 
1.2.2.4 Des projets numériques qui ne donnent pas satisfaction 

1.2.3 L’inflation normative et procédurale impose aux juges de s’adapter continuellement à un environnement juridique de plus en plus complexe

2. POUR SURMONTER CETTE CRISE, L’AUGMENTATION SUBSTANTIELLE DES MOYENS DE LA JUSTICE CONSTITUE UN PRÉALABLE MAIS DOIT S’ACCOMPAGNER D’UNE CLARIFICATION DE SON RÔLE DANS LA SOCIÉTÉ ET D’UNE RÉORGANISATION GLOBALE DE L’INSTITUTION 

2.1 La clarification du rôle de la justice vis-à-vis de la société et des pouvoirs constitués impose de mettre en oeuvre des réformes institutionnelles 
2.1.1 Identifier les diverses missions du juge en précisant les relations que la justice entretient avec les pouvoirs constitués 
2.1.1.1 La fonction première du juge est de trancher les litiges conformément aux règles de droit qui lui sont applicables 
2.1.1.2 La définition du périmètre d’action du juge doit s’accompagner d’une réflexion sur la valeur ajoutée de son intervention et sur la place des modes alternatifs du règlement des litiges
2.1.1.3 La garantie des libertés individuelles doit prendre en compte un nombre croissant de sources juridiques difficilement conciliables avec la massification des flux et la complexification des procédures 
2.1.1.4 Recentrer l’office du juge sur ses missions fondamentales 
2.1.1.5 Repenser la question de la responsabilité des magistrats 

2.1.2 Mener à bien les réformes institutionnelles initiées 
2.1.2.1 Maintenir les rôles respectifs du Gouvernement et du Parlement dans la définition des grandes orientations de la justice tout en associant plus étroitement le conseil supérieur de la magistrature 
2.1.2.2 Questionner le rôle et la composition du CSM dans le souci de renforcer l’indépendance de la justice 
2.1.2.3 Une commission d’avancement rénovée
2.1.2.4 Maintenir l’unité du corps et modifier le statut pour garantir l'impartialité de la nomination des magistrats du parquet et mieux gérer les ressources humaines 

2.1.3 Réarticuler responsabilité politique et responsabilité pénale 
2.1.3.1 Une judiciarisation croissante de la vie politique qui brouille les frontières entre pouvoirs constitués et inhibe les responsables publics 
2.1.3.2 La réforme systémique de la responsabilité pénale des décideurs publics doit protéger la nécessaire prise de risque de l’autorité politique sans consacrer son impunité 

2.2 Augmenter les ressources de la justice, recruter et repenser le travail du juge pour renforcer l’efficacité de son intervention 
2.2.1 Repenser le travail du juge avec une équipe renforcée pour lui permettre de se recentrer sur ses missions essentielles 
2.2.1.1 Une multiplicité d’acteurs 
2.2.1.2 Une nécessaire clarification des missions

2.2.2 Diversifier le recrutement des magistrats et améliorer leur formation 
2.2.2.1 Une politique de recrutement diversifié à poursuivre 
2.2.2.2 Un enseignement reconnu, mais à compléter 
2.2.2.3 Une stratégie des ressources humaines à inventer 
2.2.2.4 Revaloriser le statut et la formation des greffiers pour renforcer l’attractivité des fonctions dans un contexte de recrutements indispensables

2.2.3 Redéfinir l’approche numérique du ministère à travers une refondation de la maîtrise d’ouvrage des applications informatiques 
2.2.3.1 Améliorer la gouvernance des projets et les capacités de gestion du ministère de la justice 
2.2.3.2 Refonder la maîtrise d’ouvrage des applications informatiques 

2.2.4 Adapter les moyens de la justice à ses besoins 
2.2.4.1 Des moyens humains sous-formatés 
2.2.4.2 Une nécessaire poursuite des réflexions menées en vue d’un réajustement des effectifs de magistrats et des personnels de greffe 
2.2.4.3 Une augmentation substantielle des effectifs en juridiction et dans l’administration pénitentiaire s’impose 

2.3 En complément, réorganiser l’institution judiciaire aux niveau national et territorial 
2.3.1 Définir des outils de gestion adaptés et rénover le pilotage de la justice à l’échelon central 
2.3.2 Organiser de façon plus efficiente l’action de la justice et l’action administrative au niveau territorial 
2.3.2.1 Recentrer le pilotage budgétaire et administratif au niveau de grandes régions judiciaires 
2.3.2.2 Poursuivre la déconcentration au profit de chefs de juridiction mieux accompagnés 

2.3.3 Clarifier la représentation de la justice au niveau départemental

2.4 Reconnaître et garantir la place de la justice dans la cité 
2.4.1 Assurer l’éducation au droit et à la justice
2.4.1.1 Promouvoir, dans la scolarité de l’élève, l’initiation aux questions juridiques 
2.4.1.2 Généraliser les initiations au droit à l’amorce et au cours des études supérieures 
2.4.1.3 Articuler la formation au droit avec les initiatives en faveur de la citoyenneté européenne 

2.4.2 Renforcer la politique d’accès au droit 
2.4.2.1 La politique d’accès au droit, parent pauvre des politiques judiciaires 
2.4.2.2 Le déploiement des espaces France service ne doit pas conduire à réduire la visibilité de la justice 
2.4.2.3 Clarifier et pérenniser le financement des CDAD 
2.4.2.4 Renforcer l’animation du réseau des CDAD à travers notamment le renforcement du rôle des magistrats coordonnateurs 

2.4.3 Améliorer la communication des juridictions par une clarification du langage juridique et une professionnalisation de la communication
institutionnelle 

3. LES ETATS GÉNÉRAUX DE LA JUSTICE ONT PERMIS D’IDENTIFIER DES REFORMES SECTORIELLES DE NATURE À RÉPONDRE À CES AMBITIONS 

3.1 En matière civile, la priorité doit être donnée à la première instance et à la réhabilitation du juge civiliste
3.1.1 Instituer une véritable politique publique civile pilotée par la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) 
3.1.2 Réhabiliter la première instance et revaloriser le travail des juges civilistes 
3.1.3 Repenser le financement de la justice civile et responsabiliser les parties 
3.1.3.1 L’instauration d’un droit de timbre à l’entrée pour l’ensemble des contentieux civils ne paraît pas pertinente 
3.1.3.2 Le renforcement de la prise en charge des frais d’avocat par la partie perdante doit s’accompagner d’un pouvoir d’appréciation du juge 

3.1.4 Le développement des modes alternatifs de règlement des différends doit s’appuyer sur une démarche globale 
3.1.5 Poursuivre les initiatives relatives à la présentation des écritures en lien avec la profession d’avocat 

3.2 Valoriser et dynamiser la justice économique et sociale 
3.2.1 Le maintien de formations de jugement paritaires ne doit pas masquer le besoin de formation et de réorganisation des juridictions consulaires
et prud’homales 
3.2.2 Repenser l’organisation, le financement et les carrières en matière de justice économique 
3.2.2.1 Expérimenter la mise en place d’un tribunal des affaires économiques 
3.2.2.2 Accroître la participation des parties au financement de la justice économique 
3.2.2.3 Créer une filière de juges civilistes économiques 
3.2.2.4 Accompagner les acteurs économiques en difficulté 
3.2.2.5 Promouvoir le droit français et la place de Paris 

3.2.3 Rénover et renforcer la justice prud’homale 
3.2.3.1 Un tribunal du travail au pilotage rénové 
3.2.3.2 Des juges du travail mieux formés évoluant au sein d’une équipe renforcée et dans une organisation simplifiée 
3.2.3.3 Valoriser la conciliation et la médiation 
3.2.3.4 Renforcer le rôle des parquets 

3.3 Clarifier les rôles respectifs en matière de protection des personnes 
3.3.1 Mieux coordonner les interventions administratives et judiciaires dans un contexte de déjudiciarisation déjà avancé 
3.3.2 Renforcer le rôle de la justice dans la gouvernance territoriale
de la protection de l’enfance et recentrer le juge des enfants sur son cœur de métier 
3.3.3 Mieux anticiper et organiser la prise en charge des majeurs vulnérables
3.3.4 Renforcer la lisibilité des politiques de lutte contre le harcèlement 
3.4 La réécriture du code de procédure pénale doit s’articuler autour
d’une clarification des règles et des rôles respectifs des acteurs de la chaîne pénale et nécessite des études d’impact approfondies 
3.4.1 Assumer la contradiction de principe entre l’exigence de simplification et celle de garantie des droits
3.4.2 Une refonte du code de procédure pénale désormais nécessaire face à la complexification des règles de procédure pénale 
3.4.2.1 Le maintien du juge d’instruction, une institution à laquelle le comité reste, dans sa majorité, attaché 
3.4.2.2 La piste de l’unification des régimes d’enquête pourrait difficilement emporter une simplification procédurale et nécessite des études d’impact
renforcées
3.4.2.3 Redéfinir les attributions de certains des acteurs de la procédure 

3.4.2.4 Procéder à toutes les simplifications compatibles avec les exigences constitutionnelles et conventionnelles 
3.5 En matière pénitentiaire, au-delà de la mise en œuvre d’un mécanisme de régulation carcérale, l’objectif doit être de redonner un sens à la peine
pour favoriser la réinsertion 
3.5.1 Redonner un sens aux peines prononcées 
3.5.2 Remédier à la surpopulation carcérale par une réduction des courtes peines et un mécanisme de régulation 
3.5.2.1 Limiter le prononcé de courtes peines qui contribuent à la surpopulation carcérale 
3.5.2.2 Introduire un mécanisme de régulation carcérale par l’établissement d’un seuil de criticité
3.5.2.3 Une nécessaire évolution des missions des surveillants pénitentiaires 

3.5.3 Recentrer le juge de l’application des peines sur ses missions et renforcer la présence des SPIP en juridiction pour améliorer la prise en charge dès le prononcé des peines
3.5.3.1 La pertinence de la réforme du bloc peine peut être réinterrogée et doit faire l’objet d’une évaluation 
3.5.3.2 Renforcer la présence des SPIP en juridiction 
3.5.3.3 Déjudiciariser les actes ne touchant pas à la mesure d’aménagement de peine 

3.5.4 Revaloriser substantiellement le milieu ouvert 
3.5.5 Renforcer la place de la victime dans le suivi probatoire 
3.6 Malgré une réforme récente, la cohérence du régime d’aide juridictionnelle peut encore être renforcée 
3.6.1 Une revalorisation substantielle récente de l’aide juridictionnelle qui pourrait être élargie à d’autres catégories d’activités 
3.6.2 Renforcer le rôle de filtre des bureaux d’aide juridictionnelle en contrepartie de la simplification de l’examen de l’éligibilité 
3.6.3 Evaluer la faisabilité d’un renforcement du caractère subsidiaire de l’aide juridictionnelle 
3.6.4 Etendre le bénéfice de l’aide juridictionnelle aux personnes morales tout en limitant les effets d’aubaine 

CONCLUSION 

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Fiche technique

Type de document : Rapport officiel

Pagination : 1619 pages

Édité par : Ministère de la justice

Collection :

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