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Le projet de création d'un fonds de prévention de l'usure professionnelle, du maintien dans l'emploi et de l'accompagnement des transitions professionnelles dans la fonction publique territoriale (FPT) fait l'objet d'un large consensus auprès des nombreux interlocuteurs rencontrés par la mission. Cela s'explique par les caractéristiques de la FPT : 75 % d'agents de catégorie C, 43 % d'agents de 50 ans et plus, de nombreux métiers de 1re ligne comme les auxiliaires de puériculture, les ATSEM, les éboueurs, les agents techniques… Ces métiers contribuent à améliorer la vie quotidienne et sont exposés à des risques d'usure professionnelle qui pourraient s‘amplifier avec l'allongement des carrières induit par la réforme des retraites.
Le rapport répond à quatre questions : un fonds pour quels bénéficiaires ? Pour financer quels types d'actions ? Quelle gouvernance et structure de gestion ? Quel financement ? Les réponses proposées s'efforcent de prendre en compte le contexte propre à la FPT : 1,9 million d'agents travaillant dans 38 000 collectivités qui se distinguent par une très grande diversité de taille, de missions, de métiers, et de marges de manœuvre financière.
S'agissant des actions aidées, elles pourront concerner la prévention primaire, secondaire et tertiaire et porter aussi bien sur les conditions de travail que sur l'accompagnement des transitions professionnelles et la formation, en veillant aux articulations avec le FIPHFP et le CNFPT. Les modalités d'intervention seront plurielles : conventionnement pour soutenir des démarches globales, par métiers ou par services, mais aussi aides individuelles, notamment pour les collectivités employant un petit nombre d'agents. Un important travail de conviction et de facilitation devra être conduit au plus près du terrain et dans la durée. Pour ce faire, le fonds pourra s'appuyer sur un partenariat avec le réseau des centres de gestion (CDG).
S'agissant des bénéficiaires, le fonds doit être ouvert aux fonctionnaires comme aux contractuels. Pour l'accès aux aides individuelles, le rapport recommande que les partenaires sociaux à la tête du fonds définissent des métiers prioritaires du fait de leur exposition au risque d'usure, tout en ouvrant l'accès aux aides au-delà de ces métiers, pour des agents dont l'usure ou le risque d'usure serait reconnu par la médecine de prévention.
La gouvernance du fonds devra reposer principalement sur les partenaires sociaux des collectivités territoriales. Conformément à la lettre de mission, le rapport explore différents scenarios d'adossement à des fonds existants (Fonds national de prévention de la CNRACL et FIPHFP) et recommande un scénario ménageant une identité propre au fonds et une articulation opérationnelle étroite avec le FIPHFP, bien repéré par les collectivités territoriales.
S'agissant du financement du fonds, la mission propose un financement majoritaire des collectivités territoriales assorti d'un apport de l'Etat. La contribution des collectivités prendrait la forme d'un prélèvement sur leur masse salariale, d'un montant variant, selon les scenarios, entre 0,1 % et 0,15 % maximum au terme d'une montée en charge progressive sur cinq ans.
Synthèse
Liste des recommandations par ordre d’apparition dans le rapport
1 Ce qui fonde le consensus pour la création du fonds de prévention de l’usure professionnelle dans la fonction publique territoriale
1.1 Le profil des agents de la FPT les expose à des risques d’usure professionnelle, susceptibles d’être aggravés par la réforme des retraites
Les agents de la FPT sont majoritairement de catégorie C et plus âgés que dans les autres versants de la fonction publique
Les conséquences de la réforme des retraites dans la FPT
1.2 Malgré le renforcement des obligations légales, les collectivités territoriales peinent à intégrer la prévention de l’usure professionnelle dans leur stratégie de gestion des ressources humaines
L’émergence récente de l’usure professionnelle dans les textes
Les nombreuses obligations légales en termes de prévention, de santé au travail et de transition professionnelle pourraient servir de leviers
Les obligations légales sont inégalement respectées y compris celles d’établir un document unique d’évaluation des risques professionnels et de présenter un rapport social unique
1.3 Les pratiques de prévention de l’usure professionnelle restent encore limitées face aux réponses curatives, mais des initiatives innovantes se développent dans les centres de gestion et les collectivités
2 Les bénéficaires et les actions du fonds
2.1 Les principes cardinaux qui orientent les propositions de la mission
2.2 Le fonds devra soutenir des actions de prévention variées, prenant la forme de démarches collectives ou d’aides individuelles
La prévention de l’usure professionnelle passe par des actions diversifiées touchant aux conditions de travail comme aux parcours professionnels, au plus près des agents
Le fonds devra soutenir des démarches collectives de prévention dans le cadre d’un conventionnement à géométrie variable avec les collectivités
Des aides individuelles à vocation préventive seraient accessibles de façon directe ou dans le cadre d’un conventionnement, en veillant à une bonne complémentarité avec le FIPHFP
Un conventionnement avec les CDG contribuera à relayer l’action du fonds au plus près du terrain
Des articulations avec le CNFPT à développer pour une complémentarité d’action en matière de transitions professionnelles et d’analyse des métiers
Des mesures d’aménagement des fins de carrières non retenues dans le champ du fonds
2.3 Les priorités du fonds en termes de bénéficiaires doivent être définies au niveau national, mais en les articulant avec une approche souple et territorialisée
Le périmètre des bénéficiaires potentiels, suffisamment ouvert, pourrait être établi par les instances du fonds dans un cadre paritaire, en prenant en compte les agents de tous statuts
Pour les actions collectives, des priorités définies au niveau local dans le cadre des conventions ; pour les actions individuelles, une double approche en termes de métiers, et de situations validées par la médecine de prévention
2.4 Au-delà de la prise en compte de leurs bénéficiaires en commun, les trois fonds de prévention gagneront à développer une réflexion partagée sur les politiques de prévention de l’usure professionnelle
Un dialogue à développer avec le fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle (FIPU) de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT/MP) sur les agents et les métiers en commun
Le fonds de prévention de l’usure professionnelle et aménagement des fins de carrière dans les ES et les ESMS va concerner des agents des collectivités territoriales, en ouvrant possiblement à certains l’accès à des mesures d’aménagement des fins de carrière
3 Les scénarios de gouvernance du fonds
3.1 Deux principes difficiles à conjuguer : créer un fonds de prévention propre à la FPT et le rattacher à un fonds existant dont le périmètre d’actions et de bénéficiaires est différent
3.2 Les atouts et les inconvénients respectifs du FIPHFP et du FNP de la CNRACL, pour un rattachement du futur fonds de prévention
Le FIPHFP, acteur de la politique du handicap, a pour points forts sa notoriété auprès des collectivités territoriales et des outils d’intervention modernisés
Le FNP, intégré à la CNRACL, a pour atout majeur son expertise dans le champ de la prévention des risques professionnels
3.3 Les scénarios de gouvernance et les modalités de rattachement du fonds
Deux scénarios de rattachement au FIPHFP : intégration au sein d’un même établissement public refondu ou partage des moyens de direction et de gestion entre deux fonds dotés de la personnalité juridique
Les deux scénarios de rattachement au FNP sont rendus plus complexes par son absence de personnalité juridique
La création d’un établissement public ad hoc, sous mandat de gestion CDC et lié par des partenariats aux fonds existants, bien que non privilégiée par la lettre de mission, aurait des avantages
4 Les différents scénarios de financement
4.1 Conscient des enjeux, les employeurs territoriaux ne s’opposent pas une participation majoritaire au financement du fonds
La mission s’est efforcée d’approcher le bilan coût/bénéfices du fonds pour les collectivités territoriales
La participation de l’État, perçue comme légitime par la majorité des employeurs territoriaux, permettrait de renforcer quantitativement et qualitativement la capacité d’intervention du fonds
D’un point de vue opérationnel, un prélèvement sur la masse salariale des collectivités est l’option à privilégier
Un financement incitatif de type bonus/malus, complexe à mettre en oeuvre à court terme, pourrait être envisagé après quelques années de montée en charge du fonds
Le fonds permettrait de mutualiser les moyens et les dépenses de prévention des collectivités
Préfiguration du fonds en faveur de la prévention de l’usure professionnelle, du maintien dans l’emploi et de l’accompagnement des transitions professionnelles dans la fonction publique territoriale
4.2 Les différents scénarios privilégiés par la mission
Les attendus des scénarios travaillés par la mission
Les scénarios de la mission
Annexes
Lettre de mission .
Lettre de la coordination des employeurs territoriaux
Liste des personnes rencontrées
Données de cadrage de la fonction publique territoriale
Les conséquences de la réforme des retraites dans la FPT
Éléments sur l’exposition aux risques professionnels
Usure professionnelle, pénibilité, risques professionnels, prévention
Présentation du fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle
(FIPU) et du fonds de prévention dans les établissements publics hospitaliers et médicosociaux
Des exemples de démarches innovantes dans les CDG et les collectivités
Présentation comparée du FNP et du FIPHFP
Variables des simulations utilisées pour les scénarios de financement
Évaluation détaillée des contributions individuelles par strates de collectivités et leurs population
Enquête dans les collectivités territoriales sur la prévention, la gestion de l’inaptitude et des reclassements
La prévention de l’usure professionnelle des sapeurs-pompiers
Glossaire des sigles et acronymes
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 124 pages
- Édité par : Inspection générale des affaires sociales