Disponible en ligne :
Pour lire les formats PDF et ePub vous avez besoin d’un lecteur adapté.
Dans le cadre du Ségur de l'investissement lancé en 2021 (9 Mds€ sur dix ans), le rapport de l'Inspection générale des affaires sociales analyse la prise en compte des enjeux de transition énergétique des établissements sanitaires et médico-sociaux ainsi que les futurs enjeux liés à cette transition. Il s'inscrit dans le cadre de la feuille de route ministérielle pour accélérer la transition écologique du système de santé présentée en mai 2023.
Défi climatique : des initiatives locales nombreuses mais insuffisantes et dispersées
A son lancement, le plan Ségur visait avant tout à moderniser l'offre sanitaire et médico-sociale sans fixer d'objectifs environnementaux précis. Pour autant, les établissements sanitaires et médico-sociaux, fortement mobilisés, souhaitent, en majorité, s'inscrire dans des démarches environnementales ambitieuses, mais se heurtent à la hausse des coûts et un contexte budgétaire dégradé. Environ 10 % des projets sélectionnés dans le cadre du plan Ségur affichent le développement durable comme un objectif prioritaire. Certains projets de construction ou de rénovation intègrent parfois des engagements plus exigeants que les normes réglementaires et certaines agences régionales de santé ont même mis en place des incitations fortes à la prise en compte de ces enjeux.
Si les enjeux de transition énergétique sont systématiquement abordés dans l'instruction, ils ne constituent pas pour autant un critère prépondérant de validation des projets. L'absence d'objectifs environnementaux ne permet pas de chiffrer l'impact du programme sur les émissions de gaz à effet de serre.
La mission formule différentes recommandations pragmatiques et susceptibles d'être mises en œuvre rapidement pour améliorer le pilotage de la performance énergétique des bâtiments construits ou rénovés dans le cadre du Ségur. La mission recommande ainsi de consolider un référentiel d'analyse des enjeux environnementaux des projets immobiliers, opposable et gradué en fonction de l'importance du projet, avec des indicateurs de performance environnementale associés (gain énergétique et baisse des émissions de gaz à effet de serre attendus notamment).
Au-delà du Ségur, une transition énergétique des établissements nécessitant des mesures d'accompagnement et d'investissement supplémentaires
La mise en œuvre du décret tertiaire doit être davantage pilotée et reposer sur un inventaire fiable du patrimoine immobilier, alors que les coûts de la rénovation énergétique des établissements sont colossaux.
La mission recommande d'étendre ainsi le réseau des conseillers en transition écologique et énergétique en santé (CTEES), en prolongeant leur financement pour trois années supplémentaires, pour couvrir tous les établissements, sanitaires et médico-sociaux et accélérer à court terme les économies d'énergie. La mission propose un programme national « certificat d'économie d'énergie » (CEE) pour financer notamment la poursuite et l'extension de ce réseau des CTEES.
Elle recommande également de procéder rapidement à un inventaire du patrimoine des établissements de santé et médico-sociaux pour préparer un plan pluriannuel de rénovation énergétique à horizon 2050 dans le cadre de la stratégie pluriannuelle de financement annuel de la transition écologique (SPFTE).
Enfin, la mission propose en termes d'accompagnement de prolonger les renforts Ségur en ARS dédiés aux investissements immobiliers et aux enjeux environnementaux et de faire de l'ANAP le centre de ressources national sur la transition écologique du système de santé.
SYNTHESE
1 LA TRANSITION ECOLOGIQUE FAIT L'OBJET D'UN PILOTAGE INSUFFISAMMENT MARQUE DANS LE CADRE DU SEGUR DE L'INVESTISSEMENT, MEME SI ELLE SUSCITE DE NOMBREUSES INITIATIVES LOCALES
1.1 LE SEGUR DE L'INVESTISSEMENT REPRESENTE 19 MDS€ SUR 10 ANS POUR MODERNISER ET TRANSFORMER L'OFFRE DE SOINS ET MEDICO-SOCIALE
1.1.1 Plus de 9 Md€s ont été mobilisés pour financer les projets immobiliers au sein des établissements sanitaires et médico-sociaux
1.1.2 Le plan Ségur s'est traduit par une forte déconcentration des aides à l'investissement
1.2 LA TRANSITION ECOLOGIQUE N'A PAS CONSTITUE UN OBJECTIF PRIORITAIRE AU LANCEMENT DU SEGUR, PROGRAMME DE MODERNISATION DE L'OFFRE SANITAIRE ET MEDICO-SOCIALE
1.2.1 La prise en compte de la transition écologique n'a pas été encadrée par les instructions nationales
1.2.2 L'évaluation du Ségur de l'investissement dans le cadre du plan national de relance et de résilience (PNRR) ne porte pas sur les questions environnementales
1.2.3 Le développement durable est davantage présent dans les stratégies régionales d'investissement en santé mais n'a pas constitué un critère déterminant dans la sélection des projets
1.3 DES REFERENTIELS DE PRISE EN COMPTE DU DEVELOPPEMENT DURABLE DANS LES DOSSIERS SEGUR ONT ETE DEVELOPPES DEPUIS MAIS RESTENT PEU PRESCRIPTIFS
1.3.1 Les référentiels nationaux en matière de développement durable ne sont pas opposables
1.3.2 Les référentiels régionaux prennent davantage en compte la dimension environnementale mais sont hétérogènes et pas toujours prescriptifs dans les objectifs poursuivis
1.3.3 Certaines ARS ont adopté un dispositif de bonification des projets d'investissement médico-sociaux ambitieux sur le plan environnemental
1.4 L'IMPACT DU SEGUR SUR LA TRANSITION ECOLOGIQUE DES ETABLISSEMENTS EST EN CONSEQUENCE A CE STADE DIFFICILEMENT MESURABLE
1.4.1 Le Ségur aura un impact environnemental nécessairement positif, même si les opérations de mise aux normes peuvent s'accompagner d'une hausse des usages
1.4.2 En l'absence d'objectifs et d'indicateurs communs, l'impact global ne peut être chiffré à ce stade
1.4.3 L'instruction des projets nationaux intègre peu la composante environnementale
1.5 LES INITIATIVES LOCALES SONT POUR AUTANT NOMBREUSES, PARFOIS AMBITIEUSES, MAIS FRAGILISEES PAR LE CONTEXTE ECONOMIQUE ET BUDGETAIRE
1.5.1 L'enveloppe des investissements du quotidien a été en partie mobilisée en région pour des opérations liées à la transition écologique
1.5.2 Les projets de construction ou de rénovation des établissements intègrent parfois des engagements plus exigeants que les normes réglementaires
1.5.3 Dans un contexte de hausse des coûts, la soutenabilité des projets limite les ambitions environnementales des établissements
2 UN SUIVI PLUS RESSERRE DES OBJECTIFS ENERGETIQUES DANS LES INVESTISSEMENTS SEGUR APPARAIT AUJOURD'HUI NECESSAIRE ET POSSIBLE
2.1 LA REDUCTION DE L'EMPREINTE ENVIRONNEMENTALE DES ETABLISSEMENTS SANITAIRES ET MEDICO-SOCIAUX EST INEVITABLE
2.1.1 L'empreinte carbone du système de santé est évaluée à 8 % des émissions nationales
2.1.2 En complément de la réglementation applicable aux établissements, la feuille de route ministérielle vise la neutralité carbone du système de santé à horizon 2050 .
2.1.3 La transition écologique est devenue un levier managérial puissant
2.2 LA REDUCTION DES CONSOMMATIONS ENERGETIQUES LIEES AUX BATIMENTS CONSTITUE UNE OBLIGATION MAIS EGALEMENT UNE SOURCE D'ECONOMIE SUBSTANTIELLE POUR LES ETABLISSEMENTS
2.2.1 La réglementation fixe des objectifs ambitieux de réduction des consommations d'énergie
2.2.2 La hausse des prix de l'énergie renforce la nécessité de diminuer les consommations d'énergie des établissements
2.2.3 Les travaux de rénovation énergétiques peuvent générer des économies substantielles pour un parc immobilier vieillissant
2.3 UN MEILLEUR PILOTAGE DE LA PERFORMANCE ENERGETIQUE DES BATIMENTS CONSTRUITS OU RENOVES DANS LE CADRE DU SEGUR APPARAIT NECESSAIRE
2.4 LE DECALAGE DES PROJETS SANITAIRES OFFRE UNE OPPORTUNITE POUR ORGANISER LE SUIVI ENVIRONNEMENTAL DES PROJETS SEGUR
3 AU-DELA DU PLAN SEGUR, LA TRANSITION ENERGETIQUE DES ETABLISSEMENTS IMPLIQUE DES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT ET D'INVESTISSEMENT SUPPLEMENTAIRES
3.1 LA TRANSITION ENERGETIQUE DES ETABLISSEMENTS IMPLIQUE D'ACTIVER DIFFERENTS LEVIERS
3.2 GENERALISER D'ICI 2027 LES ACTIONS DE SOBRIETE ET D'OPTIMISATION ENERGETIQUE EN S'APPUYANT SUR LES CTEES
3.2.1 La consommation énergétique pourrait être réduite de plus de 30 % sans investissement majeur pour les établissements
3.2.2 Etendre le réseau des CTEES pour généraliser les actions de sobriété et d'optimisation énergétiques
3.2.3 Construire un programme national de certificat d'économie d'énergie (CEE) pour accélérer les économies d'énergie des établissements
3.3 DRESSER SANS ATTENDRE UN INVENTAIRE DU PATRIMOINE IMMOBILIER DES ETABLISSEMENTS
3.3.1 Le parc immobilier est mal connu et peu piloté
3.3.2 A l'échelle des établissements, les stratégies patrimoniales ne sont pas toujours approfondies
3.3.3 Formaliser une politique patrimoniale des établissements dans le cadre de la transition écologique
3.4 PREPARER UN PLAN PLURIANNUEL DE RENOVATION DES ETABLISSEMENTS DE SANTE ET MEDICO-SOCIAUX POUR SURMONTER L'AMPLEUR DES INVESTISSEMENTS A VENIR
3.4.1 L'ampleur de l'investissement pour la rénovation énergétique implique de mettre en place une approche ciblée
3.4.2 L'investissement nécessaire à la rénovation énergétique des bâtiments ne pourra être supporté seul par les établissements
3.4.3 Un financement public à hauteur de 600 M€ par an jusqu'en 2050 pourrait s'inscrire dans le cadre de la future stratégie pluriannuelle de financement de la transition écologique
3.5 DES COMPETENCES NOUVELLES A DEVELOPPER POUR GAGNER EN EFFICACITE
3.5.1 Au niveau des établissements, disposer de compétences mutualisées pour les projets immobiliers
3.5.2 Au niveau régional, avoir la capacité de mieux accompagner les établissements sous l'angle de la transition écologique
3.5.3 Au niveau national, renforcer l'appui aux établissements
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
SIGLES UTILISES
LETTRE DE MISSION
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 263 pages
- Édité par : Inspection générale des affaires sociales