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En application du principe "pollueur-payeur", les filières à responsabilité élargie du producteur (REP) imposent, à compter des années 1990, aux producteurs de contribuer à la prévention et à la gestion des déchets issus des produits qu’ils mettent sur le marché. En France, les performances des filières REP présentent d’importantes marges de progrès : 40 % du gisement de déchets soumis à la REP échappe encore à la collecte, et 50 % n’est pas recyclé. L’ambitieuse trajectoire d’objectifs pour l’avenir ainsi que l’intégration de filières nouvelles devraient engendrer une forte hausse des éco‑contributions entre 2022 et 2029 (+6 Md€), qui pèseront sur les marges des entreprises et/ou le consommateur. L’acceptabilité de cette trajectoire suppose une amélioration significative et rapide des performances des filières REP. Or les conditions ne sont pas réunies pour garantir une telle évolution : le pilotage des filières REP par les pouvoirs publics présente des défaillances qui ne peuvent être rectifiées à cadre institutionnel constant et le système d’incitations en direction des différentes parties prenantes des REP est en partie mal orienté.
S’appuyant sur ces constats, le rapport conjoint de l’inspection générale des finances (IGF), de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) et du Conseil général de l’économie (CGE) relatif aux performances et à la gouvernance des filières REP formule dix propositions articulées autour des trois piliers suivants :
- la création d’une instance indépendante de pilotage et de régulation des filières REP, en charge de gérer notamment les équilibres concurrentiels, les différends et le dispositif de contrôle et de sanction ;
- le renforcement des outils de pilotage à la main de l’instance de régulation et de l’administration centrale ;
- l’amélioration du système d’incitations, notamment en direction des metteurs en marché, des éco-organismes et des collectivités locales.
INTRODUCTION
1. LES PROGRÈS EN MATIÈRE DE COLLECTE ET DE RECYCLAGE DES DÉCHETS PERMIS PAR LES FILIÈRES REP RESTENT LOIN DES OBJECTIFS FIXÉS
1.1. La loi AGEC du 10 février 2020 a étendu le nombre de filières et les missions entrant dans le champ de la REP
1.2. Les filières REP ont permis des progrès substantiels quoique contrastés en matière de collecte et de recyclage mais les objectifs des cahiers des charges ne sont pas toujours atteints
1.2.1. La collecte sélective a augmenté de 2,9 millions de tonnes entre 2010 et 2022 dans l’ensemble des filières, mais seulement un tiers d’entre elles atteignaient leur objectif en 2022
1.2.2. La REP a permis des progrès en matière de recyclage et de valorisation, sans atteindre tous les objectifs
1.2.3. Si les résultats en matière de réemploi et réutilisation ne peuvent pas encore être évalués pour l’ensemble des filières, les données disponibles mettent en évidence leur faible développement
1.3. La trajectoire des objectifs et des éco-contributions à horizon 2030 est ambitieuse et impose des gains supplémentaires de performance
1.3.1. La trajectoire des objectifs à horizon 2030 est volontariste en dépit des difficultés déjà constatées
1.3.2. L’augmentation prévue de 6 Md€ des éco-contributions entre 2022 et 2029 doit se traduire, pour être acceptable, par une amélioration significative des performances environnementales et économiques des filières REP
2. LA MULTIPLICATION DES FILIÈRES REP ET LA NÉCESSAIRE AMÉLIORATION DE LEURS PERFORMANCES RENFORCENT LE BESOIN DE PILOTAGE ET DE RÉGULATION QUI NE PEUVENT ÊTRE PLEINEMENT EXERCÉS À CADRE INSTITUTIONNEL INCHANGÉ
2.1. Le pilotage des filières REP par les pouvoirs publics est éclaté
2.2. La régulation ex ante des déséquilibres concurrentiels et la gestion des différends sont inexistantes alors que le pouvoir des éco-organismes est croissant et que le nombre de filières augmente
2.3. Les sanctions, qui constituent un levier important d’atteinte des objectifs dans un système d’incitation défaillant, sont peu ou pas mobilisées
2.4. Le regroupement du pilotage et de la régulation dans une entité unique est nécessaire, et son indépendance garantirait la réalisation de l’ensemble des missions attendues
3. LES OUTILS À LA MAIN DE L’INSTANCE DE RÉGULATION, EN LIEN AVEC L’ADMINISTRATION, DEVRAIENT ÊTRE RENFORCÉS POUR AMÉLIORER LE PILOTAGE ET PERMETTRE LA RÉGULATION DES REP
3.1. Le pilotage nécessite des données de qualité, intégrant la dimension économique, disponibles dans un pas de temps suffisamment court
3.2. Les modalités de fixation des objectifs stratégiques des filières et opérationnels des éco-organismes devraient apporter davantage de visibilité et d’incitations aux acteurs des filières
3.3. Le renforcement des dispositifs de contrôle et de sanctions devrait faciliter l’atteinte des objectifs
3.3.1. Inciter les éco-organismes à engager les moyens nécessaires à la réalisation des objectifs fixés
3.3.2. Renforcer le consentement à payer de l’ensemble des metteurs en marché en contrôlant et en sanctionnant les fraudeurs
4. LE SYSTÈME D’INCITATIONS EN DIRECTION DES PARTIES PRENANTES DES REP COMPORTE DES MARGES DE PROGRÈS ET IL CONVIENT DE NE PAS CONFÉRER AUX OUTILS DES REP DES OBJECTIFS QU’ILS NE PEUVENT RAISONNABLEMENT POURSUIVRE
4.1. Les collectivités territoriales, les opérateurs de gestion et les consommateurs pourraient être davantage incités à l’atteinte des objectifs des REP
4.1.1. Différencier le niveau de soutien financier aux collectivités territoriales pour mieux tenir compte des disparités géographiques en termes de coûts et rendre publiques les performances des collectivités
4.1.2. Donner davantage de visibilité aux opérateurs de gestion de déchets pour sécuriser leurs investissements
4.1.3. Pour le consommateur, les leviers d’incitation à une consommation plus responsable, à un meilleur geste de tri, et une participation à la collecte existent et leur mise en œuvre doit être poursuivie
4.2. L’assignation de multiples objectifs aux mêmes instruments dans le cadre de la REP fragilise l’atteinte des ambitions en matière de prévention et de réemploi
4.2.1. Mobiliser l’outil réglementaire en complément de la modulation des éco-contributions pour l’incitation des metteurs en marché à l’écoconception et à l’incorporation de matières recyclées
4.2.2. Réaligner les missions confiées aux éco-organismes avec la structure de leurs intérêts
4.3. Plusieurs conditions devraient être réunies avant toute création de filière REP nouvelle
CONCLUSION
- Type de document : Rapport officiel
- Pagination : 341 pages
- Édité par : Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires