Rapport d'information en conclusion des travaux de la mission d'information sur les conditions d'accueil et d'encadrement des séjours de cohésion du service national universel (SNU)

INTRODUCTION

I. LE SERVICE NATIONAL UNIVERSEL : UN PROJET PRÉSIDENTIEL FLOU DONT LA MISE EN ŒUVRE A ÉTÉ CHAOTIQUE

A. UN DISPOSITIF INITIALEMENT ENVISAGÉ ET PRÉSENTÉ COMME UN SUBSTITUT AU SERVICE MILITAIRE, ÉCHO PERSISTANT DES FANTASMES ATTACHÉS À CETTE INSTITUTION 
1. Une "expérience, même brève, de la vie militaire" : le projet du candidat Emmanuel Macron pour la défense et la jeunesse
a. La déclaration programmatique du 18 mars 2017
b. Un projet marqué du sceau des attentats de 2015, dans un contexte international caractérisé par une multiplication des menaces 
c. Un projet d'encadrement militaire de la jeunesse faisant écho à la nostalgie du service militaire
2. La création d'"un nouveau service national" : les premières réflexions autour du SNU, marquées par un pilotage flou et les réticences des administrations
a. Un pilotage incertain dès les premières étapes 
b. Des réticences fortes des autorités militaires… 
c. … qui expliquent un début d'infléchissement vers les notions d'engagement et de parcours citoyen
3. Les conclusions du groupe de travail du général Ménaouine et le lancement du projet
a. "Un projet donnant à la jeunesse les clefs de son avenir civique ne peut se construire contre elle ou sans elle" : les préconisations et les mises en garde du groupe de travail SNU
b. La nécessité de sauver les apparences, au risque d'entretenir la confusion : les annonces du 27 juin 2018
c. La préparation de la mise en œuvre opérationnelle, parallèlement à une « consultation de la jeunesse » dont les résultats auraient dû alerter le gouvernement 

B. UNE PRÉFIGURATION LABORIEUSE, SANS DÉBAT AVEC LA REPRÉSENTATION NATIONALE NI RÉELLE VOLONTÉ DE CONCERTATION AVEC LES PARTIES PRENANTES 
1. Un dispositif conçu de manière verticale : la représentation nationale, les collectivités territoriales et la société civile ont été tenues à l'écart 
a. Un projet élaboré de manière descendante…
b. … comme le montrent les relations complexes qu'il a induites avec les mouvements d'éducation populaire… 
c. … et un débat au Parlement sans cesse repoussé
2. Une impréparation manifeste des premiers séjours de cohésion
a. Un calendrier extrêmement contraint déployé sur fond de réorganisation des services déconcentrés de l'État 
b. Une gouvernance complexe et rigide laissant en pratique une place importante à l'improvisation
c. Malgré la sélection des candidats, des participants fort peu représentatifs de la jeunesse
d. De nombreux problèmes de ressources humaines
e. Un pilotage incertain, source de tensions et de dysfonctionnements 
f. Des dysfonctionnements de toutes sortes qui n'entamèrent pas l'enthousiasme des ministres 
3. Un projet fortement ralenti par la crise sanitaire 
a. Une montée en puissance brisée par la vague du covid-19
b. Une lente reprise en 2021 et 2022 

C. DES HÉSITATIONS QUANT AU FORMAT ET AUX OBJECTIFS QUI TRADUISENT UN PROJET MAL CONÇU ET AU PILOTAGE DÉFAILLANT 
1. Un dispositif ayant connu de nombreuses évolutions tant dans son format que dans ses modalités et ses objectifs, et dont le déploiement sur le territoire a souffert d'un manque d'homogénéité
a. Un format et des modalités d'accomplissement en constante évolution 
b. Une incertitude persistante quant aux objectifs du SNU
c. Des hésitations croissantes autour du caractère obligatoire du dispositif
2. Un cadre juridique confus : la captation de la dénomination de "service national universel" par le nouveau dispositif 
3. Un pilotage politique et administratif incertain 
a. Les évolutions du rattachement ministériel du SNU et le stigmate permanent de la double tutelle éducation-jeunesse/armées
b. Une gouvernance administrative erratique jusqu'à la création de la délégation générale au service national universel et des effectifs insuffisants

II. L'OBSESSION DE LA GÉNÉRALISATION, UNE CHIMÈRE ABSURDE

A. L'ÉCHEC DE LA MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE 
1. Année après année, les objectifs chiffrés n'ont pas été atteints 
a. Des objectifs fluctuants et jamais atteints 
b. Une sous-exécution systématique des crédits qui témoigne de l'inefficacité de la politique conduite
2. Une initiative de la DGSNU pour permettre une hausse du nombre de participants : la mise en place des classes et lycées engagés (CLE) 

B. LA PERSPECTIVE DE LA GÉNÉRALISATION : UN HORIZON FUYANT 

C. UN DÉFI LOGISTIQUE ET HUMAIN INSURMONTABLE
1. Confronté à la nécessité d'une organisation sans faille pour faire fonctionner le dispositif, l'État n'a jamais été pleinement au rendez-vous depuis 2019, révélant des insuffisances à tous les niveaux
a. Les conséquences de l'impréparation persistante sur l'organisation des séjours
b. Des difficultés de gestion administrative et des surcoûts multiples 
2. Un vivier d'encadrants insuffisant et une incapacité des services de l'État à fidéliser ceux qui participent aux séjours de cohésion
a. Quel que soit le scénario retenu in fine, une généralisation du SNU supposerait d'avoir recours à un nombre d'encadrants important… 
b. … alors que le secteur de l'animation connaît déjà une crise profonde… 
c. … et que le SNU peine à fidéliser ses encadrants 
3. Des places d'hébergement en nombre limité

D. UNE CHARGE FINANCIÈRE DIFFICILE À ÉVALUER MAIS NÉCESSAIREMENT CONSIDÉRABLE 

III. LA PRÉPARATION DES SÉJOURS DE COHÉSION 

A. LES MISSIONS DES SERVICES DE L'ÉTAT
1. Un cadrage national des séjours de cohésion confié à la délégation générale au service national universel
2. Les missions des services déconcentrés chargés de la jeunesse et de la vie associative
a. Un cadre juridique rénové pour transférer la compétence "jeunesse" aux services déconcentrés du ministère chargé de l'éducation et de la jeunesse
b. Le pilotage du SNU est confié au recteur de région académique
c. Les séjours de cohésion sont mis en œuvre au niveau départemental, selon un schéma d'organisation complexe, faisant intervenir un grand nombre d'acteurs 
d. Une confusion des rôles : des services départementaux de la jeunesse et de la vie associative considérés comme juges et parties
3. L'implication limitée du ministère des armées dans les séjours de cohésion 
a. Les armées ne souhaitent ni ne peuvent s'impliquer fortement dans l'organisation matérielle des séjours de cohésion
b. Leur participation se concentre essentiellement sur la journée défense et mémoire (JDM) et l'animation de certaines actions de formation 

B. UNE ORGANISATION LOGISTIQUE COMPLEXE : ASSOCIER DES PÉRIODES À DES SITES DE SÉJOUR ADAPTÉS
1. La détermination des périodes de séjour.
2. L'identification et la sélection des sites d'accueil des séjours de cohésion
a. La complexité d'identifier des sites de séjour répondant à de nombreux critères 
b. Des choix de site principalement centrés sur les établissements scolaires et les centres de vacances 

C. L'ENJEU DES TRANSPORTS : LE PREMIER APERÇU DU SÉJOUR DE COHÉSION POUR LES JEUNES ET LEUR FAMILLE
1. Un "brassage" territorial progressivement réduit : d'un séjour de cohésion effectué dans le cadre national à un séjour réalisé dans un département "voisin" 
a. En métropole, les mobilités infrarégionales mais extradépartementales sont la règle 
b. Les exceptions : les séjours effectués dans le département de résidence
2. Le transport des jeunes du SNU fait désormais l'objet d'un marché national spécifique, assuré par un prestataire unique
3. Des difficultés logistiques de transport fortement préjudiciables pour la promotion des séjours de cohésion 
4. Désormais, les transports ne paraissent plus souffrir de dysfonctionnements majeurs 

D. LE RECRUTEMENT DES PARTICIPANTS
1. Le nombre cible de participants est fixé au niveau national
2. Le recrutement repose sur le volontariat des jeunes… et de leur famille
a. Pour les séjours HTS, la démarche de volontariat est individuelle
b. Pour les séjours CLE, la participation s'intègre dans un projet collectif proposé par l'établissement scolaire 
3. Une pratique de recrutement des participants parfois en contradiction avec un cadre juridique au demeurant inadapté
a. La question du critère de nationalité
b. La question de la limite d'âge des jeunes participant aux séjours de cohésion 
4. Les difficultés pratiques de participation aux séjours de cohésion pour les Français de l'étranger
5. L'inclusion dans les séjours de cohésion des jeunes en situation de handicap ou nécessitant un suivi sanitaire spécifique 
a. Les équipes des centres d'accueil sont informées de la situation du jeune en situation de handicap ou nécessitant un suivi sanitaire spécifique
b. Les moyens mis en œuvre pour favoriser l'accueil des jeunes en situation de handicap ou nécessitant un suivi sanitaire spécifique
c. L'accueil de jeunes en situation de handicap ou nécessitant un suivi sanitaire spécifique pose de réelles difficultés aux équipes encadrantes
d. Une représentation des jeunes en situation de handicap ou nécessitant un suivi sanitaire spécifique qui demeure faible
6. La durée des vacances des apprentis constitue un obstacle à leur participation aux séjours de cohésion 

IV. LE DÉROULEMENT DES SÉJOURS DE COHÉSION 

A. LE CADRE DANS LEQUEL ONT LIEU LES SÉJOURS DE COHÉSION 
1. Le cadre juridique des séjours de cohésion repose pour l'essentiel sur la réglementation relative aux accueils collectifs de mineurs 
a. Les séjours de cohésion ont été insérés dans le cadre juridique préexistant des accueils collectifs de mineurs
b. Un risque d'insécurité juridique pour les séjours s'effectuant sur le temps scolaire dans le cadre des classes et lycées engagés 
2. Les mesures mises en œuvre pour assurer la sécurité des jeunes pendant les séjours de cohésion 
3. Une organisation similaire pour tous les centres de séjour
a. Le corpus réglementaire relatif à l'organisation des séjours de cohésion et au fonctionnement des centres de séjour 
b. Une organisation des centres articulée autour des équipes d'encadrement et d'animation
c. Des taux d'encadrement satisfaisants au regard des normes ACM
4. La gestion des séjours : une régie assurée par les services de l'État ou une gestion déléguée à un tiers
a. Une gestion déléguée aux associations d'éducation populaire qui tend à devenir majoritaire 
b. Le différentiel de coût entre les deux modes de gestion n'est pas significatif 

B. LES ACTIVITÉS ORGANISÉES ET LE CONTENU DES MODULES : UN FOURRE-TOUT VISANT À PALLIER LES DÉFICIENCES DE L'INSTITUTION SCOLAIRE ET DES MÉCANISMES NATIONAUX D'INTÉGRATION
1. Un programme en évolution permanente dont la mise en œuvre repose en principe sur des méthodes d'enseignement actives
a. Un "tronc commun" et des "colorations" censées donner une dominante particulière au séjour
b. Une architecture en évolution permanente, en dépit de certaines constantes dans les thématiques, et un cadre national de plus en plus strict
c. Un recours encouragé à des méthodes pédagogiques "actives"
2. Un "tronc commun" d'activités organisé autour de thématiques transversales et de modules nationaux
a. Les activités destinées à insuffler un sentiment d'appartenance nationale et un esprit de cohésion ainsi qu'à développer la résilience de l'individu et de la société
b. Une place accordée aux activités physiques et sportives qui interroge 
c. De nombreux thèmes annexes dont on peine à trouver la cohérence 
3. Un système de « colorations » qui permet de diversifier les activités en fonction des ressources des territoires et de l'appétence des organisateurs
a. La coloration "défense et mémoire" 
b. La coloration "résilience et prévention des risques" 
c. La coloration "environnement"
d. La coloration "sports et héritage des Jeux"
e. Une appétence inégale envers les différentes colorations
4. Un programme riche mais chargé, poursuivant des objectifs trop nombreux et empiétant sur le domaine scolaire ou d'autres dispositifs d'engagement
a. Des journées "interminables" pour les jeunes comme pour les encadrants
b. Le sentiment d'une redondance des activités proposées durant les séjours par rapport aux programmes scolaires, mais aussi aux actions menées dans le cadre de l'éducation populaire et des autres dispositifs d'engagement

C. LA CRÉATION ET LA GESTION D'UN COLLECTIF
1. Les symboles et les outils du collectif
a. Les séjours du SNU se caractérisent par le port d'une tenue commune
b. La participation aux commémorations mémorielles
c. La participation aux tâches quotidiennes
d. La démocratie interne
2. Le respect du règlement intérieur par les jeunes
a. Un règlement intérieur commun à tous les centres d'accueil du SNU
b. Une large adhésion des jeunes aux règles des séjours de cohésion
c. Discipline et sanctions
3. L'appréhension de difficultés souvent inédites pour les équipes d'encadrants
a. Une dynamique non anticipée par les autorités publiques : un séjour à distance du cadre familial qui libère la parole des jeunes, mais crée une nouvelle contrainte pour les encadrants
b. Les CLE posent aux encadrants des difficultés nouvelles liées à la dynamique inhérente au groupe "classe"
4. La nécessité d'une vigilance accrue face aux dysfonctionnements et aux dérapages
a. Des incidents répétés qui ont entaché l'image du SNU
b. La DGSNU a pris la mesure du problème et a mis en œuvre un protocole de traitement rigoureux
c. Plusieurs points de fragilité demeurent néanmoins

V. APPRÉCIÉS DES VOLONTAIRES MAIS DÉCRIÉS PAR UNE LARGE PARTIE DE LA COMMUNAUTÉ ÉDUCATIVE, LES SÉJOURS DE COHÉSION SONT UN DISPOSITIF COÛTEUX, AUX RÉSULTATS ÉLOIGNÉS DES OBJECTIFS INITIAUX

A. DES SÉJOURS PLÉBISCITÉS PAR LES PARTICIPANTS ET LEUR FAMILLE MAIS REJETÉS PAR UNE LARGE PARTIE DE LA COMMUNAUTÉ ÉDUCATIVE ET CERTAINES PARTIES PRENANTES 
1. Un taux de satisfaction des jeunes très élevé, mais avec des nuances selon le type de séjour
a. Neuf jeunes sur dix sont satisfaits de leur séjour, malgré une satisfaction légèrement moindre pour les participants des séjours CLE 
b. Les motifs de satisfaction avancés par les jeunes : le sentiment d'avoir pris part à une initiative citoyenne et à une expérience enrichissante, au milieu de pairs… motivés
2. Les séjours de cohésion sont rejetés par une large partie de la communauté éducative
a. Les organisations syndicales des personnels des établissements scolaires sont fermement opposées aux séjours de cohésion sur le temps scolaire
b. Si les organisations de lycéens sont fermement opposées au SNU, la perception de ce dispositif par l'ensemble des lycéens est en revanche insuffisamment documentée
c. Les deux grandes fédérations de parents d'élèves sont critiques à l'égard des séjours de cohésion
3. Les positions contrastées des parties prenantes : initialement réticentes envers les séjours de cohésion, une large partie des associations d'éducation populaire s'y est ralliée
a. Les motifs des réticences initiales des associations d'éducation populaire vis-à-vis des séjours du SNU
b. Des associations d'éducation populaire trouvent un intérêt à s'impliquer dans l'organisation et l'animation des séjours de cohésion

B. DES RÉSULTATS DÉCEVANTS EN MATIÈRE DE MIXITÉ SOCIALE
1. La surreprésentation des jeunes issus de familles disposant d'une culture de l'engagement
a. Une forte proportion de jeunes issus de familles liées aux "corps en uniforme" 
b. Des jeunes en majorité issus de familles déjà engagées dans le milieu associatif 
2. La sous-représentation des jeunes issus de catégories socio-professionnelles modestes
3. La mise en place des classes et lycées engagés contribue cependant à favoriser la mixité sociale par une plus grande présence des classes des lycées professionnels

C. LA VALORISATION DES SÉJOURS DE COHÉSION DANS L'ENGAGEMENT DES JEUNES, DANS LEUR PARCOURS SCOLAIRE ET DANS LEUR VIE DE CITOYENS
1. Le ressenti positif des jeunes participants
2. La participation au séjour de cohésion vaut accomplissement de la journée défense et citoyenneté 
3. En dépit des intentions affichées par les participants, les séjours de cohésion peinent à stimuler un engagement effectif de la jeunesse 
a. Les séjours de cohésion ont pour objectif d'informer les jeunes sur les différentes manières de s'engager 
b. Beaucoup de jeunes ayant effectué le séjour de cohésion déclarent leur intention d'un engagement à l'issue de celui-ci 
c. Le prolongement du séjour de cohésion à travers la mission d'intérêt général demeure insatisfaisant au regard des objectifs 
d. La participation aux séjours de cohésion ne paraît pas se traduire par une augmentation de l'engagement des jeunes 
4. Les effets des séjours de cohésion sur le parcours scolaire des élèves 
a. L'absence d'outils d'évaluation adéquats ne permet pas de mesurer les effets sur la réussite scolaire des compétences acquises lors des séjours de cohésion 
b. Des appréciations divergentes quant aux bénéfices des séjours de cohésion sur le parcours scolaire et personnel des élèves

D. LE COÛT DES SÉJOURS DE COHÉSION POUR LA NATION
1. Les crédits consacrés au dispositif dans le cadre du programme 163 
2. Le coût par jeune des séjours de cohésion évalué par la DGSNU et la répartition des dépenses par poste 
a. Un coût par jeune en baisse depuis 2023 selon la DGSNU 
b. La répartition des dépenses liées au séjour de cohésion
3. La question des "coûts cachés" du SNU 
a. "Un coût largement sous-estimé" ? 
b. Les coûts d'administration du dispositif
c. La contribution de l'éducation nationale
d. La contribution du ministère des armées
e. Des surcoûts évitables
4. Les retombées du dispositif au niveau local
a. Un dispositif apportant un complément de ressources à certains mouvements d'éducation populaire 
b. Un soutien bienvenu pour certains territoires

VI. LA NÉCESSITÉ DE PROPOSER À LA JEUNESSE DES POLITIQUES DE CITOYENNETÉ LISIBLES ET COHÉRENTES

A. UN EMPILEMENT DE DISPOSITIFS DE PROMOTION DE L'ENGAGEMENT CITOYEN À DESTINATION DE LA JEUNESSE
1. Les dispositifs de découverte et d'éveil à l'engagement volontaire
a. Le plan "bition armées-jeunesse" (Paaj) du ministère des armées
b. Les classes de défense et de sécurité globale 
c. Les classes dites de cadets
d. Les préparations militaires
e. Le dispositif jeunes sapeurs‑pompiers (JSP) 
f. Les dispositifs généraux au bénéfice des élèves associant l'éducation nationale et les armées : les cordées de la réussite et les stages de classe de seconde
2. Les dispositifs d'engagement dans une réserve ouverts aux jeunes mineurs
3. Le service civique et le volontariat associatif 

B. METTRE UN TERME AU SERVICE NATIONAL UNIVERSEL ET LE REMPLACER PAR DES DISPOSITIFS DE PROMOTION DE LA CITOYENNETÉ PLUS EFFICACES 
1. Les recommandations du rapporteur Idir Boumertit : affecter les fonds du SNU à d'autres actions en vue de renforcer l'école publique, de faire du sport un véritable service public de proximité et de soutenir l'éducation populaire
a. Renforcer l'école publique pour en faire un véritable levier d'égalité
b. Revaloriser la voie professionnelle et assurer l'égalité territoriale d'accès à la formation
c. Développer le sport comme service public de proximité
d. Soutenir la vie associative et l'éducation populaire
2. Les recommandations du rapporteur Maxime Michelet : répondre au défi de l'unité nationale par un lien facilité entre l'armée et la jeunesse et par la reconstruction d'une école de la nation
a. Mobiliser l'esprit de défense de la jeunesse française
b. Rebâtir une école de la nation qui transmette l'impératif d'unité nationale

TRAVAUX DE LA COMMISSION
ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS
ANNEXE N° 2 : LES INCESSANTES ÉVOLUTIONS DU RATTACHEMENT MINISTÉRIEL DU SERVICE NATIONAL UNIVERSEL
ANNEXE N° 3 : UN PILOTAGE ET UNE ORGANISATION COMPLEXES
ANNEXE N° 4 : L'UN DES SCÉNARIOS D'ÉVOLUTION DU DISPOSITIF ÉLABORÉS PAR FRANCE STRATÉGIE ET LE HAUT-COMMISSARIAT AU PLAN : UN SNU "VITAMINÉ"