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Le rapport analyse les garanties de complémentaire santé et de prévoyance, mises en place dans les entreprises, notamment celles couvrant des risques lourds tels que le décès ou l'invalidité. Depuis de nombreuses années, leur financement bénéficie de soutiens publics significatifs, à travers un régime fiscalo-social dérogatoire et complexe.
En particulier, la part financée par l'employeur est exemptée de cotisations sociales, ce qui peut encourager une substitution au salaire, tandis que les contributions patronales et salariales sont partiellement ou totalement exonérées d’impôt sur le revenu. L'ampleur de ces soutiens publics reste mal connue, mais peut être estimée à près de 5 milliards d’euros de cotisations sociales non perçues par la Sécurité sociale et à 2,4 milliards d’euros d’exonérations fiscales.
Combler les lacunes, mettre fin aux excès
Les garanties de complémentaire santé mises en place dans ce cadre, qui doivent respecter le cahier des charges du contrat solidaire et responsable, présentent des limites justifiant une redéfinition de son cadre.
Elles s'avèrent anti-redistributives (du fait de leur tarification non liée au revenu), inflationnistes (en particulier l’inclusion de "médecines alternatives" dont l'intérêt thérapeutique, voire l'innocuité, sont sujets à débat), et génèrent des externalités négatives pour les autres usagers du système de santé.
En matière de dépassements d’honoraires notamment, elles rendent solvables les personnes couvertes, au détriment des personnes non ou mal couvertes, augmentant ainsi les inégalités. A l'inverse, ces défauts n'existent pas en matière de prévoyance lourde, dont la généralisation à tous les salariés apparaît souhaitable.
Deux scenarios de moyen terme
La mission a exploré deux scénarios de moyen terme : l'assujettissement pur et simple (retour au droit commun), et la mise en place, totale ou partielle, de véritables régimes obligatoires complémentaires (sur le modèle existant en retraite), pilotés par les partenaires sociaux des branches professionnelles ou au niveau interprofessionnel.
À plus court terme, la mission formule également des recommandations afin de limiter les soutiens publics aux seules garanties essentielles en complémentaire santé, de réformer l'exonération d’impôt sur le revenu, particulièrement anti-redistributive, et enfin, d’abaisser le plafond de l'exemption de cotisations sociales.
SYNTHÈSE
RECOMMANDATIONS DE LA MISSION
RAPPORT
1 UN DISPOSITIF ABSCONS DE SOUTIEN PUBLIC A LA PROTECTION SOCIALE COMPLEMENTAIRE EN ENTREPRISE, AUX ENJEUX FINANCIERS CONSEQUENTS MAIS MAL CONNUS
1.1 L’EXEMPTION, ANCIENNE, DE COTISATIONS SOCIALES POUR LA CONTRIBUTION DE L’EMPLOYEUR A LA PROTECTIONS SOCIALE COMPLEMENTAIRE COLLECTIVE ET OBLIGATOIRE DANS L’ENTREPRISE, S’INSCRIT DANS UN DISPOSITIF SOCIO-FISCAL DE SOUTIEN PLUS VASTE
1.1.1 Par assimilation avec les cotisations versées aux régimes obligatoires, l’exemption de cotisations sociales, fixée en 1980, est conditionnée au caractère collectif et obligatoire des garanties mises en place dans l’entreprise
1.1.2 Le forfait social dû en conséquence de l’exemption est fixé au taux dérogatoire de 8 %, les entreprises de moins de 11 salariés étant exonérées
1.1.3 Les contrats de complémentaire santé doivent également être « solidaires » et « responsables », condition supplémentaire à l’exemption
1.1.4 Les contrats financés par les contributions salariale et patronale sont également exonérés de taxe sur les conventions d’assurance mais, pour la complémentaire santé, ils restent soumis, comme les contrats individuels, à une taxe de solidarité additionnelle
1.1.5 Les modalités d’imposition sur le revenu des salariés sont dérogatoires, et diffèrent entre prévoyance et complémentaire santé
1.1.6 Le dispositif composé de différentes strates, complexe, est à examiner dans son ensemble
1.1.7 Les objectifs peu explicites rendent l’exercice évaluatif délicat
1.2 LES ENJEUX FINANCIERS SONT MAJEURS POUR L’ENSEMBLE DES PARTIES PRENANTES
1.2.1 L’assiette exemptée s’élève à environ 20 milliards d’euros, mais ce montant est entouré de fortes incertitudes
1.2.2 À comportements inchangés, la perte théorique de cotisations sociales est estimée à environ 6 milliards d’euros pour les régimes obligatoires de base, tandis que le forfait social rapporte 1,2 milliard d’euros à la CNAV
1.2.3 Les salariés perdent des droits contributifs, notamment en retraite
1.2.4 L’impact sur le coût du travail est d’autant plus favorable que les salaires sont élevés, induisant un risque de substitution avec du salaire
1.2.5 Le coût pour les salariés s’accompagne d’un dispositif fiscal de soutien au pouvoir d’achat croissant avec le niveau de vie
2 DES GARANTIES DE PREVOYANCE ESSENTIELLES POUR LES SALARIES DANS LE CAS DES RISQUES LOURDS MAIS INEGALEMENT DIFFUSEES PARMI LES SALARIES
2.1 LES GARANTIES DE PREVOYANCE COMPLEMENTAIRE VIENNENT COMPLETER LES PRESTATIONS LIMITEES DES REGIMES DE BASE POUR DES RISQUES PEU FREQUENTS MAIS AUX CONSEQUENCES GRAVES
2.1.1 Le régime de base est peu couvrant pour les risques d’invalidité et de décès
2.1.2 La prévoyance complémentaire présente un double visage entre des risques catastrophiques, rares mais de grande intensité, et l’incapacité de travail, fréquente mais de plus faible intensité
2.1.3 Bien qu’essentielles, les garanties de prévoyance sont peu connues
2.2 LES ACCORDS DE PREVOYANCE SONT MAJORITAIREMENT MIS EN PLACE AU NIVEAU DE LA BRANCHE
2.3 LES NIVEAUX DE GARANTIES ET DE CONTRIBUTION DE L’EMPLOYEUR SONT DISPARATES SELON LE STATUT DES SALARIES ET LA BRANCHE PROFESSIONNELLE, ET LA PREVOYANCE EN ENTREPRISE RESTE NON GENERALISEE
2.3.1 Les cadres bénéficiaient historiquement d’une prise en charge par l’employeur à hauteur de 1,5 % de la rémunération
2.3.2 La couverture en prévoyance complémentaire est croissante avec la taille de l’entreprise
2.3.3 Cadres et non cadres ne bénéficient pas toujours des mêmes conditions de prise en charge
3 UN DISPOSITIF FAVORISANT LA DIFFUSION EN ENTREPRISE DES CONTRATS RESPONSABLES EN SANTE, MAIS AMPLIFIANT LES DEFAUTS ATTACHES A LA COUVERTURE COMPLEMENTAIRE SANTE
3.1 L’ANI DE 2013 A FAVORISE LA GENERALISATION DE LA COUVERTURE COMPLEMENTAIRE SANTE COLLECTIVE DES SALARIES DU PRIVE, QUI S’OPERE AU NIVEAU DE L’ENTREPRISE PLUTOT QUE DE LA BRANCHE
3.1.1 Une quasi-généralisation de la couverture complémentaire santé collective des salariés qui se poursuit aujourd’hui au sein de la fonction publique d’État
3.1.2 Contrairement à la prévoyance, la couverture complémentaire santé des salariés relève davantage du niveau de l’entreprise que de la branche
3.2 EN REDUISANT LE COUT DE LA COUVERTURE COMPLEMENTAIRE SANTE ET EN ETANT RESERVEE AUX CONTRATS SOLIDAIRES ET RESPONSABLES, L’EXEMPTION FAVORISE L’EXTENSION DES GARANTIES ET LA DIFFUSION DE CE TYPE DE CONTRAT
3.2.1 Les avantages socio-fiscaux sont réservés aux couvertures complémentaire santé solidaires et responsables qui doivent offrir un niveau minimal de garanties et exclure ou limiter certaines prises en charge
3.2.2 L’exemption de cotisations sociales participe activement à la diffusion des contrats solidaires et responsables et au développement de garanties au-delà de ce socle
3.3 L’EXEMPTION DE COTISATIONS NE PERMET PAS DE LIMITER CERTAINS DEFAUTS DE LA COUVERTURE COMPLEMENTAIRE SANTE, VOIRE LES AMPLIFIE
3.3.1 Combinée au caractère peu limitant du plafond des contrats responsables et aux possibilités de contournement des surcomplémentaires, l’exemption favorise des garanties paraissant peu responsables
3.3.2 L’exemption de cotisations et les avantages fiscaux qui lui sont en partie liés contribuent à amplifier le caractère inégalitaire de la couverture complémentaire santé
4 GENERALISER LA PREVOYANCE ET LIMITER LES DEFAUTS ACTUELS DE LA COUVERTURE COMPLEMENTAIRE SANTE EN ENTREPRISE, SANS RENONCER A UNE PERSPECTIVE DE REFONTE PLUS AMBITIEUSE A MOYEN TERME
4.1 LA CONNAISSANCE DE LA PROTECTION SOCIALE COMPLEMENTAIRE PAR LES PARTIES PRENANTES ET LES POUVOIRS PUBLICS DOIT ETRE AMELIOREE
4.1.1 Les employeurs et les salariés devraient bénéficier d’informations plus transparentes afin de mieux identifier les enjeux attachés à la protection sociale complémentaire
4.1.2 Un meilleur pilotage de la protection sociale complémentaire nécessite de disposer de données fiables et suffisantes
4.1.3 Les salariés pourraient être davantage sensibilisés à l’importance de la couverture contre les risques lourds
4.2 DANS LE CADRE ACTUEL OU LA PROTECTION SOCIALE COMPLEMENTAIRE EST AU MILIEU DU GUE, DEUX SCENARIOS POLAIRES, DE SUPPRESSION OU DE MAINTIEN-EXTENSION DE L’EXEMPTION, SONT THEORIQUEMENT ENVISAGEABLES
4.2.1 Si l'existence de l'exemption et son caractère obligatoire et collectif rapprochent la PSC des régimes obligatoires, elle s'en différencie sur de nombreux points et n'en présente pas tous les avantages
4.2.2 Les pouvoirs publics pourraient inviter les partenaires sociaux à construire des régimes complémentaires obligatoires de branche, voire un régime interprofessionnel unique de protection sociale complémentaire
4.2.3 Une suppression de l’exemption comporte des risques mais permettrait d’augmenter les recettes de la sécurité sociale, d’éviter la substitution avec du salaire et les pertes de droits contributifs pour les salariés et peut s’envisager pour la complémentaire santé
4.3 LES DISPOSITIFS SOCIO-FISCAUX ACTUELS PEUVENT ETRE AMENAGES POUR GENERALISER LA PREVOYANCE ET LIMITER LES DEFAUTS ATTACHES A LA COUVERTURE COMPLEMENTAIRE SANTE
4.3.1 Le relèvement du taux de forfait social ainsi que la séparation et la baisse des plafonds d’exemption et d’exonération de l’impôt sur le revenu doivent être envisagés pour la prévoyance et la couverture complémentaire santé
4.3.2 Dans le cas de la prévoyance, l’incitation devrait viser le développement d’accords de branche organisant la mutualisation des risques et la diffusion d’une couverture pour l’ensemble des salariés
4.3.3 Dans le cas de la complémentaire santé obligatoire en entreprise, les incitations doivent porter sur les seules garanties responsables et limiter les effets de bord pour ceux qui ne bénéficient pas d’une telle couverture
CONTRIBUTIONS ÉCRITES DES ORGANISATIONS REPRÉSENTATIVES DES SALARIÉS
CONTRIBUTIONS ÉCRITES DES ORGANISATIONS REPRÉSENTATIVES D’EMPLOYEURS
LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES
LETTRE DE MISSION
ANNEXES
- Type de document : Rapport d'étude
- Pagination : 324 pages
- Édité par : Inspection générale des affaires sociales