Rationalisation du soutien de l'État à l'investissement des collectivités territoriales

Introduction
Synthèse des propositions
- Préconisation d'une réforme structurelle des soutiens de l'État à l'investissement local, destinée à simplifier leur architecture, à renforcer la qualité de la dépense de l'État et à réaliser des économies pérennes
- À défaut ou en complément d'une réforme structurelle, des mesures d'économies pouvant être mises en œuvre sans délai
Mesures portant sur les subventions
Mesures portant sur le FCTVA

1. L'État est le premier co-financeur de l'investissement des collectivités locales mais l'architecture de ses soutiens n'est pas optimale car elle ne garantit ni la qualité ni la maîtrise de la dépense

1.1. Premier investisseur public local, le bloc communal n'exploite pas complétement sa capacité d'investissement que lui permet sa situation financière
1.1.1. Les capacités propres d'investissement du bloc communal sont favorables, contrairement à celles des départements qui éprouvent des difficultés à dégager une épargne brute
1.1.2. La situation financière globale des communes aurait pu soutenir une hausse plus forte des dépenses d'investissement

1.2. L'État contribue à former l'épargne des collectivités locales, qui constitue leur principale recette d'investissement, grâce à ses apports en section fonctionnement, et leur accorde aussi des recettes d'investissement
1.2.1. L'État soutient directement l'investissement des collectivités locales par l'attribution de subventions et de dotations d'investissement…
1.2.2. … et indirectement, par des ressources de fonctionnement contribuant à leur capacité d'autofinancement
1.2.3. Le FCTVA et les subventions attribuées par les préfets représentent une part significative, et en croissance, des soutiens directs de l'État aux investissements des collectivités locales

1.3. Le soutien de l'État à l'investissement local est mal mesuré en raison d'une ambiguïté persistante quant à la nature du FCTVA et de la multiplicité des dispositifs de subventions qui ne forment pas un ensemble cohérent
1.3.1. Les collectivités locales perçoivent le FCTVA comme un droit à remboursement de la TVA qu'elles acquittent, et non comme une dotation d'investissement accordée par l'État sur la base de leurs dépenses d'investissement
1.3.2. Créés successivement, les dispositifs de subventions accordées par les préfets se recouvrent partiellement et présentent des redondances avec d'autres soutiens publics, ce qui nuit à leurs lisibilité et accessibilité

1.4. L'efficacité de chaque dispositif de soutien est difficile à apprécier en particulier lorsque l'objectif est d'orienter les investissements des collectivités locales
1.4.1. L'État contribue au financement des investissements des collectivités locales pour différentes raisons, ce qui impliquerait d'apprécier l'efficacité de chaque soutien en fonction de l'objectif poursuivi
1.4.2. L'effet macroéconomique des subventions peut être estimé par des techniques économétriques, contrairement à l'effet d'entrainement sur des politiques publiques ciblées faute de budget par destination adapté

2. À architecture constante, clarifier l'articulation des subventions et revenir sur des changements conjoncturels apportés au FCTVA permettraient des économies sans fragiliser la dynamique de l'investissement local

2.1. Limiter le montant des subventions pour n'apporter que le soutien strictement nécessaire constituerait un objectif de bonne gestion des fonds publics
2.1.1. Renforcer la lisibilité des dispositifs de soutien en supprimant leurs redondances et en confortant l'objectif de montée en gamme des investissements attribués au Fonds vert pourrait se traduire par une économie de 240 M€
2.1.2. Calibrer le montant des subventions d'investissement accordées par les préfets au juste besoin pour que les collectivités locales puissent les conduire à leur terme permettrait de diminuer la dépense de l'État d'au moins 200 M€
2.1.3. Remettre en cause la pertinence de la DSID et de la section locale du FNADT, dont les soutiens à l'investissement local ne sont pas de nature différente de ceux apportés par d'autres dispositifs, se traduirait par une économie de 330 M€

2.2. Revenir sur des changements successifs apportés au taux et à l'assiette du FCTVA permettrait de limiter sa tendance haussière, tandis qu'une réforme des régimes de versement n'aurait qu'un effet de trésorerie

3. Une réforme structurelle qui plafonne le FCTVA et fusionne les dotations d'investissement renforcerait la qualité de la dépense de l'État et rendrait pérennes les économies

3.1. Plafonner annuellement le montant du prélèvement sur recettes de l'État : une réforme destinée à maîtriser la dépense et à achever l'automatisation du versement du FCTVA en le déconnectant de la TVA
3.1.1. Définir l'assiette du FCTVA sans référence à l'assujettissement à la TVA des dépenses éligibles permettrait d'aller au bout de l'automatisation de son versement et de mettre fin aux contrôles redondants en préfectures
3.1.2. La maîtrise pérenne des dépenses associées au principal soutien de l'État à l'investissement local passe nécessairement par un plafonnement annuel du prélèvement sur recettes de l'État qu'est le FCTVA

3.2. Réformer l'architecture des dotations de l'État et renforcer le ciblage des bénéficiaires : conditions pour renforcer l'efficience du soutien de l'État à l'investissement des collectivités locales
3.2.1. Créer une dotation unique d'investissement local en fusionnant les DETR, DSIL, DPV et Fonds vert constituerait une simplification et offrirait une souplesse accrue aux préfets pour soutenir les projets adaptés aux besoins locaux
3.2.2. La situation financière contrastée au sein du bloc communal et les contraintes budgétaires de l'État justifieraient de réserver prioritairement ses subventions aux collectivités locales ayant des capacités d'investissement limitées

3.3. Annoncer une réforme structurelle des soutiens de l'État en début de mandat permettrait aux communes et à leurs groupements de la prendre en compte lorsqu'ils établissent leur plan pluriannuel d'investissement
3.3.1. La mise en œuvre de la réforme préconisée nécessiterait des évolutions législatives et des règles à préciser dans l'instruction annuelle relative aux soutiens de l'État aux investissements des collectivités locales
3.3.2. Il serait judicieux de débuter une réforme structurelle destinée à rationaliser les soutiens de l'État aux collectivités locales en bas du cycle de l'investissement communal afin de limiter ses effets en période transitoire