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Alors que le nombre de micro-entrepreneurs économiquement actif a triplé en dix ans et que trois immatriculations d'entreprises sur cinq se font sous ce régime, l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale des finances publient une évaluation de ses effets sur les plans économiques, sociaux et financiers. Si ce régime atteint certains de ses objectifs, en particulier en matière de simplification administrative et de capacité à offrir un complément de revenu, il peine à en atteindre d'autres et présente des risques. Il favorise peu le développement d'activités économiques pérennes et son effet sur la création d'emplois ou de valeur ajoutée est très limité. Les micro-entrepreneurs en activité principale perçoivent des revenus très faibles et disposent, de ce fait, d'une protection sociale limitée. Enfin, la substitution au salariat que ce régime induit engendre des pertes de recettes sociales et fiscales importantes. Le rapport formule donc dix propositions destinées à préserver les atouts du dispositif tout en limitant les risques importants qu'il engendre.
Un régime en forte expansion qui recouvre des réalités très diverses
Depuis sa création, le régime des micro-entrepreneurs a connu un essor marqué, jusqu'à devenir la source principale des créations d'entreprise. Trois immatriculations d'entreprises sur cinq s'effectuent dans ce régime qui représentent huit immatriculations d'entreprises individuelles sur dix. La population des micro-entrepreneur est loin d'être homogène. Le régime est utilisé aussi bien par des personnes exerçant une activité indépendante à titre principal que par des salariés, des étudiants, des retraités ou des demandeurs d'emploi souhaitant disposer d'un complément d'activité ou de revenu.
Cette diversité des situations se reflète dans les usages du régime, qui peut servir à tester un projet entrepreneurial, à exercer durablement une activité indépendante ou à compléter des revenus issus d'une autre activité professionnelle.
Un dispositif qui répond à son objectif de simplification et qui permet d'offrir un revenu de complément
Le régime a permis de lever certaines barrières à la création d'entreprise. La simplicité des démarches d'immatriculation et la lisibilité du cadre fiscal et social auquel il est soumis constituent son principal facteur d'attractivité et explique largement son développement. Ainsi, de nombreux micro-entrepreneurs déclarent qu'ils n'auraient probablement pas créé d'activité en l'absence de ce dispositif. Le régime apparaît ainsi particulièrement adapté aux personnes qui souhaitent développer une activité de faible ampleur ou disposer d'un revenu de complément notamment les salariés, les retraités ou les étudiants.
Des résultats plus contrastés en termes de développement économique
Si le régime a facilité l'entrée dans l'activité indépendante, il peine à atteindre ses objectifs de développement économique, d'emploi et de croissance des entreprises. Les micro-entreprises présentent un taux de pérennité inférieur à celui des autres formes d'entreprise et le régime joue rarement le rôle de tremplin vers des structures entrepreneuriales plus développées. Chaque année, moins de 1 % des micro-entrepreneurs évoluent vers une entreprise individuelle au régime réel ou vers une société. L'indépendance associée au statut de micro-entrepreneur demeure parfois relative, la dépendance économique des micro-entrepreneurs étant plus forte que celle des autres travailleurs indépendants. Dans certains secteurs, l'activité peut reposer de manière importante sur un nombre limité de donneurs d'ordre ou sur des plateformes d'intermédiation. Surtout, l'effet de ce régime sur la création de valeur ajoutée et l'emploi est limité notamment en raison d'une substitution avec le salariat.
Des revenus faibles et une protection sociale limitée
Dans le cas des micro-entrepreneurs en activité principale, le revenu médian dépasse à peine la moitié du salaire minimum (SMIC), cette faiblesse des revenus se traduisant par une protection sociale limitée. Cette situation ne résulte toutefois pas du régime social, qui n'est pas plus défavorable que celui des autres travailleurs non-salariés, mais bien de la faiblesse des revenus attachés des micro-entrepreneurs.
Des risques importants pour l'organisation du travail et les finances publiques
Le régime peut faciliter le recours à du salariat déguisé avec des conséquences négatives sur la protection et la rémunération de ces travailleurs, voire pour les donneurs d'ordres. Par ailleurs, la franchise en base de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dont bénéficient la plupart des micro-entrepreneurs, compte tenu de leur niveau d'activité, est susceptible de créer des distorsions de concurrence dans certaines activités. Enfin, le développement du régime entraîne des conséquences majeures pour les finances publiques. La simplicité du régime constitue une source d'abus et de fraudes. En outre, les estimations réalisées suggèrent que la substitution d'une partie de l'emploi salarié par le micro-entrepreneuriat entrainerait des pertes de recettes sociales et fiscales significatives.
Des propositions pour recentrer le régime et prévenir ses dérives
Afin de préserver les bénéfices du dispositif tout en limitant ses effets négatifs, le rapport formule dix propositions. Celles-ci visent notamment à améliorer l'information et l'accompagnement des micro-entrepreneurs, à renforcer les contrôles et la lutte contre les fraudes, à faire évoluer le régime de franchise en base de TVA, à faciliter les transitions vers des formes d'entreprise plus structurées et à mieux prévenir les situations de salariat déguisé. Au-delà de ces recommandations, la mission estime nécessaire d'engager une réflexion sur les orientations futures du régime. Elle identifie deux voies possibles : un recentrage plus marqué sur les activités de faible ampleur et de complément de revenu, ou le maintien du cadre actuel accompagné d'un renforcement substantiel des capacités de contrôle.
Introduction
1. Le régime des micro-entrepreneurs a connu un essor marqué depuis sa création et recouvre des réalités hétérogènes
1.1. Les micro-entrepreneurs constituent une population hétérogène, en augmentation constante depuis sa création, et qui représente aujourd'hui la moitié des effectifs non-salariés
1.1.1. Entre 2013 et 2022, les effectifs de micro-entrepreneurs économiquement actifs ont presque triplé et ce régime concerne désormais trois immatriculations d'entreprises sur cinq
1.1.2. Pour plus d'un tiers des micro-entrepreneurs, l'activité de la microentreprise est exercée à titre accessoire au sens de l'Insee
1.1.3. Les micro-entrepreneurs représentent une population davantage féminisée, plus jeune et moins expérimentée que le reste des travailleurs indépendants et sont majoritairement présents dans le secteur des services
1.1.4. Si l'hétérogénéité de la population des micro-entrepreneurs rend l'identification de profils-types très sensible au choix des variables utilisées et à la méthodologie retenue, quatre grandes catégories émergent
1.2. Le régime des micro-entrepreneurs constitue un dispositif socio-fiscal simplifié, reposant sur une logique forfaitaire et libératoire
1.2.1. Le régime des micro-entrepreneurs est accessible à certaines professions et sous réserve du respect de seuils de chiffre d'affaires
1.2.2. En matière fiscale, le régime des micro-entrepreneurs repose sur une logique forfaitaire et dans certains cas libératoire, et doit être distingué du régime de franchise en base de TVA même si des liens forts existent
1.2.3. En matière sociale, le régime des micro-entrepreneurs permet un paiement libératoire des cotisations sociales assises sur le chiffre d'affaires et ne prévoit pas, par défaut, de cotisations minimales
1.3. Depuis sa création, le régime des micro-entrepreneurs poursuit des objectifs multiples et évolutifs, certains explicitement affichés, d'autres correspondant davantage aux effets vertueux théoriquement attendus
1.3.1. Créer de la valeur économique en levant les barrières à la création d'entreprises grâce à un régime simplifié qui peut être, le cas échéant, un tremplin vers l'entrepreneuriat classique
1.3.2. Offrir un revenu de complément, aussi bien à la population active qu'aux étudiants et retraités
1.3.3. Offrir une possibilité de revenus à des catégories éloignées du salariat ou pour lesquelles le salariat est peu attractif
1.3.4. Régulariser une partie de l'activité informelle
2. Seuls certains objectifs initialement assignés au régime des micro-entrepreneurs ont été atteints
2.1. L'objectif d'offrir un complément de revenu à une partie de la population peut être considéré comme atteint
2.2. Si le régime a effectivement permis de lever certaines barrières à la création d'entreprises, il ne remplit pas son rôle de tremplin vers l'entreprenariat classique et son effet sur la création d'emploi et de valeur ajoutée reste très limité
2.2.1. Un effet très limité sur la création d'emploi et la valeur ajoutée
2.2.2. Un régime qui ne joue pas son rôle attendu de tremplin
2.3. Si le régime permet la régularisation de certaines activités, les seuils d'éligibilité favorisent à l'inverse des comportements de dissimulation
2.4. Le régime permet en partie de répondre aux aspirations au travail indépendant mais la dépendance économique des micro-entrepreneurs est plus forte que celle des autres travailleurs indépendants
2.5. Le régime peut permettre une insertion dans l'emploi, mais celui-ci risque souvent d'être précaire
3. Les risques induits par le régime pour les individus, les finances publiques et certains secteurs économiques nécessitent plusieurs ajustements et posent la question d'une évolution plus structurelle
3.1. Les micro-entrepreneurs exerçant cette activité à titre principal sont des travailleurs indépendants avec de très faibles revenus, les conduisant à une protection sociale limitée et un risque de précarisation
3.1.1. Le revenu médian des micro-entrepreneurs exerçant cette activité à titre principal depuis plus d'un an représente environ la moitié du SMIC net
3.1.2. La faible protection sociale des micro-entrepreneurs tient davantage à leur statut d'indépendant et à leurs faibles revenus qu'au régime des micro-entrepreneurs
3.2. Le régime des micro-entrepreneurs présente le risque, amplifié par l'essor des plateformes, de favoriser le salariat déguisé et le prêt de main-d'œuvre illicite, avec des conséquences négatives sur la protection et la rémunération des travailleurs
3.2.1. Le développement des plateformes d'intermédiation accentue les risques de salariat déguisé et de prêt de main d'œuvre illicite
3.2.2. La micro-entreprise facilite l'externalisation au bénéfice des entreprises, en leur permettant notamment d'accroître la flexibilité sans en payer le coût, mais au détriment de la protection des travailleurs
3.3. Si le régime des micro-entrepreneurs ne génère pas, en soi, d'effet de distorsion de concurrence, le régime de franchise en base de TVA, qui concerne neuf micro-entrepreneurs sur dix, peut procurer un avantage pour certains types d'activités
3.3.1. En tant que tel, le régime des micro-entrepreneurs ne crée pas de distorsion de concurrence et peut même être dans certains cas fiscalement désavantageux par rapport à une entreprise individuelle au régime réel
3.3.2. Le régime de franchise en base de TVA, dont bénéficient 88 % des microentrepreneurs, peut en revanche constituer un avantage concurrentiel
3.4. La substitution au salariat induite par le régime des micro-entrepreneurs entraîne probablement une perte de recettes sociales et fiscales de plusieurs milliards d'euros
3.5. Le régime des micro-entrepreneurs favorise certaines fraudes et optimisations au détriment des finances publiques, des consommateurs voire des micro-entrepreneurs eux-mêmes
3.5.1. À l'instar des autres travailleurs indépendants, la sous-déclaration de chiffre d'affaires volontaire ou involontaire par les micro-entrepreneurs constitue un phénomène massif contre lequel l'action des autorités reste insuffisante
3.5.2. La simplification de l'immatriculation des entreprises pose des difficultés en termes d'identité et de qualification, qui ne sont toutefois pas propres aux micro-entrepreneurs
3.5.3. Le versement forfaitaire libératoire agit comme un mécanisme antiredistributif, pénalisant les petits revenus et pouvant favoriser l'optimisation fiscale pour les plus hauts revenus
3.5.4. L'assimilation du micro-entrepreneur à une personne en activité permet d'optimiser l'accès à certains droits sociaux
3.6. La substitution observée entre entrepreneuriat classique et micro-entrepreneuriat fait peser un risque sur la productivité de long terme et la transmission des savoirs, qui pourrait être partiellement prévenu par une facilitation des transitions vers des formes d’entreprises plus structurées
3.6.1. L'atomisation du marché du travail est porteuse de risques en termes de perte de productivité et de transmission des savoirs
3.6.2. Les transitions vers des formes d'entreprises plus structurées pourraient être facilitées par une meilleure compréhension des freins au développement et par un accompagnement gradué et ciblé
3.7. Les risques qu'entraîne la substitution au salariat incitent à une évolution plus profonde du cadre juridique du régime et/ou un renforcement significatif des contrôles
3.7.1. Une première approche consisterait à restreindre l'accès au régime en le réservant au bout de trois ans à des montants de chiffres d'affaires peu élevés
3.7.2. L'autre approche consisterait à changer de dimension pour développer un ensemble de contrôles fréquents et dissuasifs
Synthèse des propositions
Annexes et pièce jointe
Annexe I - Panorama statistique des micro-entrepreneurs
Annexe II - Analyse juridique du régime des micro-entrepreneurs
Annexe III - Impacts du régime des micro-entrepreneurs sur les entreprises
Annexe IV - Le régime des micro-entrepreneurs : effets sur les individus
Annexe V - Impacts du régime des micro-entrepreneurs sur les finances publiques (hors optimisation et fraude)
Annexe VII - Liste des personnes rencontrées
- Type de document : Rapport d'étude
- Pagination : 246 pages
- Édité par : Inspection générale des affaires sociales : Inspection générale des finances