Rapport public 2012 du Conseil d'Etat - Volume 2 - Les agences : une nouvelle gestion publique ?

Auteur(s) moral(aux) : Conseil d'État

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Présentation

Le Conseil d'État a retenu comme thème de son étude annuelle pour 2012 le sujet des agences. Cette forme d'organisation administrative, de plus en plus présente, en France comme à l'étranger, dans la mise en oeuvre des politiques publiques, suscite des interrogations multiples, qui portent tant sur la définition de ce qu'est une agence que sur les conditions dans lesquelles les pouvoirs publics y recourent. Le Conseil d'État a souhaité définir dans cette étude les grandes lignes d'une doctrine d'emploi des agences qui fait aujourd'hui largement défaut. Son adoption présente des enjeux considérables pour la cohérence de l'organisation de l'État. Qu'apporte au juste la création d'une agence ? Quels en sont les avantages et les inconvénients ? Ce qui est attendu ne pourrait-il pas être fait par les structures administratives existantes ?

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Sommaire

Avant-propos

Synthèse

Introduction : à la recherche des agences

PREMIERE PARTIE : LA FRANCE A LARGEMENT DEVELOPPE LE RECOURS AUX AGENCES, DE MANIERE TOUTEFOIS MOINS SYSTEMATIQUE QUE D’AUTRES PAYS

1.1 Les agences en France : une histoire longue, une accélération et une conceptualisation récentes

1.2. Les agences, une forme d’administration répandue mais difficile à cerner
 1.2.1. Un phénomène qui met à l’épreuve les catégories juridiques usuelles
 1.2.2. Une très grande diversité de fonctions
 1.2.3. L’agence doit être distinguée de deux notions proches, l’autorité indépendante et l’opérateur
 1.2.4. Définition de l’agence : un organisme autonome, exerçant une responsabilité structurante dans la mise en œuvre d’une politique nationale
 1.2.5. Le phénomène des agences existe également dans les collectivités territoriales

1.3. Les agences à l’étranger : un  large développement, jusqu’à devenir  la forme ordinaire de l’administration dans certains pays
 1.3.1. Des pays dans lesquels le recours aux agences est très ancien : Suède, Etats-Unis
 1.3.2. Des pays dans lesquels le recours systématique aux agences a été l’instrument de la réforme de l’Etat : Royaume-Uni, Nouvelle-Zélande
 1.3.3. Les agences en Inde : quel recours aux agences dans un pays émergent au système « quasi fédéral » ?
 1.3.4. Les agences de l’Union européenne, un développement ininterrompu malgré une doctrine encore incertaine
 1.3.5. Trois leçons des comparaisons internationales

DEUXIEME PARTIE : MIEUX DEFINIR L APLACE DES AGENCES AU SEIN DE L’ETAT

2.1. Dans les secteurs où elles interviennent, les agences contribuent à l’efficacité des politiques publiques
 2.1.1. Une meilleure mobilisation des moyens affectés à la mise en œuvre des politiques publiques
 2.1.2. Un professionnalisme reconnu
 2.1.3. Une meilleure implication des parties prenantes

2.2. Le développement des agences conduit cependant à s’interroger sur la cohérence de l’appareil de l’Etat
 2.2.1. L’Etat-stratège : un idéal qui peine à devenir une réalité
 2.2.2. La difficile articulation entre agences et Etat territorial
 2.2.3. Une voie de contournement des contraintes imposées à l’Etat

2.3. Les réformes récentes n’ont traité le sujet que partiellement
 2.3.1. La loi LOLF : une réforme centrée sur l’Etat dans ses limites traditionnelles, bien qu’elle ait accru la visibilité des opérateurs
 2.3.2. La RGPP : un renforcement du pilotage mais une réforme générale inaboutie
 2.3.3. La RéATE : une esquisse d’articulation entre agences et Etat territorial
 2.3.4. Les collectivités territoriales s’enrichissent d’un nouvel outil dont l’utilisation est, à ce jour, encore timide : la société publique locale (SPL)

2.4. Les risques inhérents à des solutions trop radicales
 2.4.1. Le recours généralisé aux agences
 2.4.2. La remise en cause de l’acquis des agences

2.5. Pour une clarification de la place des agences et du rôle de l’Etat
 2.5.1. La distinction entre conception et mise en œuvre des politiques publiques n’est plus pertinente pour saisir et différencier les rôles respectifs de l’administration centrale des agences
 2.5.2. Il convient de rompre avec l’idée que les agences sont de démembrements de l’Etat

TROISIEME PARTIE : POUR UN RECOURS APPROPIE AUX AGENCES

3.1. Encadrer le recours aux agences
 3.1.1. La nécessité de lignes directrices
 3.1.2. Choisir le statut des agences selon des règles simples et préalablement définies
 3.1.3. Réévaluer périodiquement la pertinence de l’existence et des missions de chaque agence
 3.1.4. Inscrire les principes de cette doctrine selon une normativité graduée

3.2. Organiser un cadre de références, commun aux agences et aux administrations de l’Etat

3.3. Définir un cadre budgétaire commun, portant sur la plateforme et la trajectoire d’évolution des comptes publics
 3.3.1. L’affectation des recettes fiscales
 3.3.2. Inscrire les agences dans la logique de programmation pluriannuelle des finances publiques
 3.3.3. La mise en cohérence des objectifs assignés aux agences avec les indications de performance de la loi de finances
 3.3.4. Produire une analyse d’exécution budgétaire Etat-agences par politique publique

3.4. Prévoir des règles communes de gestion des ressources humaines
 3.4.1. Réduire le nombre de corps et affirmer leur caractère interministériel et professionnel
 3.4.2. Prévoir un plus fort encadrement des recrutements dérogatoires et spécifiques dans les agences
 3.4.3. Développer les outils de gestion des ressources humaines communs aux services et aux agences
 3.4.4. Définir une politique de rémunération entre Etat et agences à la fois juste et incitative

3.5. Rééquilibrer et clarifier les relations entre l’Etat central et territorial et les agences
 3.5.1. Renforcer l’administration centrale afin de la mettre en mesure de jour son rôle de conception des politiques publiques et de tutelle stratégique des agences
 3.5.2. Revoir les relations entre Etat territorial et agences en redéfinissant le rôle du préfet par rapport aux délégations territoriales des agences

3.6. D’autres influences que celle du pouvoir exécutif doivent s’exercer sur l’agence
 3.6.1. Le conseil d’administration doit devenir un lieu de dialogue stratégique entre l’Etat et les autres parties prenantes
 3.6.2. Favoriser le rôle de contrôle et d’évaluation de Parlement
 3.6.3. Renforcer la transparence de l’action des agences à l’égard du public et accroître la participation de celui-ci aux modalités de prise de décisions

Conclusion « Retisser ensemble ce qui est séparé »

Récapitulatif des mesures proposées

Annexes
 Annexe 1 : Liste des agences au sens de la présente étude
 Annexe 2 : Liste des agences par secteur d’intervention
 Annexe 3 : Liste des personnalités auditionnées
 Annexe 4 : Les agences européennes
 Annexe 5 : Les agences en Allemagne
 Annexe 6 : Les agences aux Pays-Bas

Contributions

Liste des abréviations et des acronymes

 

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 296 pages

Édité par : La Documentation française

Collection : Etudes et documents, Conseil d'Etat

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