Rapport d'information (...) en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 4 mars 2015 sur la crise ukrainienne et l'avenir des relations entre la Russie et l'Union européenne et la France

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : L’UKRAINE, LA DIFFICULTÉ DE SURMONTER UNE DOUBLE CRISE NATIONALE ET ÉCONOMIQUE

I. L’UKRAINE INDÉPENDANTE, UNE VIE POLITIQUE INSTABLE
A. UNE IDENTITÉ NATIONALE QUI RESTE EN DÉBAT
B. UNE VIE POLITIQUE POLARISÉE, INSTABLE ET PARFOIS VIOLENTE
C. LES LENDEMAINS DE LA RÉVOLUTION DE « MAÏDAN » : UNE LARGE MAJORITÉ EUROPÉENE, ATLANTISTE ET RÉFORMISTE
D. LE PRÉSENT : LE RETOUR DE L’INSTABILITÉ POLITIQUE

II. UN PAYS QUI AFFRONTE DEUX CRISES SÉVÈRES
A. LA CRISE NATIONALE
1. L’annexion illégale de la Crimée par la Russie
a. La situation particulière de la Crimée
b. Une annexion rondement menée
c. Une opération contraire au droit international
d. Une prise en main rapide par la Russie
e. Mais de très grandes difficultés économiques
2. Le Donbass : une situation qui apparaît largement bloquée
a. Le rejet du changement de pouvoir à Kiev par la population « agissante » du Donbass
b. Le conflit armé et l’implication de la Russie
c. Le processus de Minsk
d. L’actualité : une cessez-le feu qui n’est toujours pas acquis
e. Une situation humanitaire et économique toujours très difficile
f. Un processus politique pour le moment bloqué
3. La réaction de la nouvelle majorité : relance de l’intégration euro-atlantique et « combat pour les valeurs »
a. L’accord d’association
i. Les clauses politiques : un accord qui ne préjuge pas d’une adhésion future de l’Ukraine à l’Union européenne
ii. Les clauses économiques : vers une intégration à l’espace économique européen
b. Le souhait d’une libéralisation rapide des visas
c. La relance du rapprochement avec l’Alliance atlantique
B. LA CRISE ÉCONOMIQUE
1. Une économie déjà assez peu performante avant la crise actuelle
2. Les effets de la crise actuelle
a. Une récession massive en 2014 et 2015
b. La crise monétaire et financière
c. Des conséquences lourdes sur la situation des finances publiques
3. Un soutien financier international massif, mais conditionnel
4. Des échanges extérieurs de plus en plus tournés vers l’Union européenne
a. Le commerce entre l’Ukraine et l’Union européenne
b. Vers une guerre commerciale avec la Russie ?
c. La fin de la dépendance vis-à-vis du gaz russe ?

III. DE NOMBREUSES RÉFORMES, MAIS UNE MISE EN OEUVRE DIFFICILE
A. LES RÉFORMES DÉMOCRATIQUES, AU CONFLUENT DES ENJEUX INTERNES ET INTERNATIONAUX
1. De nombreuses mesures adoptées ou en cours d’adoption
2. Mais une réforme constitutionnelle qui reste à parachever
a. Un volet « décentralisation » bloqué à cause de la question du Donbass
b. Un volet judiciaire en cours de finalisation
3. Un exécutif confronté à la corruption endémique, aux « oligarques » et aux groupes armés radicaux
4. Des risques de dérive du « combat pour les valeurs » et de l’affirmation nationale ?
B. DES RÉFORMES ÉCONOMIQUES SOUS LA DICTÉE DE L’UNION EUROPÉENNE ET DES INSTITUTIONS INTERNATIONALES
1. L’alignement sur « l’acquis communautaire »
2. Les mesures de rigueur budgétaire
3. Mais aussi des réformes qui patinent

DEUXIÈME PARTIE : LA RUSSIE, UN PARTENAIRE DIFFICILE MAIS INCONTOURNABLE

I. QUELS MOYENS POUR LA NOUVELLE AFFIRMATION INTERNATIONALE DE LA RUSSIE ?
A. DES FACTEURS DE PUISSANCE QUI RESTENT
1. Le territoire et, dans une moindre mesure, la population
2. Les reliquats de la superpuissance soviétique
a. Le statut international hérité de la victoire de 1945
b. La parité de l’armement nucléaire stratégique avec les États-Unis
3. Une puissance militaire restaurée
a. Une armée qui a retrouvé son efficacité
b. Une armée réformée et bénéficiant d’investissements massifs
c. L’importance des exportations d’armements
B. MAIS UNE ÉCONOMIE FRAGILISÉE
1. La récession, après la croissance forte des années 2000
2. L’héritage des années de croissance : des équilibres macro-économiques solides
3. Les facteurs des difficultés actuelles
a. Un facteur conjoncturel massif : la baisse des cours internationaux des hydrocarbures
b. Des difficultés accompagnées et accentuées par l’effondrement interne du crédit
c. Les effets réels mais difficiles à quantifier de la crise politique avec l’Occident et des sanctions et contre-sanctions
d. Les problèmes structurels récurrents de l’économie russe
4. Les conséquences des difficultés actuelles
a. Un appauvrissement du peuple russe
b. Une large perte de confiance dans la monnaie et l’économie russes, qui pèse sur les flux de financement
c. Une perte de « rang » parmi les puissances économiques
d. Un manque de confiance pour les années qui viennent
C. L’ÉNERGIE : UN FACTEUR DE PUISSANCE REMIS EN CAUSE ?
1. La Russie reste une superpuissance énergétique
a. Les hydrocarbures
b. Les autres sources d’énergie
c. Les autres ressources naturelles
2. Les hydrocarbures, facteur déterminant d’interdépendance avec l’Europe
a. La situation présente : une interdépendance écrasante
b. La difficile réduction de l’interdépendance entre l’Union européenne et la Russie
i. L’Union européenne engagée dans la transition énergétique
ii. La Russie à la recherche de débouchés à l’est
c. Un rapport de forces qui penche en faveur de l’Europe ?
D. LE SYSTÈME POLITIQUE : UN PRÉSIDENT QUI RESTE POPULAIRE
1. Une approbation massive de la politique du président russe, sur fond d’exaltation patriotique
2. Un système sous contrôle
a. Une législation sur mesure
b. Une opposition divisée et plus ou moins crédible
E. LE « SOFT POWER » RUSSE : UNE CAPACITÉ D’ATTRACTION QUI RESTE RELATIVE
1. La volonté de développer une contre-propagande face à ce qui serait un usage délibéré et hostile des politiques d’influence par les pays occidentaux
2. Un concept à géométrie variable : le « monde russe »
3. L’affirmation de « valeurs » différentes
4. L’église orthodoxe, vecteur d’influence ?

II. UNE POLITIQUE ÉTRANGÈRE TOURNÉE CONTRE LES ÉTATS-UNIS ET L’EUROPE ?
A. LE DÉBAT SUR LES RESSORTS DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ACTUELLE DE LA RUSSIE
1. Une réaction aux « agressions » des États-Unis et de l’Europe ?
a. Le « grand malentendu »
b. L’élargissement à l’est de l’Alliance atlantique et de l’Union européenne, violation de promesses des dirigeants américains et européens ?
c. Les « révolutions de couleur » et l’exportation de la démocratie, complot occidental contre la Russie, voire contre la paix du monde ?
2. L’influence des courants de pensée conservateurs, voire réactionnaires
3. La constance des préoccupations sécuritaires
4. Le poids des facteurs internes
B. LE CONSTAT GÉNÉRAL : UNE DIPLOMATIE DE PUISSANCE ASSEZ CLASSIQUE
1. Une diplomatie souvent opportuniste et habile
2. Finalement, une conception « traditionnelle » des relations internationales : souveraineté, puissance, prédominance régionale
C. UNE CONFRONTATION CONTRÔLÉE AVEC LES ÉTATS-UNIS ET L’UNION EUROPÉENNE
1. Les sanctions économiques, instrument à double tranchant
a. Des sanctions adoptées en coordination par un « bloc occidental »
b. Les sanctions européennes, un dispositif gradué
i. Les mesures diplomatiques
ii. Les sanctions ciblées contre des personnes ou des entreprises
iii. Les sanctions générales prises en réaction à l’annexion illégale de la Crimée
iv. Les sanctions économiques générales
v. Les contre-sanctions russes
c. Un coût économique nécessairement partagé entre « sanctionneurs » et « sanctionné »
i. Les sanctions et contre-sanctions pèsent surtout sur la situation économique de la Russie
ii. Un coût des sanctions partagé entre les pays occidentaux
d. Les enjeux politiques des sanctions
i. Les termes du débat sur l’opportunité de sanctionner la Russie
ii. Une efficacité difficile à mesurer
iii. Le lien établi avec l’application des accords de Minsk : les sanctions restent-elles équitables dans le contexte actuel ?
2. Une politique russe plus constructive concernant le conflit du Donbass ?
3. La Syrie : une coopération inévitable avec les États-Unis, malgré les divergences
D. LA RECHERCHE DE NOUVELLES ALLIANCES ET SES LIMITES
1. Le voisinage : de la communauté postsoviétique à l’Union eurasiatique
a. De la Communauté des États indépendants à l’Union eurasiatique
i. Les diverses tentatives d’intégration de l’espace postsoviétique
ii. La marche vers l’Union eurasiatique
iii. Une construction manifestement inspirée de la construction européenne
b. Les limites de l’Union eurasiatique
i. Une construction purement économique et technocratique
ii. Un périmètre insuffisant pour être très efficace du point de vue économique
iii. Les conséquences de la trop forte prédominance russe dans l’Union eurasiatique
iv. La crise ukrainienne, révélatrice des limites de l’Union eurasiatique
v. Un processus qui marque l’abandon de toute idée de communauté « postsoviétique » ?
2. L’Asie comme alternative à l’Europe et aux États-Unis ?
a. L’Organisation de coopération de Shanghai, outil de coopération institutionnelle avec les pays asiatiques
b. L’organisation des BRICS, affirmation d’un monde multipolaire, mais aussi et surtout de la nouvelle puissance chinoise
c. Avec la Chine, un partenariat plus qu’une alliance
d. Le maintien de bonnes relations avec les rivaux asiatiques de la Chine
E. LE PROCHE-ET-MOYEN-ORIENT : LE GRAND RETOUR DE LA RUSSIE
1. L’intervention en Syrie, première intervention militaire extérieure de la Russie hors de l’ex-URSS
a. L’insistance sur la fidélité aux alliances, la légitimité et la légalité internationale, par opposition à l’exportation aventureuse de la démocratie
b. L’affirmation de la puissance russe et le retour dans le « grand jeu » international
c. Des intérêts nationaux à préserver
i. Les bases dans les « mers chaudes »
ii. La crainte de la contagion djihadiste en Russie et en Asie centrale
d. Quels objectifs tactiques ?
e. Les résultats indéniables d’une intervention limitée
f. Mais aussi une intervention qui a mis en lumière un certain isolement russe
2. L’Iran, allié mais aussi concurrent
3. Des efforts intenses en direction des pays arabes sunnites
a. Un allié traditionnel, l’Égypte
b. Des relations suivies avec les monarchies malgré les rivalités pétrolières et géopolitiques
4. La Turquie : d’un partenariat prometteur à la crise
5. Les Kurdes : des relations anciennes réactivées dans le contexte présent de crise avec la Turquie

TROISIÈME PARTIE : PLUS QUE JAMAIS, LA FRANCE DOIT AIDER AU RÉTABLISSEMENT D’UN PARTENARIAT EUROPÉEN AVEC LA RUSSIE

I. LE BLOCAGE DES RELATIONS RUSSO-EUROPÉENNES
A. POURTANT, DES COMPLÉMENTARITÉS ET DES INTÉRÊTS COMMUNS INDÉNIABLES
1. Une communauté d’intérêts sur le long terme
2. Un facteur de rapprochement à court-moyen terme, la priorité à la lutte contre le terrorisme islamiste
B. LA CRISE UKRAINIENNE : L’UNION EUROPÉENNE PEUT-ELLE JOUER UN RÔLE POSITIF ?
1. Avant la crise : les maladresses du Partenariat oriental
a. L’échec global de la Politique européenne de voisinage
b. Le Partenariat oriental, déclinaison de la Politique de voisinage à l’est
c. L’offre faite à l’Ukraine d’un accord d’association trop rigide
d. Une politique qui a irrité la Russie
2. La gestion de la crise : une action propre de l’Union qui tend à se résumer à la politique de sanctions, à l’aide financière à l’Ukraine et aux « bons offices » sur les questions gazières
3. Une opinion européenne profondément divisée
C. LES PROBLÈMES RÉCURRENTS
1. La question énergétique
2. La question des valeurs démocratiques
3. La libéralisation des visas
D. L’INCAPACITÉ À RELANCER UN PARTENARIAT
1. Un accord de partenariat qui n’est toujours pas renouvelé
a. Un accord de partenariat et de coopération arrivé à expiration
b. Un instrument au champ moins global, le Partenariat pour la modernisation
c. Des relations gelées dans le cadre des sanctions
2. La question récurrente de la reconnaissance de l’Union eurasiatique comme partenaire de négociation
E. CONCLUSION : UNE POSITION ACTUELLE DE L’UNION TRÈS RÉSERVÉE, L’« ENGAGEMENT SÉLECTIF » VIS-À-VIS DE LA RUSSIE

II. VALORISER LES BONNES RELATIONS DE LA FRANCE AVEC LES DEUX PAYS
A. LA FRANCE ET L’UKRAINE : UNE RELATION RANIMÉE PAR L’ENGAGEMENT RÉSOLU DE NOTRE PAYS DANS LA RÉSOLUTION DU CONFLIT DU DONBASS
1. Des relations politiques devenues très étroites
2. Une coopération militaire limitée par la position politique de la France
3. Des échanges économiques assez modestes
4. Les échanges humains
5. La présence culturelle
B. LA FRANCE ET LA RUSSIE : UNE AMITIÉ CONSERVÉE MALGRÉ LES DIFFICULTÉS
1. Le maintien des relations politiques
2. Des échanges commerciaux en baisse du fait des difficultés économiques de la Russie et des sanctions
a. France et Russie sont l’une pour l’autre des partenaires commerciaux moyennement importants
b. Des exportations françaises diversifiées et souvent à fort contenu technologique
c. Des exportations russes dominées par les hydrocarbures
d. Des échanges commerciaux en forte diminution
i. Des échanges pratiquement divisés par deux en trois ans
ii. Quel impact de l’embargo agro-alimentaire russe ?
iii. Quel impact des autres sanctions ?
3. Une forte implantation des entreprises françaises en Russie
a. La France, premier investisseur étranger en flux en Russie depuis 2014 ?
b. Une présence française très diversifiée
c. Des banques françaises assez engagées vis-à-vis de la Russie
d. Des investissements russes en France encore limités
4. Les échanges humains
5. La présence culturelle

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

TRAVAUX DE LA COMMISSION

CONTRIBUTION PRÉSENTÉE PAR M. THIERRY MARIANI, PRÉSIDENT DE LA MISSION

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES PAR LA MISSION