Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur les moyens de la politique de sécurité sanitaire des aliments

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

AVANT-PROPOS

I. UNE SITUATION TENDUE, DES ENJEUX TRÈS LOURDS

A. UNE SITUATION SANITAIRE QUI DEMEURE TRÈS PERFECTIBLE
 1. La santé humaine continue d'être exposée à des pathologies d'origine alimentaire parfois très graves
 2. La situation sanitaire des animaux présente des indices de dégradation voire de crises
 3. La situation du végétal inspire des inquiétudes
 4. Les taux de non-conformité décelés par les contrôles confirment l'existence de risques élevés
 a) Les non-conformités inventoriées par les plans de surveillance et de contrôle indiquent l'existence de risques importants
 b) Des analyses de conformité émanant d'autres sources engagent à des constats encore plus défavorables
 B. DES ENJEUX ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS CONSIDÉRABLES
 1. Les indemnisations et interventions au profit des filières sinistrées présentent des enjeux budgétaires conséquents
 2. La maîtrise des risques sanitaires est un élément pris en compte au titre de la conditionnalité des aides européennes
 3. Les impacts économiques sont considérables
 4. La sécurité sanitaire des aliments est une variable à part entière des conditions de régulation du commerce international

II. LE SYSTÈME DE MAÎTRISE DES RISQUES SANITAIRES, UN CORPUS (FORCÉMENT ?) INACHEVÉ

A. LE PRINCIPE DE RESPONSABILITÉ PREMIÈRE DES ENTREPRISES N'ÉCARTE PAS LA JUSTIFICATION D'UNE INTERVENTION PUBLIQUE AUX MOTIVATIONS PLURIELLES
 1. Une responsabilité de premier rang des entreprises, une obligation de résultat très encadrée à l'épreuve des faits
 a) Une responsabilité dont la portée juridique ne doit pas être négligée mais qui suscite certaines interrogations
 b) Une obligation de résultat de plus en plus encadrée par des normes techniques
 c) Un processus normatif qui doit tenir compte des enjeux de son acceptation et de son appropriation
 (1) Pour une « démocratie de l'expertise »
 (2) Réunir les conditions d'une bonne application des normes
 (a) Pour un contrôle homogène de l'application des normes
 (b) Tenir compte de la composante économique
 2. Quelle(s) justification(s) à l'intervention des autorités publiques ?
 a) Les justifications à l'intervention publique revêtent des aspects différenciés
 b) La question de la valorisation des interventions publiques ne doit pas être négligée
 (1) La question de la contribution des entreprises au financement de la supervision publique ne doit pas être traitée par prétérition
 (2) Les prolongements concrets donnés à cette problématique ressortent comme trop impressionnistes
 (3) Un objectif de valorisation auprès des marchés à prendre mieux en compte
 B. UNE POLITIQUE PUBLIQUE TRÈS ENCADRÉE PAR L'UNION EUROPÉENNE MAIS DONT L'INTÉGRATION DEMEURE INCOMPLÈTE
 1. Un corps de principes généraux non dénués d'ambiguïtés
 a) Une distribution des responsabilités entre producteurs et autorités publiques
 b) Une acception ambitieuse de la sécurité sanitaire des aliments aux prolongements parfois incertains
 2. La diversité des vecteurs d'intégration européenne
 3. Une intégration européenne en question
 a) L'encadrement européen des contrôles des autorités sanitaires nationales comporte des souplesses à la source d'inquiétudes quant à l'harmonisation des pratiques qui restent apparemment très diverses
 (1) Le pilotage de la politique de sécurité sanitaire des aliments, des modèles variés
 (2) L'évaluation des risques est plus ou moins séparée de la gestion du risque
 (3) L'exécution des contrôles suit elle aussi des modèles différenciés
 (4) Des moyens disparates
 b) Quelle contribution européenne à la maîtrise sanitaire du système ?

III. UNE POLITIQUE EN QUÊTE D'AUTEUR ?

A. UN FRACTIONNEMENT DES COMPÉTENCES DONT LA COMPLEXITÉ SEMBLE DAVANTAGE LE FRUIT DE L'HISTOIRE ADMINISTRATIVE QUE D'UNE ANALYSE RAISONNÉE DES BESOINS
 1. Un patchwork administratif...
 a) Une superposition d'intervenants publics
 (1) La pluralité des administrations centrales
 (2) Des schémas de déploiement territorial eux aussi différents
 b) Une imbrication des interventions fonctionnelles
 (1) Le niveau national
 (2) Le niveau du terrain
 2. ... qui suscite plusieurs questions
 a) Le principe de séparation des évaluateurs et des gestionnaires est peu respecté...
 b) Une organisation sous-optimale propice à des pertes d'efficience
 (1) De nombreux points de chevauchement
 (2) Sur le terrain, une intégration perfectible
 (3) Une multitude de process de coordination entre administrations
 c) Quel bon niveau de mise en oeuvre de la politique de sécurité sanitaire des aliments ?
 3. L'intérêt d'une réflexion sur l'organisation systémique de la surveillance de la qualité sanitaire de l'alimentation
 B. UNE TENDANCE FORTE À L'EXTERNALISATION DES MISSIONS
 1. Le développement des délégations sanitaires...
 2. ..., malgré ses avantages, pose également des problèmes qu'il faut résoudre

IV. UNE POLITIQUE EN QUÊTE D'EXPERTS ? LA SITUATION PARFOIS TRÈS PRÉOCCUPANTE DES INFRASTRUCTURES D'ANALYSES ET DE RECHERCHE

A. L'AGENCE NATIONALE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TRAVAIL, QUELLES CAPACITÉS ANALYTIQUES POUR QUELLE VOCATION ?
 1. Les missions de l'Anses, une extension discutable
 a) Une agence sanitaire multicartes, aux attributions en extension discutable et devant partager ses attributions dans le champ de la sécurité sanitaire des aliments avec d'autres organismes
 (1) Plusieurs domaines de compétence, dont la sécurité sanitaire des aliments
 (2) Des modes d'intervention allant se diversifiant dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments moyennant des choix discutables
 (a) Des compétences en voie d'extension
 (b) Une difficulté de principe
 (c) Consolider l'Anses comme référent européen pour les substances réglementées
 (3) Un opérateur de recherche important, mais parmi d'autres
 2. Les moyens de l'Anses doivent permettre de financer les missions traditionnelles de l'établissement
 a) Préserver les moyens de recherche et de veille sanitaire
 b) Conserver des équilibres financiers propices au maintien d'une forte activité de veille et d'expertise sanitaire dans le domaine alimentaire
 (1) Des subventions pour charges de service public contraintes et une déformation de la structure de financement de l'agence qui ne doit pas modifier sa vocation
 (2) Des moyens opérationnels « maîtrisés » dans un contexte de diversification des activités qui oblige à considérer l'existence d'arbitrages au détriment des activités traditionnelles de l'agence
 (3) Un effort consacré à la sécurité sanitaire des aliments difficile à déterminer mais prépondérant
 B. LES AUTRES LABORATOIRES PUBLICS, UNE CRISE QUI COUVE ?
 1. Le Service commun des laboratoires (SCL), un poids budgétaire conséquent pour une activité dont la légitimité fait l'objet de quelques critiques
 a) Une activité en baisse
 b) Des coûts en hausse pour une activité d'analyse à la justification fragile
 2. Les laboratoires d'analyse départementaux (LDA) connaissent des situations parfois très précaires
 C. DES ÉVOLUTIONS S'IMPOSENT

V. DES CONTRAINTES FORTES SUR LES MOYENS

A. LE NIVEAU DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DE CONTRÔLE SANITAIRE, UNE BAISSE SUBSTANTIELLE
 1. La baisse des dépenses globales du programme 206 de la mission AAFAR entre 2010 et 2015 s'est accompagnée d'une modification de la fonction de production de sécurité sanitaire des aliments dont le contenu en dépenses de rémunérations brutes des personnels s'est alourdi
 a) Un net recul des dépenses du programme 206 depuis 2010
 b) Une structure de dépenses très concentrée qui témoigne de plusieurs caractéristiques de la surveillance de la sécurité sanitaire des aliments
 (1) Deux actions concentrent près de 80 % des crédits du programme
 (2) La structure des dépenses du programme a évolué au bénéfice d'un renforcement de la part des dépenses de personnel
 c) Une forte réduction des dépenses (hors personnels) de lutte contre les maladies animales (20,8 % des dépenses du programme) qui peut susciter quelques interrogations dans un contexte de délégations étendues des missions de surveillance sanitaire
 d) Une baisse des dépenses de soutien (57,7 % des dépenses du programme) freinée par l'alourdissement du coût brut de chaque emploi
 2. Globalement, des indicateurs budgétaires complémentaires confirment, moyennant certaines confusions, la réduction en niveau des moyens de la politique de sécurité sanitaire des aliments
 B. DES CONTRÔLES EN QUÊTE D'ACTEURS ?
 1. Les moyens directement mis en oeuvre par les services, une baisse significative
 a) Une baisse proche de 10 % des effectifs du programme 206
 b) Les moyens mis en oeuvre par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ont suivi une tendance à la baisse encore plus accusée
 c) Les moyens mis en oeuvre directement par le ministère de la santé
 2. Une plus nette réduction encore des effectifs disponibles pour les contrôles de sécurité sanitaire de la DGAL stricto sensu
 a) Une baisse considérable des emplois dédiés à la sécurité sanitaire des aliments stricto sensu
 (1) Des baisses d'emploi très significatives mais qui ont particulièrement affecté certaines missions
 (2) Des choix de priorité confirmés qui conduisent à un étiolement particulièrement fort des moyens de contrôle hors abattoirs
 b) La place prépondérante des positionnements des personnels en abattoirs bovins ne permettrait pas d'atteindre les objectifs de déploiement des moyens dans ces établissements, tout en s'accompagnant de déficits de moyens pour les autres missions de la DGAL
 c) Des réorganisations s'imposent
 3. La question de l'appariement territorial entre les emplois et les besoins
 4. Regard sur les services d'enquête : le service national des enquêtes (SNE) de la DGCCRF et la brigade nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP) de la DGAL, de faibles effectifs pour des missions de sécurité à forts enjeux
 a) Le service national des enquêtes (SNE) de la DGCCRF
 (1) Un service national aux moyens probablement trop modestes pour disposer d'une force autonome de détection systématique
 (2) La contribution du SNE à la maîtrise du risque sanitaire dans l'alimentation est avérée mais sans qu'il soit vraiment possible d'apprécier le degré de priorité qu'elle revêt pour le service
 b) La brigade nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP)
 (1) Un domaine de compétences en extension où prédomine la contribution aux enquêtes judiciaires
 (2) Des effectifs très réduits qui ne suffisent pas pour assurer les missions

VI. LE CADRE DES ACTIONS (CONTRÔLES ET RECHERCHE) SANITAIRES DES AUTORITÉS PUBLIQUES PRÉSENTE DES INSUFFISANCES

A. LES CONTRÔLES MIS EN OEUVRE PAR LA DGAL
 1. Les plans de surveillance et les plans de contrôle...
 2. ... présentent une série d'insuffisances...
 a) Les taux de réalisation demeurent perfectibles
 b) Une série de déséquilibres
 (1) Des priorités contestables
 (2) La programmation des plans n'épouse que de façon assez lointaine les profils de consommation...
 (3) ...et les non conformités
 c) Des interrogations à surmonter
 3. Le contrôle des établissements, une forte réduction, des taux de couverture en baisse n'assurant pas une fréquence suffisante des contrôles
 4. Des suites encore insuffisantes
 a) Améliorer le suivi des établissements non-conformes
 b) Pour des prolongements plus rigoureux des suites
 (1) Globalement des indicateurs peu satisfaisants
 (2) Des évaluations des établissements suffisamment rigoureuses ?
 (3) La nécessité d'actions correctrices, reconnue par la DGAL, doit connaître des prolongements effectifs
 B. LES CONTRÔLES MIS EN OEUVRE PAR LA DGCCRF
 1. Une série de dispositifs
 a) Les contrôles de première mise sur le marché
 b) Les enquêtes
 2. Un bilan à améliorer
 C. REGARD SUR LE SUIVI DES VÉGÉTAUX, UN CONTRÔLE QUI RESTE TRÈS INSUFFISAMMENT ASSURÉ
 1. Une mobilisation à parfaire devant l'ampleur des non conformités
 2. La voie de la prévention peine à atteindre ses objectifs
 D. REGARD SUR LE CONTRÔLE DES PRODUITS IMPORTÉS
 1. Une réglementation des échanges internationaux complexe qui repose sur une solidarité sanitaire entre pays européens
 2. Les contrôles des produits d'origine étrangère, des résultats difficiles à interpréter, des moyens difficiles à calibrer
 a) La fragmentation des administrations chargées du contrôle
 (1) La douane intervient pour l'essentiel en seconde main dans le cadre de contrôles documentaires
 (2) La DGCCRF, des résultats mais sur une assiette très réduite
 (3) Les contrôles de la DGAL, des résultats difficiles à interpréter
 b) Les aliments pour animaux : un contrôle à améliorer

VII. REGARD SUR LA VEILLE SANITAIRE

A. LES CONSTATS CRITIQUES PORTÉS SUR LE DISPOSITIF DE VEILLE SANITAIRE ET LE PLAN D'ACTION POUR LA VEILLE SANITAIRE
 B. UN OBJECTIF QUI RESTE À ATTEINDRE DANS UN CONTEXTE OÙ LA RECHERCHE AU SERVICE DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS DOIT ÊTRE CONSACRÉE COMME UNE THÉMATIQUE À PART ENTIÈRE

VIII. LES VISITES VÉTÉRINAIRES SANITAIRES EN ÉLEVAGE : UNE ILLUSTRATION DES DIFFICULTÉS LIÉES À UN MAILLAGE INSUFFISANT DE LA VEILLE SANITAIRE

A. LES DIFFÉRENTES VISITES VÉTÉRINAIRES, DES RÉGIMES DIFFÉRENCIÉS ET INSTABLES
 1. La visite sanitaire bovine
 2. La visite sanitaire avicole
 3. La visite sanitaire porcine
 4. Le nouveau cadre réglementaire des visites vétérinaires sanitaires
 5. D'autres visites sont en projet
 B. LES RÉSULTATS DES VISITES SANITAIRES
 1. Les visites sanitaires bovines
 2. Les autres visites
 3. Le problème du choix du vétérinaire
 4. Le maillage territorial des services sanitaires (vétérinaires et services d'analyse) est troué
 C. LES RECOMMANDATIONS DU CGAAER

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

ANNEXE 1 - TEXTES EUROPÉENS DE RÉFÉRENCE

ANNEXE 2 - PRÉSENTATION DU SYSTÈME GLOBAL DE SURVEILLANCE SANITAIRE DES ANIMAUX ET DES VÉGÉTAUX

ANNEXE 3 - LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DU CGAAER SUR LES VISITES SANITAIRES EN ÉLEVAGE

ANNEXE 4 - RÉPARTITION DES EFFECTIFS DE LA DGAL SUR LE TERRITOIRE PAR MISSION