Texte intégral
Monsieur le recteur
Mesdames et messieurs les magistrats
Mesdames et messieurs les représentants des professions judiciaires et juridiques
Mesdames et messieurs
Je remercie l'Ecole nationale de la magistrature d'avoir organisé ce colloque sur une question essentielle, les places respectives de l'accès au droit et de l'accès à la Justice.
L'ENM joue pleinement son rôle lorsqu'elle aide les magistrats à réfléchir sur les réponses de l'institution judiciaire, lorsqu'elle permet à la Justice de travailler sur de nouvelles perspectives avec les professionnels du droit et d'autres partenaires, je pense en particulier aux associations qui sont représentées aujourd'hui.
J'ai apprécié la qualité des travaux de l'atelier animé à l'ENM par le président Jean-Marie COULON, travaux qui nourrissent les débats d'aujourd'hui. L'intérêt est aussi que cette réflexion sur l'accès au droit soit animée par ceux qui la mettent en oeuvre. Le nombre de responsables de juridiction aujourd'hui présents constitue à cet égard un facteur déterminant. Les projets récemment lancés à Paris et dans le Rhône, les réalisations déjà effectives, par exemple dans les Bouches-du-Rhône, dans l'Oise, en Haute-Corse, en Guyane... - pour n'en citer que quelques unes sur laquelle mon attention a été particulièrement attirée, mais je sais que beaucoup d'autres existent - s'inscrivent parfaitement dans la politique d'accès au droit que j'entends développer sur tout le territoire.
J'aurais souhaité disposer de plus de temps pour participer à vos travaux. J'ai cependant tenu à venir vous encourager, pendant ces deux journées, à échanger vos expériences dans un domaine particulièrement propice aux initiatives innovantes.
Je vous exposerai d'abord pourquoi la question de l'accès au droit me paraît essentielle et pourquoi elle doit être tout à la fois liée et distinguée de l'accès à la Justice (1). Je vous dirai ensuite pourquoi ce nouveau champ juridique devrait être le support d'une profonde évolution dans nos modes d'approche de la régulation sociale par le droit (2). Sur la base de ces objectifs et de cette analyse, je vous présenterai enfin les grandes lignes du projet de loi sur l'accès au droit et la résolution amiable des conflits dont je saisirai le Parlement avant l'été (3).
1) L'accès au droit constitue un droit fondamental, qui doit s'inscrire dans une politique publique
J'ai pris mes fonctions de ministre de la Justice avec une vision citoyenne ; et la demande de nos concitoyens vis à vis de la Justice est immense.
Sans doute cette demande est-elle démesurée parce que trop souvent nos concitoyens transfèrent sur la Justice l'espoir de voir régler une situation qui n'a trouvé aucune autre solution ailleurs.
C'est ainsi qu'arrivent à la Justice des conflits qui auraient pu, qui auraient dû, être règlés préalablement ailleurs. Mais les mécanismes de régulation sociale se grippent, les médiations naturelles, dans les familles, à l'école, dans les quartiers, fonctionnent de plus en plus difficilement. La Justice est alors appelée à l'aide et gère en première ligne des questions mal résolues par ailleurs.
Cette "judiciarisation" des questions de société, selon un néologisme un peu lourd, mais expressif, constitue désormais une réalité incontournable.
Mais la demande de droit et de Justice est-elle une demande de réponse judiciaire dans ses formes traditionnelles ? Sans doute pas. Nos concitoyens l'expriment d'ailleurs de façon récurrente dans les sondages puisque le service public de la Justice est celui en lequel ils ont le moins confiance. Les Français reprochent d'abord à la Justice sa lenteur, son archaïsme, ses faibles capacités d'écoute.
Et pourtant, malgré cette défiance, nos concitoyens saisissent de plus en plus les tribunaux. Les contentieux civils ont ainsi doublé en 20 ans.
Comment analyser cette contradiction apparente ?
La réponse se trouve dans le titre de ce colloque, qui distingue accès au droit et accès à la Justice. Cette distinction me paraît centrale.
La demande de connaissance et de reconnaissance de ses droits constitue pour chacun un besoin fondamental. Le droit au droit est un principe essentiel du pacte démocratique, parce qu'il est la conséquence du principe d'égalité, parce qu'il est consubstantiel à l'exercice effectif de la citoyenneté, parce qu'il participe de la dignité humaine.
Nos sociétés démocratiques seront de plus en plus régulées par le droit et ce mode de régulation constitue un grand progrès, car si les conflits ne se gèrent pas à travers le droit, ils le seront par l'utilisation inégalitaire de la force, de l'argent, du savoir, de l'information.
Mais la régulation par le droit ne signifie pas forcément régulation par le juge. C'est bien peu croire en la force et au caractère vivant de nos démocraties que de faire du juge le régulateur de tous les dysfonctionnements sociaux.
C'est pour bien distinguer ces différents niveaux que le projet de réforme que j'évoquerai tout à l'heure répondra à deux objectifs :
- le premier : assurer pleinement, le droit au droit pour tout citoyen. Ce respect du principe d'égalité nécessite une démarche renforcée vis à vis des publics les plus exclus, ceux qui n'ont même pas idée de leurs droits. Il concerne tous les citoyens, en particulier les classes moyennes qui, souvent, pour des raisons financières et culturelles ne font pas valoir leurs droits.
- second objectif : éviter que l'accès au droit ne se transforme mécaniquement en accès à la Justice. Je veux donc favoriser tous les modes alternatifs de règlement des conflits qui doivent s'intégrer dans une politique judiciaire.
Ainsi, grâce à la réflexion sur l'accès au droit, je souhaite que soient posées les bases d'une politique publique en matière civile, avec ses différents niveaux : prévention, politique partenariale, politique alternative aux conflits. Ce colloque et le projet de loi constituent des étapes importantes dans la réflexion collective sur la Justice civile. Il faut sortir d'une gestion au jour le jour de conflits individuels pour faire le lien, mais aussi la différence entre d'une part, la satisfaction de la demande de droits et, d'autre part, la saisine des tribunaux au contentieux.
2) Une nécessaire évolution culturelle du monde des professionnels du droit
Cette approche implique une profonde évolution culturelle de tous les professionnels du droit, de tous les acteurs du système judiciaire.
Nous devons développer des lieux et des modes de réponse juridique de prévention, d'orientation, de prestation généraliste de premier niveau. Venir directement au tribunal, c'est comme si tout symptôme relevait de l'hôpital.
Il faut que chacun, à sa place, sur ses compétences, intervienne là où il est utile. Le partage entre lieux de proximité et lieux de Justice plus spécialisés, s'intègre parfaitement dans une approche différenciée, mais complémentaire, de niveaux de réponse juridique ou judiciaire. La seule question qui vaille devient : quel type de prestation de nature juridique, à quel niveau ?
L'accès au droit doit constituer ce premier niveau, s'exercer là où s'offre une palette de solutions pour celui qui expose une difficulté de nature juridique.
Le second débat qui doit traverser le monde des juristes, est celui du coût et de l'évaluation qualitative des interventions.
Ainsi, l'économie de la santé constitue aujourd'hui une discipline à part entière. Mais quel est l'état de la réflexion, de la recherche, sur l'économie de la Justice ?
Est-on sûr que le milliard de l'aide juridictionnelle permette toujours d'offrir à ses bénéficiaires la réponse juridique la meilleure, la plus à même de résoudre le problème posé ? Quant aux instruments d'évaluation les plus pertinents pour approcher la notion de qualité du service public de la Justice, nous commençons à les construire.
Ainsi, je suis particulièrement sensible, lorsque je rencontre les magistrats dans les juridictions, comme hier encore à Paris, avec ceux en charge des affaires familiales, au besoin qu'ils expriment de rendre une Justice de qualité. Cette Justice de qualité demande du temps, de l'écoute, de la recherche, de la disponibilité intellectuelle. Je pense aussi que, si plus de temps avait été passé plus tôt, par exemple en matière de conflit familial, pour que les couples qui se séparent puissent tout simplement se parler, les juges seraient saisis de moins de contentieux et dans de meilleures conditions. Aussi, je souhaite que des recherches-action soient menées sur des sites pilotes avec des magistrats, des avocats, les associations qui mettent en oeuvre la médiation, pour évaluer l'impact de tels dispositifs à la fois sur la prévention des conflits et sur la qualité du travail des professionnels amenés à intervenir pour que le droit soit dit.
Toute cette réflexion sur l'accès au droit et l'accès à la Justice nous oblige à réfléchir sur les objectifs et les moyens d'une politique judiciaire se fixant des niveaux et des modes de réponse différenciés. Elle nous oblige à construire progressivement les instruments de définition et d'évaluation d'une politique publique. La Justice, et en particulier la Justice civile ne doit plus être une machine à absorber passivement une masse de contentieux.
Ces évolutions se sont déjà produites dans le champ pénal.
La prévention de la délinquance, l'aide aux victimes, les alternatives au procès pénal, les maisons de Justice et du droit, la politique de la ville, tous ces domaines dans lesquels la Justice a développé une politique publique innovante, sont désormais parfaitement intégrés dans les pratiques professionnelles.
Même si la Justice civile connaît depuis longtemps la conciliation, la médiation, ces réponses ont eu du mal à émerger des domaines classiques du judiciaire, et surtout mordent encore trop peu sur les contentieux de masse. Je veux que tous ces modes alternatifs de règlement des conflits se développent, sous cette forme de Justice qui apaise les tensions sociales.
C'est maintenant à une réflexion d'ensemble sur les différents niveaux et modes de régulation de tous les domaines du droit, que j'invite magistrats et auxiliaires de Justice, tous les partenaires de Justice, y compris les associations. La France, dans le domaine pénal, a su initier les réponses alternatives d'avenir empêchant l'asphyxie de son système. L'enjeu d'aujourd'hui est que le domaine de la Justice civile, s'appuyant sur la conciliation, la médiation, la transaction, s'engage pleinement sur une voie similaire.
Cette approche va bien au-delà d'un simple désencombrement des tribunaux. Elle doit permettre d'abord de rendre une Justice de qualité.
Ces évolutions ne sont pas faciles, mais je sais que vous qui êtes présents aujourd'hui à La Sorbonne, magistrats, avocats, représentants des professions, responsables associatifs, vous qui vous êtes engagés pour aborder la question de l'accès au droit et de l'accès à la Justice, vous êtes déjà sortis des schémas traditionnels, et vous avez intégré, dans le domaine civil, la réflexion sur l'amont du judiciaire.
La lutte contre l'exclusion
Je sais aussi que nombre d'entre vous se sont intéressés au domaine de l'accès au droit parce que ce champ permettait d'intervenir en faveur des plus démunis de nos concitoyens.
Il faut prendre en compte, même si l'on met tout en oeuvre pour le combattre, le fait que de plus en plus de personnes sont touchées par l'exclusion. La prévention et la lutte contre l'exclusion constituent une priorité gouvernementale. La loi dont vient d'être saisi le Parlement comporte des avancées importantes. Le programme gouvernemental sur trois ans est sans précédent. J'ai voulu que le ministère de la Justice soit particulièrement engagé dans ce programme et la mise en oeuvre effective des droits des plus démunis en constitue un axe fort.
Madame Geneviève DE GAULLE-ANTHONIOZ me rappelait encore il y a peu combien la question de la dignité était centrale. Elle qui a vécu l'enfer des camps disait que le plus dur à supporter était l'humiliation. Permettre aux plus exclus de faire valoir leurs droits, de se défendre, c'est leur rendre leur dignité.
Il faut développer les mécanismes préventifs pour éviter que les publics les plus marginalisés ne basculent. Il faut aussi aller au-devant d'eux. J'ai pu mesurer récemment l'impact de l'engagement des juristes de Droits d'urgence assurant une permanence gratuite dans une "boutique" d'Emmaüs.
3) Les axes de la réforme : une politique d'accès au droit, favorisant les modes amiables de résolution des litiges.
La loi du 19 juillet 1991, due à la volonté réformatrice de Henri NALLET, auquel je veux tout particulièrement rendre hommage, avait franchi un premier pas, en permettant de faire valoir leurs droits à ceux qui étaient dépourvus de moyens financiers. Elle a permis une réforme en profondeur de cette aide sociale particulière qu'est l'aide juridictionnelle.
Pour mesurer l'ampleur de l'effort entrepris au cours de ces dernières années, je souligne que le budget de l'aide juridique est passé de 400 millions de francs en 1990, à plus d'un milliard de francs à ce jour.
La loi de 1991 a aussi instauré un dispositif nouveau d'aide à l'accès et à la connaissance du droit.
Mais, il faut le reconnaître, les deux composantes du dispositif n'ont pas connu le même développement.
Le milliard de francs a été exclusivement consacré à la rétribution des auxiliaires de Justice au titre de l'aide juridictionnelle et bien peu a été consacré à l'aide à l'accès au droit.
Dans la pratique, l'accès à la Justice au sens étroit du terme, a été favorisé au détriment des voies extra-judiciaires de régulation juridique.
Le support de cette politique d'accès au droit et de régulation extra-judiciaire est le conseil départemental de l'aide juridique (CDAJ). Il est cependant symptomatique de relever qu'au terme de plus de six années d'application de la loi, seuls vingt-cinq CDAJ ont été constitués.
Je rappelle ainsi qu'en 1996 et 1997, les 2,7 millions de crédits budgétaires de subventions accordées aux CDAJ (à comparer au milliard de l'aide juridictionnelle) n'avaient pu être intégralement dépensés faute de projets suffisants.
J'ai déjà eu l'occasion d'affirmer à plusieurs reprises ma volonté de développer ce domaine de l'accès au droit et j'ai donné des instructions en ce sens. Cette volonté est apparue, dois-je dire, parfaitement en phase avec celle de présidents de juridiction ; des projets importants, particulièrement innovants, viennent d'aboutir, je pense en particulier à ceux s'inscrivant dans le programme emplois-jeunes, initiés par le président COULON à Paris et le président DALLE à Lyon, dans une perspective commune en particulier avec les barreaux et les municipalités concernées, les associations. Je sais aussi que beaucoup d'autres initiatives existent.
L'enjeu aujourd'hui est de développer une véritable politique d'accès au droit sur tout le territoire, en généralisant, dans un délai rapide, les conseils départementaux, car tout citoyen, quel que soit le département où il réside, a droit d'accéder à ses droits.
Cete généralisation nécessite de faire évoluer le texte fondateur afin de tirer les leçons des réussites, mais aussi des échecs.
Les vingt-cinq conseils départementaux qui ont été créés, de taille et de nature fort différente, ont développé quatre types d'actions bien distincts :
1 - les consultations juridiques dans les juridictions mais aussi dans des lieux aussi variés que les mairies, les centres sociaux d'action communale, les associations, les lieux d'accueil ou encore les hôpitaux ;
2 - l'orientation et l'accueil du public vers les principaux lieux d'information ou de traitement administratif ;
3 - La formation juridique des travailleurs sociaux, enseignants et personnels hospitaliers ;
4 - La diffusion, dans le public, de publications et de brochures d'information.
Les CDAJ ont ainsi oeuvré dans l'esprit du législateur de 1991. Mais, cependant, les règles régissant la composition des conseils départementaux de l'aide juridique se sont révélées, à la fois trop rigides et trop peu ouvertes aux acteurs sociaux et notamment au milieu associatif.
La définition initiale de l'accès au droit, quant à elle, ne prenait sans doute pas suffisamment en compte la nécessaire promotion des voies de règlement préventif et amiable des conflits.
Il faut aussi le reconnaître, les présidents des tribunaux de grande instance n'ont pas toujours disposé des moyens nécessaires leur permettant de développer une politique ambitieuse d'aide à l'accès au droit.
Enfin, dernier élément, des initiatives de plus en plus nombreuses du monde associatif sont venues satisfaire un premier niveau des besoins juridiques des populations en grande précarité, à l'égard desquelles les dispositifs traditionnels sont inadaptés. A été mis en place dans certaines villes un véritable accompagnement social pour effectuer les démarches les plus élémentaires.
Des objectifs que j'ai soulignés plus haut, de ces éléments résultant des pratiques observées sur le terrain, il faut maintenant tirer les conséquences.
Un conseil départemental d'aide juridique doit donc être établi dans chaque département. Cela implique une simplification du processus de constitution des conseils, ainsi que l'a recommandé le Conseil national de l'aide juridique.
Toutefois, on ne peut se contenter de structures formelles en la matière. Un tel conseil, s'il veut mener une politique active, partenariale, repose nécessairement sur une base conventionnelle. Du fait de la diversité des acteurs concernés, de l'association de moyens publics et privés, il me semble que l'implantation sur l'ensemble du territoire de conseils départementaux ne pourra se réaliser que grâce à un groupement d'intérêt public maintenu mais à la composition plus ramassée.
L'Etat, le département, le barreau continueront d'être membres du groupement constitutif, mais, et le projet innovera sur ce point, la place des associations sera institutionnellement reconnue. Ces différents partenaires, autour du président de juridiction, constitueront le "noyau dur" du conseil départemental. D'autres partenaires seront associés aux travaux du conseil, selon les initiatives et les besoins locaux.
Les conseils se verront reconnaître une véritable mission d'animation et d'habilitation des réseaux et des dispositifs qui participent à l'accès au droit et aux modes de règlement amiable des conflits : ce dernier aspect concerne particulièrement, d'une part, des fonctions telles que celles exercées par les conciliateurs et les médiateurs, les associations d'aide aux victimes, mais aussi, d'autre part, des lieux de résolution amiable des conflits, tels les maisons de Justice et du droit, qui se verront reconnaître un statut.
L'accès au droit doit répondre aux attentes des populations les plus en difficulté et spécialement par une assistance, un accompagnement personnalisé dans les démarches administratives les plus élémentaires de la vie courante. C'est cette spirale de l'exclusion qu'il faut briser. C'est ce changement concret que les Français attendent, comme l'a souligné le Premier Ministre dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997.
Le domaine de l'aide juridictionnelle sera aussi concerné par la réforme. J'entends en particulier développer la transaction avant procès, voire avant saisine au fond de la juridiction, grâce à des mesures financières incitatives, mais en préservant le système de toute dérive.
Les présidents de juridiction disposeront ainsi, en partenariat avec le barreau, d'une vision globale leur permettant, via le bureau d'aide juridictionnelle et le conseil départemental, de mener en cohérence une politique judiciaire d'ensemble intégrant différents niveaux, dont celui de l'accès au droit et celui du mode alternatif de règlement des conflits, ce qui devrait permettre une régulation négociée des saisines contentieuses de la juridiction.
La mise en oeuvre de cette réforme, dont les professionnels mesurent sans doute l'ambition, suppose aussi que les règles d'organisation et de financement soient adaptées, dans un souci d'une plus grande simplicité et d'une efficacité renforcée. J'entends engager très bientôt un processus de concertation sur ces dispositifs.
Des moyens seront aussi dégagés pour aider les présidents des tribunaux de grande instance à favoriser la mise en place des conseils départementaux et développer cette politique de résolution amiable des conflits.
Le rôle des chefs de cour et de juridiction sera essentiel dans la réussite de cette réforme. Je sais que vous êtes nombreux à être convaincus que la Justice ne peut plus se contenter de subir passivement un flux sans cesse croissant de contentieux. Diriger une juridiction, c'est d'abord rendre la Justice, mais c'est aussi animer une politique judiciaire, avec tous les partenaires, au premier rang desquels les avocats.
J'ai confiance dans la volonté et la capacité réformatrice des magistrats et auxiliaires de Justice. Ensemble, nous ne devons avoir qu'un seul but. Penser sans cesse à améliorer la qualité des réponses judiciaires, au service de nos concitoyens. Merci à tous pour votre engagement et recevez tous mes voeux de réussite pour vos travaux dont j'attends beaucoup.
(Source http://sig.premier-ministre.gouv.fr, le 17 septembre 2001)
Mesdames et messieurs les magistrats
Mesdames et messieurs les représentants des professions judiciaires et juridiques
Mesdames et messieurs
Je remercie l'Ecole nationale de la magistrature d'avoir organisé ce colloque sur une question essentielle, les places respectives de l'accès au droit et de l'accès à la Justice.
L'ENM joue pleinement son rôle lorsqu'elle aide les magistrats à réfléchir sur les réponses de l'institution judiciaire, lorsqu'elle permet à la Justice de travailler sur de nouvelles perspectives avec les professionnels du droit et d'autres partenaires, je pense en particulier aux associations qui sont représentées aujourd'hui.
J'ai apprécié la qualité des travaux de l'atelier animé à l'ENM par le président Jean-Marie COULON, travaux qui nourrissent les débats d'aujourd'hui. L'intérêt est aussi que cette réflexion sur l'accès au droit soit animée par ceux qui la mettent en oeuvre. Le nombre de responsables de juridiction aujourd'hui présents constitue à cet égard un facteur déterminant. Les projets récemment lancés à Paris et dans le Rhône, les réalisations déjà effectives, par exemple dans les Bouches-du-Rhône, dans l'Oise, en Haute-Corse, en Guyane... - pour n'en citer que quelques unes sur laquelle mon attention a été particulièrement attirée, mais je sais que beaucoup d'autres existent - s'inscrivent parfaitement dans la politique d'accès au droit que j'entends développer sur tout le territoire.
J'aurais souhaité disposer de plus de temps pour participer à vos travaux. J'ai cependant tenu à venir vous encourager, pendant ces deux journées, à échanger vos expériences dans un domaine particulièrement propice aux initiatives innovantes.
Je vous exposerai d'abord pourquoi la question de l'accès au droit me paraît essentielle et pourquoi elle doit être tout à la fois liée et distinguée de l'accès à la Justice (1). Je vous dirai ensuite pourquoi ce nouveau champ juridique devrait être le support d'une profonde évolution dans nos modes d'approche de la régulation sociale par le droit (2). Sur la base de ces objectifs et de cette analyse, je vous présenterai enfin les grandes lignes du projet de loi sur l'accès au droit et la résolution amiable des conflits dont je saisirai le Parlement avant l'été (3).
1) L'accès au droit constitue un droit fondamental, qui doit s'inscrire dans une politique publique
J'ai pris mes fonctions de ministre de la Justice avec une vision citoyenne ; et la demande de nos concitoyens vis à vis de la Justice est immense.
Sans doute cette demande est-elle démesurée parce que trop souvent nos concitoyens transfèrent sur la Justice l'espoir de voir régler une situation qui n'a trouvé aucune autre solution ailleurs.
C'est ainsi qu'arrivent à la Justice des conflits qui auraient pu, qui auraient dû, être règlés préalablement ailleurs. Mais les mécanismes de régulation sociale se grippent, les médiations naturelles, dans les familles, à l'école, dans les quartiers, fonctionnent de plus en plus difficilement. La Justice est alors appelée à l'aide et gère en première ligne des questions mal résolues par ailleurs.
Cette "judiciarisation" des questions de société, selon un néologisme un peu lourd, mais expressif, constitue désormais une réalité incontournable.
Mais la demande de droit et de Justice est-elle une demande de réponse judiciaire dans ses formes traditionnelles ? Sans doute pas. Nos concitoyens l'expriment d'ailleurs de façon récurrente dans les sondages puisque le service public de la Justice est celui en lequel ils ont le moins confiance. Les Français reprochent d'abord à la Justice sa lenteur, son archaïsme, ses faibles capacités d'écoute.
Et pourtant, malgré cette défiance, nos concitoyens saisissent de plus en plus les tribunaux. Les contentieux civils ont ainsi doublé en 20 ans.
Comment analyser cette contradiction apparente ?
La réponse se trouve dans le titre de ce colloque, qui distingue accès au droit et accès à la Justice. Cette distinction me paraît centrale.
La demande de connaissance et de reconnaissance de ses droits constitue pour chacun un besoin fondamental. Le droit au droit est un principe essentiel du pacte démocratique, parce qu'il est la conséquence du principe d'égalité, parce qu'il est consubstantiel à l'exercice effectif de la citoyenneté, parce qu'il participe de la dignité humaine.
Nos sociétés démocratiques seront de plus en plus régulées par le droit et ce mode de régulation constitue un grand progrès, car si les conflits ne se gèrent pas à travers le droit, ils le seront par l'utilisation inégalitaire de la force, de l'argent, du savoir, de l'information.
Mais la régulation par le droit ne signifie pas forcément régulation par le juge. C'est bien peu croire en la force et au caractère vivant de nos démocraties que de faire du juge le régulateur de tous les dysfonctionnements sociaux.
C'est pour bien distinguer ces différents niveaux que le projet de réforme que j'évoquerai tout à l'heure répondra à deux objectifs :
- le premier : assurer pleinement, le droit au droit pour tout citoyen. Ce respect du principe d'égalité nécessite une démarche renforcée vis à vis des publics les plus exclus, ceux qui n'ont même pas idée de leurs droits. Il concerne tous les citoyens, en particulier les classes moyennes qui, souvent, pour des raisons financières et culturelles ne font pas valoir leurs droits.
- second objectif : éviter que l'accès au droit ne se transforme mécaniquement en accès à la Justice. Je veux donc favoriser tous les modes alternatifs de règlement des conflits qui doivent s'intégrer dans une politique judiciaire.
Ainsi, grâce à la réflexion sur l'accès au droit, je souhaite que soient posées les bases d'une politique publique en matière civile, avec ses différents niveaux : prévention, politique partenariale, politique alternative aux conflits. Ce colloque et le projet de loi constituent des étapes importantes dans la réflexion collective sur la Justice civile. Il faut sortir d'une gestion au jour le jour de conflits individuels pour faire le lien, mais aussi la différence entre d'une part, la satisfaction de la demande de droits et, d'autre part, la saisine des tribunaux au contentieux.
2) Une nécessaire évolution culturelle du monde des professionnels du droit
Cette approche implique une profonde évolution culturelle de tous les professionnels du droit, de tous les acteurs du système judiciaire.
Nous devons développer des lieux et des modes de réponse juridique de prévention, d'orientation, de prestation généraliste de premier niveau. Venir directement au tribunal, c'est comme si tout symptôme relevait de l'hôpital.
Il faut que chacun, à sa place, sur ses compétences, intervienne là où il est utile. Le partage entre lieux de proximité et lieux de Justice plus spécialisés, s'intègre parfaitement dans une approche différenciée, mais complémentaire, de niveaux de réponse juridique ou judiciaire. La seule question qui vaille devient : quel type de prestation de nature juridique, à quel niveau ?
L'accès au droit doit constituer ce premier niveau, s'exercer là où s'offre une palette de solutions pour celui qui expose une difficulté de nature juridique.
Le second débat qui doit traverser le monde des juristes, est celui du coût et de l'évaluation qualitative des interventions.
Ainsi, l'économie de la santé constitue aujourd'hui une discipline à part entière. Mais quel est l'état de la réflexion, de la recherche, sur l'économie de la Justice ?
Est-on sûr que le milliard de l'aide juridictionnelle permette toujours d'offrir à ses bénéficiaires la réponse juridique la meilleure, la plus à même de résoudre le problème posé ? Quant aux instruments d'évaluation les plus pertinents pour approcher la notion de qualité du service public de la Justice, nous commençons à les construire.
Ainsi, je suis particulièrement sensible, lorsque je rencontre les magistrats dans les juridictions, comme hier encore à Paris, avec ceux en charge des affaires familiales, au besoin qu'ils expriment de rendre une Justice de qualité. Cette Justice de qualité demande du temps, de l'écoute, de la recherche, de la disponibilité intellectuelle. Je pense aussi que, si plus de temps avait été passé plus tôt, par exemple en matière de conflit familial, pour que les couples qui se séparent puissent tout simplement se parler, les juges seraient saisis de moins de contentieux et dans de meilleures conditions. Aussi, je souhaite que des recherches-action soient menées sur des sites pilotes avec des magistrats, des avocats, les associations qui mettent en oeuvre la médiation, pour évaluer l'impact de tels dispositifs à la fois sur la prévention des conflits et sur la qualité du travail des professionnels amenés à intervenir pour que le droit soit dit.
Toute cette réflexion sur l'accès au droit et l'accès à la Justice nous oblige à réfléchir sur les objectifs et les moyens d'une politique judiciaire se fixant des niveaux et des modes de réponse différenciés. Elle nous oblige à construire progressivement les instruments de définition et d'évaluation d'une politique publique. La Justice, et en particulier la Justice civile ne doit plus être une machine à absorber passivement une masse de contentieux.
Ces évolutions se sont déjà produites dans le champ pénal.
La prévention de la délinquance, l'aide aux victimes, les alternatives au procès pénal, les maisons de Justice et du droit, la politique de la ville, tous ces domaines dans lesquels la Justice a développé une politique publique innovante, sont désormais parfaitement intégrés dans les pratiques professionnelles.
Même si la Justice civile connaît depuis longtemps la conciliation, la médiation, ces réponses ont eu du mal à émerger des domaines classiques du judiciaire, et surtout mordent encore trop peu sur les contentieux de masse. Je veux que tous ces modes alternatifs de règlement des conflits se développent, sous cette forme de Justice qui apaise les tensions sociales.
C'est maintenant à une réflexion d'ensemble sur les différents niveaux et modes de régulation de tous les domaines du droit, que j'invite magistrats et auxiliaires de Justice, tous les partenaires de Justice, y compris les associations. La France, dans le domaine pénal, a su initier les réponses alternatives d'avenir empêchant l'asphyxie de son système. L'enjeu d'aujourd'hui est que le domaine de la Justice civile, s'appuyant sur la conciliation, la médiation, la transaction, s'engage pleinement sur une voie similaire.
Cette approche va bien au-delà d'un simple désencombrement des tribunaux. Elle doit permettre d'abord de rendre une Justice de qualité.
Ces évolutions ne sont pas faciles, mais je sais que vous qui êtes présents aujourd'hui à La Sorbonne, magistrats, avocats, représentants des professions, responsables associatifs, vous qui vous êtes engagés pour aborder la question de l'accès au droit et de l'accès à la Justice, vous êtes déjà sortis des schémas traditionnels, et vous avez intégré, dans le domaine civil, la réflexion sur l'amont du judiciaire.
La lutte contre l'exclusion
Je sais aussi que nombre d'entre vous se sont intéressés au domaine de l'accès au droit parce que ce champ permettait d'intervenir en faveur des plus démunis de nos concitoyens.
Il faut prendre en compte, même si l'on met tout en oeuvre pour le combattre, le fait que de plus en plus de personnes sont touchées par l'exclusion. La prévention et la lutte contre l'exclusion constituent une priorité gouvernementale. La loi dont vient d'être saisi le Parlement comporte des avancées importantes. Le programme gouvernemental sur trois ans est sans précédent. J'ai voulu que le ministère de la Justice soit particulièrement engagé dans ce programme et la mise en oeuvre effective des droits des plus démunis en constitue un axe fort.
Madame Geneviève DE GAULLE-ANTHONIOZ me rappelait encore il y a peu combien la question de la dignité était centrale. Elle qui a vécu l'enfer des camps disait que le plus dur à supporter était l'humiliation. Permettre aux plus exclus de faire valoir leurs droits, de se défendre, c'est leur rendre leur dignité.
Il faut développer les mécanismes préventifs pour éviter que les publics les plus marginalisés ne basculent. Il faut aussi aller au-devant d'eux. J'ai pu mesurer récemment l'impact de l'engagement des juristes de Droits d'urgence assurant une permanence gratuite dans une "boutique" d'Emmaüs.
3) Les axes de la réforme : une politique d'accès au droit, favorisant les modes amiables de résolution des litiges.
La loi du 19 juillet 1991, due à la volonté réformatrice de Henri NALLET, auquel je veux tout particulièrement rendre hommage, avait franchi un premier pas, en permettant de faire valoir leurs droits à ceux qui étaient dépourvus de moyens financiers. Elle a permis une réforme en profondeur de cette aide sociale particulière qu'est l'aide juridictionnelle.
Pour mesurer l'ampleur de l'effort entrepris au cours de ces dernières années, je souligne que le budget de l'aide juridique est passé de 400 millions de francs en 1990, à plus d'un milliard de francs à ce jour.
La loi de 1991 a aussi instauré un dispositif nouveau d'aide à l'accès et à la connaissance du droit.
Mais, il faut le reconnaître, les deux composantes du dispositif n'ont pas connu le même développement.
Le milliard de francs a été exclusivement consacré à la rétribution des auxiliaires de Justice au titre de l'aide juridictionnelle et bien peu a été consacré à l'aide à l'accès au droit.
Dans la pratique, l'accès à la Justice au sens étroit du terme, a été favorisé au détriment des voies extra-judiciaires de régulation juridique.
Le support de cette politique d'accès au droit et de régulation extra-judiciaire est le conseil départemental de l'aide juridique (CDAJ). Il est cependant symptomatique de relever qu'au terme de plus de six années d'application de la loi, seuls vingt-cinq CDAJ ont été constitués.
Je rappelle ainsi qu'en 1996 et 1997, les 2,7 millions de crédits budgétaires de subventions accordées aux CDAJ (à comparer au milliard de l'aide juridictionnelle) n'avaient pu être intégralement dépensés faute de projets suffisants.
J'ai déjà eu l'occasion d'affirmer à plusieurs reprises ma volonté de développer ce domaine de l'accès au droit et j'ai donné des instructions en ce sens. Cette volonté est apparue, dois-je dire, parfaitement en phase avec celle de présidents de juridiction ; des projets importants, particulièrement innovants, viennent d'aboutir, je pense en particulier à ceux s'inscrivant dans le programme emplois-jeunes, initiés par le président COULON à Paris et le président DALLE à Lyon, dans une perspective commune en particulier avec les barreaux et les municipalités concernées, les associations. Je sais aussi que beaucoup d'autres initiatives existent.
L'enjeu aujourd'hui est de développer une véritable politique d'accès au droit sur tout le territoire, en généralisant, dans un délai rapide, les conseils départementaux, car tout citoyen, quel que soit le département où il réside, a droit d'accéder à ses droits.
Cete généralisation nécessite de faire évoluer le texte fondateur afin de tirer les leçons des réussites, mais aussi des échecs.
Les vingt-cinq conseils départementaux qui ont été créés, de taille et de nature fort différente, ont développé quatre types d'actions bien distincts :
1 - les consultations juridiques dans les juridictions mais aussi dans des lieux aussi variés que les mairies, les centres sociaux d'action communale, les associations, les lieux d'accueil ou encore les hôpitaux ;
2 - l'orientation et l'accueil du public vers les principaux lieux d'information ou de traitement administratif ;
3 - La formation juridique des travailleurs sociaux, enseignants et personnels hospitaliers ;
4 - La diffusion, dans le public, de publications et de brochures d'information.
Les CDAJ ont ainsi oeuvré dans l'esprit du législateur de 1991. Mais, cependant, les règles régissant la composition des conseils départementaux de l'aide juridique se sont révélées, à la fois trop rigides et trop peu ouvertes aux acteurs sociaux et notamment au milieu associatif.
La définition initiale de l'accès au droit, quant à elle, ne prenait sans doute pas suffisamment en compte la nécessaire promotion des voies de règlement préventif et amiable des conflits.
Il faut aussi le reconnaître, les présidents des tribunaux de grande instance n'ont pas toujours disposé des moyens nécessaires leur permettant de développer une politique ambitieuse d'aide à l'accès au droit.
Enfin, dernier élément, des initiatives de plus en plus nombreuses du monde associatif sont venues satisfaire un premier niveau des besoins juridiques des populations en grande précarité, à l'égard desquelles les dispositifs traditionnels sont inadaptés. A été mis en place dans certaines villes un véritable accompagnement social pour effectuer les démarches les plus élémentaires.
Des objectifs que j'ai soulignés plus haut, de ces éléments résultant des pratiques observées sur le terrain, il faut maintenant tirer les conséquences.
Un conseil départemental d'aide juridique doit donc être établi dans chaque département. Cela implique une simplification du processus de constitution des conseils, ainsi que l'a recommandé le Conseil national de l'aide juridique.
Toutefois, on ne peut se contenter de structures formelles en la matière. Un tel conseil, s'il veut mener une politique active, partenariale, repose nécessairement sur une base conventionnelle. Du fait de la diversité des acteurs concernés, de l'association de moyens publics et privés, il me semble que l'implantation sur l'ensemble du territoire de conseils départementaux ne pourra se réaliser que grâce à un groupement d'intérêt public maintenu mais à la composition plus ramassée.
L'Etat, le département, le barreau continueront d'être membres du groupement constitutif, mais, et le projet innovera sur ce point, la place des associations sera institutionnellement reconnue. Ces différents partenaires, autour du président de juridiction, constitueront le "noyau dur" du conseil départemental. D'autres partenaires seront associés aux travaux du conseil, selon les initiatives et les besoins locaux.
Les conseils se verront reconnaître une véritable mission d'animation et d'habilitation des réseaux et des dispositifs qui participent à l'accès au droit et aux modes de règlement amiable des conflits : ce dernier aspect concerne particulièrement, d'une part, des fonctions telles que celles exercées par les conciliateurs et les médiateurs, les associations d'aide aux victimes, mais aussi, d'autre part, des lieux de résolution amiable des conflits, tels les maisons de Justice et du droit, qui se verront reconnaître un statut.
L'accès au droit doit répondre aux attentes des populations les plus en difficulté et spécialement par une assistance, un accompagnement personnalisé dans les démarches administratives les plus élémentaires de la vie courante. C'est cette spirale de l'exclusion qu'il faut briser. C'est ce changement concret que les Français attendent, comme l'a souligné le Premier Ministre dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997.
Le domaine de l'aide juridictionnelle sera aussi concerné par la réforme. J'entends en particulier développer la transaction avant procès, voire avant saisine au fond de la juridiction, grâce à des mesures financières incitatives, mais en préservant le système de toute dérive.
Les présidents de juridiction disposeront ainsi, en partenariat avec le barreau, d'une vision globale leur permettant, via le bureau d'aide juridictionnelle et le conseil départemental, de mener en cohérence une politique judiciaire d'ensemble intégrant différents niveaux, dont celui de l'accès au droit et celui du mode alternatif de règlement des conflits, ce qui devrait permettre une régulation négociée des saisines contentieuses de la juridiction.
La mise en oeuvre de cette réforme, dont les professionnels mesurent sans doute l'ambition, suppose aussi que les règles d'organisation et de financement soient adaptées, dans un souci d'une plus grande simplicité et d'une efficacité renforcée. J'entends engager très bientôt un processus de concertation sur ces dispositifs.
Des moyens seront aussi dégagés pour aider les présidents des tribunaux de grande instance à favoriser la mise en place des conseils départementaux et développer cette politique de résolution amiable des conflits.
Le rôle des chefs de cour et de juridiction sera essentiel dans la réussite de cette réforme. Je sais que vous êtes nombreux à être convaincus que la Justice ne peut plus se contenter de subir passivement un flux sans cesse croissant de contentieux. Diriger une juridiction, c'est d'abord rendre la Justice, mais c'est aussi animer une politique judiciaire, avec tous les partenaires, au premier rang desquels les avocats.
J'ai confiance dans la volonté et la capacité réformatrice des magistrats et auxiliaires de Justice. Ensemble, nous ne devons avoir qu'un seul but. Penser sans cesse à améliorer la qualité des réponses judiciaires, au service de nos concitoyens. Merci à tous pour votre engagement et recevez tous mes voeux de réussite pour vos travaux dont j'attends beaucoup.
(Source http://sig.premier-ministre.gouv.fr, le 17 septembre 2001)