Texte intégral
Mesdames et Messieurs,
Les relations entre le citoyen et le l'impôt, c'est une histoire aussi longue que celle de nos sociétés. D'une façon très sérieuse, faut-il rappeler que le consentement à l'impôt est à la base d'une société démocratique. De manière plus prosaïque, nous savons que la relation avec le percepteur fait partie du paysage quotidien de nos concitoyens.
Traiter des relations entre l'administration fiscale et la population, c'est donc à la fois poser des questions de fond sur la règle fiscale et examiner comment une relation de contact et de proximité s'organise.
Dès mon arrivée au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, j'ai souhaité, avec Dominique Bussereau, traiter ce sujet et prendre des mesures qui améliorent concrètement les relations entre l'administration fiscale et ses usagers c'est-à-dire toutes les Françaises et les Français.
Pourquoi ?
D'abord, parce que le domaine fiscal est un enjeu conditionnant beaucoup de prises de décisions. En conséquence, les entreprises et les particuliers qui prennent ces décisions doivent le faire en toute connaissance et en étant parfaitement informés et éclairés sur les suites et les implications fiscales des choix qu'ils font.
Ensuite, parce que le domaine fiscal est un lieu de complexité. La multiplicité des réglementations, l'empilement des lois, la technicité extrême du sujet tout concourt à produire de la lourdeur administrative. Or, les entreprises nous demandent plus de simplicité, plus de lisibilité et de sécurité en matière fiscale. Et n'oublions pas les entreprises étrangères qui souhaitent investir en France, et peuvent être déroutées la complexité de nos procédures.
Quant au contribuable qui, mois après mois, accomplit son devoir fiscal et participe au financement des politiques publiques que mène le gouvernement, il est bien normal que nous nous efforcions de rendre son civisme fiscal plus facile et plus simple. Nous devons donc mener le combat de l'allègement et de la simplification des règles fiscales.
Enfin, parce que le domaine fiscal est un lieu de contact entre l'administration et le citoyen. Chaque année, des millions de contribuables écrivent, téléphonent, se déplacent, dans les services des impôts et du Trésor public. Le service public fiscal doit donc être au service de ce public. Et lui proposer à cette occasion une véritable offre de service d'un niveau de qualité comparable à celui qui est désormais attendu d'une grande structure collective au contact d'un usager.
Heureusement, nous ne partons pas de rien. Des initiatives d'ampleur sont engagées dans le cadre de la réforme du Ministère " Bercy ensemble " mise en uvre depuis deux ans. Il existe une direction des grandes entreprises qui traite tous les aspects de leur situation fiscale. En 2005, ce sont toutes les PME qui auront un interlocuteur fiscal unique grâce au transfert de la perception de l'impôt sur les sociétés du Trésor Public à la DGI. Au printemps dernier, un programme " pour vous faciliter l'impôt " s'appliquant partout en France et comportant des engagements précis de service vis-à-vis des particuliers a été annoncé.
Nous voulons, maintenant, prolonger, amplifier et accélérer ces efforts. Avec une volonté : transformer la traditionnelle relation de méfiance entre l'administration fiscale et les contribuables en une relation de confiance.
Nos compatriotes ne sont pas, dans leur très grande majorité, des fraudeurs : il est indispensable que nos procédures et notre attitude à leur égard en prennent acte. Les fonctionnaires quant à eux font leur métier en veillant à ce que les lois votées par le Parlement soient bien appliquées.
Et puis ne l'oublions pas, la sécurité du droit fiscal français est un facteur d'attractivité de la France vis-à-vis des investissements internationaux, qu'il s'agisse des règles elles-mêmes ou de leur perception par les centres de décision. D'où la mission confiée à Bruno Gibert dont plusieurs propositions sont reprises dans le programme d'ensemble.
Quel est ce programme d'ensemble : trente mesures qui seront toutes mises en uvre sur la période novembre 2004-décembre 2005 et qui poursuivent cinq objectifs : une meilleure sécurité juridique pour les entreprises, une meilleure prise en compte du contribuable de bonne foi, un accompagnement et une aide dans l'accomplissement de son devoir fiscal par le particulier, une simplification des procédures pour faciliter la vie du contribuable, une plus grande disponibilité envers le contribuable.
Premier objectif : une administration fiscale qui garantit la sécurité juridique des entreprises
Nombre de décisions prises par les entreprises et engageant leur avenir comportent une dimension fiscale. Parfois même la décision est prise à titre principal en fonction de cet élément. Or, dans ce domaine comme dans d'autres, la lisibilité du devenir, la sécurisation de l'avenir a un prix.
En garantissant mieux qu'actuellement la sécurité juridique des décisions a portée fiscale, nous aidons les entreprises à se développer car nous réduisons leur risque et leur incertitude dans ce domaine.
C'est vrai pour les entreprises actuellement installées en France. C'est également vrai pour celles qui veulent s'implanter. Vous connaissez mon engagement dans la lutte contre la désindustrialisation de notre pays. Vous savez également que le développement de l'attractivité de la France vis à vis des investissements internationaux font partie de mes priorités d'action. Or, quel est le sens profond de l'investissement sur le sol d'un pays ? C'est une marque de confiance dans l'économie de ce pays, dans le niveau de formation et d'engagement de ses salariés, mais aussi dans la stabilité de ses institutions et de sa législation. Une plus grande clarté, une meilleure explication, une plus grande stabilité de la règle fiscale, c'est un plus donné aux entreprises de ce pays.
Une priorité, donc : améliorer la sécurité juridique des agents économiques au regard de la règle fiscale, pour accroître la confiance des opérateurs, renforcer l'attractivité de notre pays et d'une manière générale favoriser le bon fonctionnement de l'économie.
Pour cela, une dizaine de mesures :
o Les entreprises pourront demander à l'administration, à l'occasion d'un contrôle fiscal de s'engager explicitement sur un point examiné par le vérificateur et n'ayant pas donné lieu à rectification, cela afin de sécuriser leur situation fiscale pour l'avenir.
o Elles pourront également disposer désormais d'un " contrôle préventif sur demande", qui les aidera à bien appliquer les textes fiscaux. De courte durée et ciblés, ces interventions permettront soit de rassurer l'entreprise sur un point particulier, soit de lui offrir la possibilité de régulariser sa situation. Les petites entreprises, et en particulier les plus jeunes d'entre elles, y trouveront un moyen de prévenir d'éventuelles difficultés ultérieures en matière fiscale.
Nous avons également décidé toute une série de mesures destinées à sécuriser la situation fiscale des entreprises travaillant dans un cadre international.
o Ainsi, le dispositif d'accord préalable sur les prix de transfert - qui est expérimenté en France depuis cinq ans - sera formalisé dans le code général des impôts afin d'être mieux connu des intéressés. Je rappelle qu'il s'agit d'accords négociés avec des Etats partenaires sur la juste répartition de la base imposable des groupes internationaux, lesquels peuvent ainsi obtenir une garantie a priori contre les risques de double imposition.
o Par ailleurs, les PME pourront sécuriser leur politique de prix de vente avec leurs filiales étrangères grâce à la mise en place d'un dispositif allégé d'accord préalable géré par l'administration française.
o En outre, lorsqu'une proposition de rectification (qui s'appelait auparavant "notification de redressement") conduit à engager une négociation amiable avec un pays partenaire pour éviter une double imposition, la mise en recouvrement des suppléments d'impôt sera reportée jusqu'au terme de la négociation.
o Enfin, les entreprises étrangères qui exercent une activité en France pourront obtenir de l'administration dans un délai de trois mois une garantie sur le statut fiscal de leur activité.
o Autre de sujet de réforme : le rescrit. Vous savez que le contribuable peut obtenir de l'administration une prise de position formelle sur un sujet fiscal le concernant. C'est le rescrit. C'est un élément important de sécurisation juridique car l'administration s'engage pour l'avenir sur son interprétation. Cette procédure existe mais elle n'est ni assez connue, ni assez utilisée. C'est pourquoi, j'ai décidé la publication systématique des rescrits dans un recueil annuel, lorsqu'ils revêtent une portée générale, ainsi que celle des lettres aux organisations professionnelles, afin de faire bénéficier plus largement toutes les entreprises de cette information. Les rescrits seront également portés chaque année à la connaissance du Parlement.
Et, afin que cette transparence fiscale se concrétise, la direction générale des impôts installera en janvier prochain une cellule, clairement identifiée, de pilotage et d'animation de la politique des rescrits.
Toutes ces mesures vont donc substantiellement améliorer la sécurité juridique. Mais elles ne suffiront pas à répondre à une autre demande forte, qui émane aussi bien de nos concitoyens que des entreprises : il s'agit de la stabilité dans le temps de la règle fiscale. Or, vous le savez, les mesures rétroactives portent gravement atteinte à cette stabilité.
J'ai déjà eu l'occasion de le dire : la portée rétroactive de certaines mesures fiscales a été ressentie dans le passé par les contribuables comme un changement unilatéral -je dirais même prétorien- des règles du jeu par les pouvoirs publics, remettant en cause des situations ou des choix que de bonne foi ils pensaient acquis.
Il ne s'agit pas de condamner par principe toute forme de rétroactivité. Mais, il s'agit de la limiter très strictement pour restaurer la confiance entre les entreprises ainsi que les particuliers contribuables et l'Etat, notamment lorsque la fiscalité se veut incitative.
C'est pourquoi nous nous engageons à ne plus recourir, en matière fiscale, à des mesures dont la portée rétroactive pénalise le contribuable. Et pour concrétiser cet engagement, deux mesures seront prises :
- La durée des dispositifs fiscaux incitatifs sera désormais limitée au maximum à cinq ans. En contrepartie, le gouvernement s'engagera vis-à-vis des contribuables concernés à ne pas remettre en cause ces régimes avant leur terme. Ainsi, le contribuable, particulier ou entreprise, qui se détermine sur la base d'un régime fiscal mis en place pour une durée déterminée pourra le faire dans la clarté et la confiance.
- Le recours aux lois de validation sera strictement limité aux situations dans lesquelles un motif suffisant d'intérêt général l'exigera et où la mesure apparaîtra réellement proportionnée aux enjeux.
Une conclusion, Mesdames et Messieurs sur ce premier objectif : l'administration fiscale s'engagera sur l'interprétation des règles en vigueur, ces interprétations seront accessibles à tous et les règles elles-mêmes gagneront en stabilité dans le temps. Ce sont de vrais progrès, aidez-moi à les faire connaître, en France et ailleurs, et à améliorer ainsi notre réputation juridique et fiscale.
J'en viens maintenant à la deuxième réforme : une administration fiscale plus respectueuse du contribuable de bonne foi
On ne le dit pas assez : l'immense majorité des Français s'acquitte parfaitement de son devoir fiscal. Elle paie scrupuleusement ses impôts. Elle a le droit d'être traitée avec les égards que justifie ce civisme fiscal.
Et puis, il y a une minorité de fraudeurs. Ils doivent être recherchés, poursuivis, sanctionnés. Et l'administration fiscale doit alors disposer de tous les moyens de contrôle et de sanction.
La relation de prudence et de vigilance qui s'impose pour ce petit nombre ne doit pas s'étendre à celle de confiance applicable à l'immense majorité.
En fait, le contribuable respectueux de ses obligations doit avoir comme interlocutrice une administration respectueuse de son comportement citoyen, sachant expliquer et s'expliquer, remercier lorsqu'un engagement pris est respecté, et cela à chaque étape de leurs relations. Celles-ci doivent être détendues et équilibrées, avec des contribuables éduqués entretenant un dialogue courtois et sur un pied d'égalité avec la puissance publique.
Là encore, une dizaine de mesures concrètes. Pour les illustrer, suivons ensemble le cheminement de la déclaration des revenus.
La première étape, c'est la déclaration proprement dite des revenus. Eh bien, en cas de discordance entre la déclaration de revenus du contribuable et les éléments transmis à l'administration par les employeurs et les banques, celle-ci fera un courrier de " relance amiable " qui permettra à la personne concernée de s'expliquer et pourra d'ailleurs déboucher sur une régularisation sans pénalité. Cette mesure entrera en vigueur à l'automne 2005 au titre des revenus déclarés pour 2004.
Maintenant, s'il n'y a pas discordance mais une vraie divergence d'appréciation entre le fisc et le contribuable on essaiera une conciliation : lorsqu'un contribuable a un problème lié au calcul ou au paiement de l'impôt et qu'il n'a pu le résoudre avec son interlocuteur habituel, il pourra s'adresser au conciliateur fiscal de son département. Le dispositif des commissions départementales pour le règlement pré contentieux des litiges sera également amélioré.
Ensuite, cette déclaration peut subir un " un contrôle sur pièces ". A l'heure actuelle, le contribuable dont le dossier est ainsi contrôlé dans les bureaux de l'administration reçoit une demande d'informations ; il y répond mais ne sait pas toujours ce qu'il advient de sa réponse car l'administration ne lui notifie pas la bonne fin du contrôle. A l'avenir, le contrôle sur pièces sera considéré comme clôturé automatiquement en l'absence de réaction de l'administration à l'envoi des pièces demandées et cela dans un délai précis qui figurera explicitement dans le courrier adressé au contribuable.
Il peut y avoir aussi un " contrôle sur place ", quand un fonctionnaire se déplace pour réaliser ses opérations de contrôle. Dorénavant, avant la clôture d'un contrôle sur place, le contribuable pourra régulariser sa situation et bénéficier alors d'un taux d'intérêt de retard réduit. De plus, la durée des contrôles sur place sera également limitée pour toutes les entreprises, quelle que soit leur taille : 9 mois pour toutes les petites et moyennes entreprises et 90% des grandes entreprises ; 3 mois pour les très petites entreprises. Enfin, pour faciliter le déroulement du contrôle, un guide des bonnes pratiques sera remis au vérificateur et une fiche de recommandations aux responsables des entreprises vérifiées.
Au stade du paiement maintenant, et lorsque le contribuable en difficulté a bénéficié d'un plan de règlement de sa dette fiscale et qu'il l'a respecté, il recevra une lettre de remerciement, qui lui rappellera également les différents moyens à sa disposition pour suivre son compte fiscal (téléphone, Internet).
J'en viens au troisième objectif : une administration fiscale accompagnant les particuliers dans leur devoir fiscal
Il est normal que l'administration fiscale calcule l'impôt puis le perçoive et enfin le contrôle. C'est sa raison d'être.
Mais la législation fiscale est de plus en plus touffue et complexe. Nos compatriotes ont souvent du mal à s'y retrouver.
L'avenir est donc à une administration fiscale qui conseille autant qu'elle contrôle, cela afin de renseigner mais aussi de rassurer le contribuable qui doit prendre une décision à conséquence fiscale et de le placer ainsi dans une situation de sécurité.
Nous sommes ici au cur d'une évolution qui est plus culturelle que réglementaire. En matière fiscale, le service public ce doit être le contrôle mais aussi l'assistance. Il y a trente ans, le contribuable était un assujetti à l'impôt.
Quel symbole ! Ce n'est plus le cas heureusement. Mais il faut que ce rôle d'accompagnement et de conseil, qui va au-delà, vous le sentez bien, de la simple information, soit davantage une priorité de l'administration fiscale et qu'elle s'organise en conséquence.
Je vais donner trois exemples de réforme qui illustrent ce nouvel état d'esprit :
o D'abord, les particuliers qui veulent soumettre un cas précis à l'administration fiscale, par courrier ou Internet, recevront à l'avenir une réponse détaillée qui engage l'administration. C'est le développement du rescrit à l'égard des particuliers.
o Ensuite, les particuliers qui ont besoin d'un éclairage sur un choix avec une composante fiscale, ou tout simplement qui veulent se renseigner sur un dispositif favorable récent s'appliquant à leur cas, pourront être informés par téléphone donc anonymement s'ils le souhaitent- des possibilités et des variantes offertes par la législation. Il leur suffira d'appeler les centres " impôts service " de la direction générale des impôts, qui répondent 6 jours sur 7 toute la journée.
o Enfin, le contribuable pourra consulter à partir de mi-2005 son " compte fiscal actualisé " sur Internet mais aussi par téléphone. Il aura alors un état en temps réel de toute sa situation fiscale qu'il s'agisse des avis d'imposition ou de l'état des paiements.
Quatrième objectif : une administration fiscale simplifiant les procédures pour faciliter la vie du contribuable
Payer ses impôts est un devoir civique, une obligation républicaine. Mais reconnaissons-le, ce n'est pas nécessairement un plaisir absolu. Il faut donc que ce devoir soit accompli le plus simplement et le plus aisément afin de ne pas susciter une hostilité due non pas à sa nécessité mais à ses modalités.
Bref, le civisme fiscal procède aussi de la simplicité des procédures fiscales. On s'acquitte mieux d'un devoir quand on peut le faire sans perte de temps et dépense inutile d'énergie.
Cinq réformes vont donc faciliter au quotidien la vie du contribuable :
Un : simplifier le langage de l'administration fiscale
Un certain nombre d'interventions des contribuables proviennent simplement de l'opacité rédactionnelle des courriers administratifs. J'ai donc demandé que soit engagé un programme de réécriture systématique des courriers les plus couramment adressés aux contribuables. Objectifs : utiliser des termes compréhensibles, par tous, adopter une forme courtoise qui est légitime lorsque l'on s'adresse à un usager, écarter les expressions comminatoires ou obscures.
Deux : adresser une déclaration de revenus simplifiée à 10 millions de foyers fiscaux
La déclaration de revenus est un document complexe qui contient de très nombreuses rubriques afin de répondre à toutes les situations. Celles-ci ne sont pas toujours utiles à tous les déclarants et alourdissent le document.
Nous avons donc décidé qu'en 2005, à l'occasion de la déclaration sur les revenus 2004, 10 millions de foyers fiscaux recevront une déclaration simplifiée dont les rubriques à remplir correspondent pour l'essentiel à celles qu'ils ont remplies en 2003. Y figureront donc seulement les indications relatives à l'identification du contribuable, sa situation de famille, et, de manière beaucoup plus aérée qu'actuellement, les salaires, prime pour l'emploi, pensions ainsi que les réductions et crédits d'impôts les plus courants (dons aux uvres, enfants scolarisés ).
Trois : suppression de la déclaration de revenus spécifique pour les contribuables qui s'installent à l'étranger
Elle est beaucoup trop compliquée. A l'avenir, les contribuables rempliront leurs obligations fiscales selon le rythme commun à tous les contribuables.
Quatre : Généraliser le paiement dématérialisé des impôts
Payer ses impôts par chèque ou TIP reste une charge matérielle pour le contribuable. Et puis, certains oublient de le faire et sont hors délais.
Il y a une réponse pour cela : le prélèvement automatique par les soins de l'administration. Plus de papier, plus de retard, plus d'inquiétude, un prélèvement fait à la date ultime : Bercy s'occupe de tout !
Pour que la grande majorité des Français payent leurs impôts de cette façon automatique, nous prenons deux catégories de mesures :
D'abord, il faut mieux faire connaître et faciliter le prélèvement automatique à l'échéance qui permet de payer automatiquement son impôt par tiers (impôt sur le revenu) ou une fois par an (taxe d'habitation, taxe foncière). Le prélèvement à l'échéance sera dorénavant appelé " prélèvement annuel " pour la taxe d'habitation et la taxe foncière, " prélèvement par tiers " pour l'impôt sur le revenu. Avec un bonus pour inciter à la formule : le compte ne sera prélevé que 10 jours après la date de l'échéance de l'impôt.
D'autre part, il faut rendre plus souple la mensualisation du paiement de l'impôt, par exemple en rendant possible l'adhésion à la mensualisation jusqu'à la date limite de paiement du tiers, en retardant le prélèvement mensuel du 8 au 15 du mois pour faciliter la gestion de la trésorerie du contribuable et en généralisant les centres " prélèvement service " qui traitent en temps réel les modifications de prélèvement automatique.
Cinq : expérimenter une déclaration pré remplie par les soins de l'administration
Nous devons apporter toute l'aide nécessaire aux contribuables pour remplir leur déclaration de revenus, notamment pour ceux d'entre eux qui sont les moins familiers avec ces démarches administratives. Un bon moyen est que l'administration fiscale le fasse en inscrivant elle-même les données dont elle dispose. C'est ce que nous allons expérimenter en 2005, dans un département : l'envoi aux contribuables d'une déclaration de revenus pré-remplie des éléments de salaires et de pensions dont l'administration dispose déjà.
Bien entendu, le contribuable restera entièrement responsable de sa déclaration.
Si cette expérience est concluante, elle sera étendue.
Ainsi, grâce à une déclaration de revenus établie par l'administration et le prélèvement automatique évoqué précédemment, l'acte fiscal du particulier sera simplifié au maximum.
J'ajoute que le cumul de la déclaration préremplie et du prélèvement automatique est une alternative réelle au prélèvement à la source, sans les inconvénients considérables que celui-ci comporte en termes de confidentialité de la vie privée.
Je vais maintenant aborder le dernier volet de ce programme d'amélioration des relations entre Bercy et les Contribuables : une administration fiscale plus accueillante et disponible
Je le répète : le service public est avant tout le service du public. L'administration fiscale est une administration de proximité au contact direct de nos compatriotes. Elle se doit d'offrir une qualité de service à un niveau digne de celui attendu d'un grand service public. Des progrès importants sont en cours depuis quelques années et une série de mesures ont été annoncées au printemps.
Nous avons demandé que ces mesures soient d'application générale sur l'ensemble du territoire et prennent bien la forme d'engagements précis et concrets mis en uvre conjointement par tous les services fiscaux -donc direction générale des impôts et Trésor public- et enfin que ces engagements de qualité de service soient suivis et mesurés.
J'en cite quatre :
- Tout contribuable aura désormais une réponse rapide à la demande qu'il formule : immédiatement au téléphone et s'il n'a pu joindre le service, celui-ci le rappellera sous 48h et dans le délai maximum d'un mois par lettre.
- Le contribuable ne cherchera plus le service auquel s'adresser : la prise en charge de sa demande se fera en une seule démarche de sa part, avec une répartition ultérieure par les soins de l'administration du traitement du dossier entre les différents services concernés.
- L'ouverture au public de tous les services en zone urbaine est élargie du lundi au vendredi, avec un accueil sur rendez-vous personnalisé et à la demande.
- Le contribuable pourra se procurer, dans tous les services, tous les documents fiscaux utiles, sur place, par téléphone ou par Internet.
Voici Mesdames et Messieurs comment nous allons concrètement et rapidement améliorer les relations entre l'administration fiscale et les contribuables. Je précise que le projet de loi de finances rectificative qui sera déposé au Parlement dans quelques semaines traduira les dispositions législatives que compte ce programme
(Source http://www.minefi.gouv.fr, le 5 novembre 2004)