Texte intégral
25 juin 1994
La Haye – Conférence des Présidents de Parlements nationaux
Monsieur le Président de la Première Chambre des États Généraux,
Mesdames, Messieurs les Présidents des Parlements d'Europe,
Chers Collègues,
À la suite de l'excellent rapport de M. Heinz Fischer, Président du Nationalrat autrichien, je voudrais insister sur deux idées qui me semblent très importantes pour l'avenir des Nations libres :
- la crédibilité des Parlements dépendra avant tout de leur capacité à contrôler efficacement l'action des gouvernements ;
- ceci suppose un profond bouleversement des relations entre l'exécutif et le législatif, bouleversement auquel tant les gouvernements que les Parlements sont peu Préparés.
I. – Les pouvoirs de contrôle des Parlements nationaux sur les gouvernements sont devenus le premier critère de la démocratie
Force est de constater, au-delà des choix constitutionnels et des mœurs politiques si variés de nos pays, une tendance inquiétante à l'affaiblissement du rôle des Parlements nationaux dans la décision publique.
Cet affaiblissement a de multiples causes : la concurrence des media et la tentation de gouverner par les sondages ; la multiplication des instances consultatives ou des comités d'experts ; enfin et surtout l'autonomie croissante des gouvernements et des administrations.
Mais deux idées plus pernicieuses encore sont apparues. La première veut que les sociétés modernes seraient trop complexes et sophistiquées pour être gérées selon les formes traditionnelles de la représentation politique. La seconde se fonde sur la prétendue nécessité de dépasser les États-Nations, pour revendiquer le dessaisissement des Parlements nationaux au profit d'instances technocratiques, qu'elles se nomment Commissions ou qu'elles se parent du titre de Parlement sans en avoir ni la légitimité ni les pouvoirs.
En réalité, ces théories confondent déclin du Parlement et mutation de sa fonction. Au départ, le vote de la loi et de l'impôt était primordial. Aujourd'hui, c'est le contrôle du gouvernement et l'évaluation de son action. À tel point que l'examen du budget ou l'activité législative se présentent comme un contrôle des projets budgétaires ou législatifs élaborés par les gouvernements.
Plutôt que de défendre un pouvoir d'initiative qui permet à l'exécutif d'avancer masqué, il me paraît essentiel de mieux associer le Parlement à son activité et de mieux le contrôler. Pour cela, s‘ouvrent deux grands axes de réflexion.
Le premier consiste à renforcer la présence des Parlements en aval et en amont de l'examen des textes. Le second axe est à chercher dans le renforcement de l'activité internationale des Parlements.
Ceci est tout particulièrement vrai des normes communautaires. Car l'avenir de l'Union européenne est conditionné par sa nécessaire démocratisation. Et sa démocratisation sera fonction de sa capacité à faire participer tous les Parlements nationaux, délibérant parallèlement et collectivement, aux décisions de l‘Union.
II. – Or, je constate que ni les Parlements, ni les gouvernements n'ont tiré les conséquences de ces mutations et que les changements nécessaires passent par une prise de conscience proprement politique qui tarde à venir.
A. – Parlements et gouvernements sont jusqu'à présent restés ancrés dans des relations très traditionnelles.
1. Les gouvernements considèrent à tort comme une protection la mise à l'écart des Parlements. Ils se privent ainsi d'un formidable instrument de connaissance de la société, d'un puissant levier pour les réformes et de relais utiles pour le changement, dans des sociétés de plus en plus individualistes et éclatées.
2. Les Parlements, pour leur part, accaparés qu'ils sont par l'activité législative, enserrés souvent dans des délais ou des procédures très contraignantes, ignorent l'intérêt de leur mission de contrôle. Pire, ils la sacrifient parfois délibérément à l'impératif de solidarité d'une majorité et de soutien du gouvernement.
B. – Or, ce qui frappe, lorsque l'on y regarde de près, c'est que cette situation n'a rien d'inéluctable. D'abord, des procédures de contrôle existent dans tous les Parlements. Ensuite, certaines fonctionnent avec plus d'efficacité que d'autres ; nul n'ignore ainsi que le Royaume-Uni et le Danemark figurent, au sein de l'Union européenne, parmi les démocraties les plus performantes dans ce domaine.
En définitive, chacun doit bien conclure qu'au-delà des aménagements techniques, le problème se situe surtout dans la volonté politique des Parlements d'assumer pleinement leurs responsabilités.
1. Une première réflexion doit naturellement porter sur certains aménagements techniques. Le régime des sessions et leur limitation dans le temps transforment certains de nos Parlements en instruments d'une démocratie à éclipse. De même, les droits accordés à l'opposition doivent faire l'objet d'une constante amélioration. Enfin, chacun de nous ne peut qu'envier les moyens matériels de contrôle dont dispose le Congrès américain.
2. Mais plus encore que ces moyens matériels, fait souvent défaut la volonté politique, ce qui conduit à limiter les pouvoirs d'enquête et d'investigation ou encore à déléguer très largement l'expertise et le suivi des lois au pouvoir exécutif.
D'où la nécessité d'intervenir de plus en plus en amont des projets, afin que les Parlements puissent se prononcer non pas seulement sur les différents dispositifs envisageables, mais sur l'opportunité et les orientations générales d'un texte en disposant de toutes les données détenues par l'administration.
Ceci est particulièrement vrai pour les normes communautaires. Pour ma part, je pense que l'Union devrait s'orienter vers la transformation de l'actuelle Assemblée de Strasbourg en Sénat, tandis que les Parlements nationaux joueraient le rôle qui doit être le leur, celui d'une chambre basse, dépositaire de la légitimité et de la souveraineté populaires.
En matière internationale également, il est très important que les Parlements soient saisis très tôt, afin d'éviter un jeu là encore faussé, qui ne leur laisse d'autre alternative que d'accepter en bloc un texte imparfait ou de remettre en cause l'ensemble d'un long processus diplomatique.
Il faut, enfin, travailler sur l'aval des projets, c'est-à-dire sur leur application, notamment en systématisant et en renforçant les liens entre le pouvoir législatif d'une part, les instances administratives de contrôle, d'audit et d'évaluation d'autre part.
Mais le renforcement des pouvoirs de contrôle des Parlements nationaux sur les exécutifs, tant au plan national qu'international, n'est pas une fin en soi. Et chacun d'entre nous doit constamment avoir présent à l'esprit que l'objectif ultime consiste à rapprocher le citoyen de la décision publique.
Est-ce assez dire que l'efficacité du contrôle est directement liée à la qualité du débat public qu'il nous revient d'animer ? Est-ce assez dire qu'elle ne trouvera son sens véritable que si progressent parallèlement la transparence de nos travaux et leur ouverture aux moyens les plus modernes de communication ? Gardons-nous donc d'oublier que les media peuvent être des concurrents mais aussi des partenaires des modes classiques de représentation.
Je vous remercie.
12 septembre 1994
Bonn – Réunion des Présidents des Parlements nationaux
Il ne faut pas que notre débat repose sur des ambiguïtés qui risqueraient de déboucher sur des malentendus.
Je vais donc, au risque d'être abrupt, voire caricatural, essayer à mon tour de les déceler, pour mieux les éviter.
Nous sommes tous d'accord, pour estimer que le Parlement européen et les Parlements nationaux ne doivent pas être concurrents mais partenaires.
Nous sommes tous d'accord pour estimer que les Présidents nationaux doivent être associés au processus de réforme institutionnelle.
Mais je ne suis pas sûr que nous donnions tous, spontanément, à ces notions la même signification.
En vérité, avant de nous demander quelle doit être la forme de notre participation à la réforme institutionnelle, (et à cet égard le problème de savoir s'il faut ou non des Assises préalables est probablement secondaire), nous devons à titre préalable nous demander quelle réforme nous souhaitons, et en particulier avant de choisir son sens, déterminer son objet.
Pour ma part, je crois que nous devons participer au processus de réforme, mais en nous en tenant à un point et un seul ; un point qui est le seul où nous ayons quelque chose de spécifique à exprimer. Ce point est clair : c'est le rôle, et plus précisément, le rôle permanent des Parlements nationaux dans le fonctionnement de l'Union. Le rôle au jour le jour, comme dirait notre collègue espagnol.
Pour le reste, c'est à nos gouvernements qu'il revient de prendre leurs responsabilités. Et à chacun de nos Parlements de contrôler les initiatives et les positions de son gouvernement. Sinon, il me semble que nous serions hors-sujet.
Je n'ai ainsi aucun titre ni aucune envie de débattre ici, ou lors d'assises, de la remise en cause de la présidence tournante et de la désignation d'un Président du Conseil permanent. En revanche, nous avons à nous interroger sur le rôle des Parlements nationaux.
Les effets pervers du déficit démocratique européen sont en effet unanimement dénoncés. II est désormais acquis que l'avenir de l'Europe dépendra, pour l'essentiel, de sa capacité à se démocratiser. Or, chacun sait, notamment dans cette enceinte, que cette démocratisation dépend en grande partie du degré d'implication des Parlements nationaux dans les processus permanents – je redis bien permanents – de décision de l'Union.
Au surplus, nous devons être bien conscients que, de la réponse qui sera donnée à cette question, dépend certes l'avenir de l'Europe, mais aussi celui de nos Parlements nationaux eux-mêmes, comme nous l'avons déjà souligné au cours de nos précédentes rencontres.
Ce que je crains parfois en lisant ce que je lis et en entendant ce que j'entends, c'est qu'on envisage le rôle des Parlements nationaux à l'échelle européenne, en matière européenne, comme seulement transitoire et provisoire.
Si je comprends bien, en effet, on confierait aux Parlements nationaux une double mission, en l'état actuel de la légitimité du Parlement européen. Il s'agirait de les faire participer à l'élaboration de l'ensemble de la réforme institutionnelle, pour lui donner un peu de légitimité. Il leur reviendrait par là même occasion d'obtenir une délimitation stricte de leurs compétences sur le plan national.
Mais, une fois ce double travail réalisé, ils n'auraient plus rien à faire sur le plan européen. Ils ne s'occuperaient plus que de ce qui resterait de législation nationale. Et en particulier, ils auraient à appliquer des règles communes pour ce qui concerne la transcription des directives du droit national.
On nous explique d'ailleurs dans le document de travail que si l'on devait accepter de s'orienter vers un système bicaméral, on donnerait le rôle de seconde chambre au Conseil des Ministres.
C'est dire que les Parlements nationaux seraient bel et bien renvoyés à un rôle quasiment régional.
Pour ma part, je conteste fortement cette approche. Elle ne saurait être considérée comme faisant l'objet d'un consensus.
Je crois, je le répète, que nous ne sommes compétents collectivement, à ce stade, nous Parlements nationaux, que pour étudier ce qui concerne notre rôle dans le fonctionnement de l'Union. Et ce d'autant plus que l'avenir politique de l'Europe, sa démocratisation, passent par une participation des Parlements nationaux à son fonctionnement, parallèlement au Parlement européen.
Quelle que soit la voie choisie pour renforcer la légitimité et les pouvoirs du Parlement européen, on ne comblera en effet le déficit démocratique qu'en réintroduisant les Parlements nationaux dans le jeu.
Car ce n'est certes pas le Conseil des ministres qui peut devenir une seconde chambre.
Le problème c'est de créer un pouvoir législatif réel. Or un collectif d'exécutifs ne peut faire un pouvoir législatif légitime. À nous donc de réfléchir, dès lors que nous sommes de toute façon condamnés à sortir des sentiers battus, à vivre une formule sui generis, à imaginer quelque chose qu'on ne trouve pas dans les livres de droit, et qui ne soit ni du fédéralisme, ni du confédéralisme, à nous dis-je de réfléchir à un système qui permette, parallèlement au Parlement européen, à chacun de nos Parlements de se prononcer sur les règles législatives, sur les règles les plus importantes qui seront appliquées à nos concitoyens.
Pourquoi ne constituerions-nous pas, collectivement, la seconde chambre dont de plus en plus on perçoit la nécessité ?
Voilà en tout cas un vrai thème de réflexion.
Et, à cet égard, ce ne sont pas nos institutions nationales qui doivent être modifiées, ce sont les textes fondamentaux de l'Union qui doivent être revus pour, non seulement citer, mais reconnaître et organiser le rôle des Parlements nationaux.
Et comme il faut prouver le mouvement en marchant, je pense que le temps est venu de donner un cadre plus concret à cette coopération qui s'est établie et se développe aussi bien entre nous, Présidents de Parlements nationaux, qu'entre nos assemblées elles-mêmes.
Il me semble donc qu'il est une idée que nous devrions étudier en nous inspirant de l'exemple du Parlement danois : ne devrions-nous pas, nous aussi installer, chacun pour ce qui nous concerne, une "antenne" à Bruxelles ; on pourrait même opportunément imaginer le regroupement de ces "antennes" en un même lieu, dans ce que l'on pourrait appeler une "maison des Parlements nationaux".
Outre la charge d'assurer la permanence de la coopération entre les Parlements nationaux, et entre leurs Présidents, elle pourrait notamment satisfaire deux besoins qui se révèlent de plus en plus pressants :
Il s'agirait tout d'abord de recueillir toutes informations utiles sur les projets des institutions européennes, informations qui ne sont pas systématiquement portées à notre connaissance.
Par ailleurs, ces antennes faciliteraient une meilleure circulation de l'information entre nous sur les avis que les Parlements nationaux émettent au sujet de propositions d'actes de l'Union.
Comme le démontre l'expérience danoise, une telle structure peut être très légère. Elle doit l'être, d'ailleurs : un fonctionnaire par assemblée parlementaire, avec et téléphone et un fax, suffirait.
Une telle initiative permettrait d'accomplir un pas en avant considérable dans le sens d'une plus grande coopération entre nous. Je suis convaincu qu'elle permettrait très rapidement d'arriver à une meilleure efficacité dans l'exercice de notre mission et de mieux faire entendre le message spécifique qui est le nôtre.
En tout cas, c'est une fois le malentendu levé, et dans cet esprit, que je souscrirais donc pleinement à votre proposition, Madame la Présidente du Bundestag, d'obtenir qu'à l'instar de ce qui a été accordé au Parlement européen, nos Parlements nationaux soient, en tant que tels, représentés au comité des experts institués au sommet de Corfou.
Et c'est dans cet esprit que, conformément à la tradition qui s'est progressivement instaurée entre nous ces dernières années, nous pourrions aisément nous mettre d'accord, j'en suis certain, sur l'excellente suggestion de Madame Hennicot Shoepges d'une représentation par la "Troïka" des Présidents de Parlements nationaux.