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LA PROVENCE - Lundi 7 septembre 1998
La Provence : Vous allez, ce jeudi à Marseille, ouvrir les travaux du congrès national des HLM. Le gouvernement avait budgété, sous votre impulsion, la réalisation de 80 000 logements cette année, un chiffre qui de l'avis même des professionnels ne sera pas atteint malgré les besoins. Quelle analyse faites-vous de cette discordance ?
Louis Besson : « La relance des crédits consacrés au logement social fait suite à plusieurs années de restriction qui ont abouti à un faible niveau de la construction. La machine a du mal à redémarrer instantanément malgré les besoins. Après plusieurs années de basses eaux, dans un contexte de difficultés sociales et économiques, un certain engourdissement a peut-être également gagné certains organismes ou collectivités locales.
Tous les moyens sont désormais en place pour qu'on puisse mieux répondre, quantitativement et qualitativement, aux besoins : un retour de l'aide à la pierre pour 30 000 de nos 80 000 PLA afin de réduire les loyers ; la baisse des taux de prêts pour la construction, l'accord conclu entre l'État et les gestionnaires du 1 % logement permettra de consacrer chaque année 4,5 milliards au logement social.
Pour 1999, le gouvernement souhaite maintenir son effort car les besoins sociaux sont là. Nous comptons sur une mobilisation forte des organismes HLM et des collectivités locales pour pouvoir y répondre. »
L.P. : De nombreux élus locaux, en particulier dans cette région, freinent la construction de logements sociaux sur leur territoire. Que comptez-vous faire pour combattre cet « égoïsme municipal » qui ne peut que se traduire par l'émergence de véritables ghettos ?
L.B. : « Nous sommes conscients du rôle essentiel des élus locaux dans la construction de logement sociaux. La mixité de l'habitat dépend en grande partie des choix d'urbanisme et de politique du logement des élus. C'est la raison pour laquelle la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a repris les critères originels de la loi d'orientation pour la Ville pour favoriser la production de logements sociaux dans les communes qui n'en ont pas suffisamment construit.
Il est également nécessaire de changer l'image de certains quartiers qui donnent une image négative du logement social.
En lien étroit avec la relance de la politique de la Ville conduite par Claude Bartolone, nous proposons de nouveaux moyens d'intervention - 10 milliards de francs de prêts à 3,8 % - pour permettre une rénovation en profondeur de certains quartiers associant bailleurs sociaux et collectivités locales. »
L.P. : Les responsables du mouvement HLM réclament aujourd'hui davantage d'autonomie dans la gestion quotidienne de leur parc. Êtes-vous prêt à accéder à cette demande ?
L.B. : « L'autonomie des organismes HLM est déjà importante ainsi qu'en témoignent les disparités de charges et de loyers, ou encore, la qualité d'entretien et la présence plus ou moins affirmée de gardiens.
L'autonomie de gestion doit aller de pair avec le respect de la mission d'intérêt général qui est celle des organismes HLM : offrir aux familles modestes, et même très modestes, un logement de qualité à un loyer accessible. C'est au nom de cette mission que le parc social bénéficie d'un soutien financier important de l'État qui exprime, en retour, certaines exigences en termes d'attribution de logements, de plafonds de ressources, de maîtrise de la quittance.
Les relations entre l'État et le mouvement HLM sont fondées sur le partenariat autour de cet objectif social fort, et l'État est devant nos concitoyens le garant du droit au logement pour tous. Cette démarche de partenariat s'est traduite par la signature, le 17 décembre 1997, d'accords nationaux réformant la procédure d'attribution des logements et le conventionnement du parc social. Nous contractualiserons de la même manière au niveau local en recherchant l'équilibre entre le soutien de l'État et les engagements des organismes HLM, tant en ce qui concerne le logement des plus défavorisés la mixité sociale que le coût et la qualité du parc. »
L.P. : Plusieurs mesures ponctuelles ont été prises, en matière de logement, ces dernières semaines. Mais où en est la préparation de la loi sur l'habitat que le gouvernement avait évoqué ?
L.B. : « Ce ne sont pas des mesures ponctuelles qui ont été prises depuis quinze mois, mais des mesures fortes d'un plan de travail qui touche à l'ensemble des secteurs du logement.
S'agissant du parc privé, deux réformes majeures viennent d'intervenir. L'accession sociale à la propriété, qui correspond à l'aspiration de nombreuses familles, est non seulement consolidée, mais aussi sécurisée grâce à l'accord conclu avec les partenaires sociaux gestionnaires du 1 % logement. S'agissant de l'investissement locatif notre ambition a été de mettre en place un dispositif capable de faire émerger un parc privé à loyers maîtrisés. »
L.P. : Vous venez donc d'ajouter une dimension sociale à l'ancien système fiscal d'amortissement locatif « Périssol ». Ne craignez-vous pas que ce plafonnement des loyers soit mal perçu par les investisseurs potentiels, ou bien ne vienne concurrencer le secteur des HLM ?
L.B. : « Le système actuel d'amortissement accéléré avait un caractère de soutien conjoncturel et il devait de toute façon prendre fin en 1999.
Le dispositif que nous allons créer est d'une nature différente. Il s'agit de développer, sur le long terme, un parc privé à loyers maîtrisés, intermédiaire entre parc HLM et secteur à loyers libres, dans l'ancien comme dans le neuf. Il sera demandé des contreparties sociales aux aides fiscales. C'est le principe du donnant-donnant. Mais il faut bien voir que cette légitimité sociale sera la meilleure garantie de la pérennité du dispositif, contrairement à ceux qui l'ont précédé. On passera ainsi du donnant-donnant au gagnant-gagnant.
Par ailleurs, les investisseurs bénéficieront d'une plus grande sécurité sur l'encaissement des loyers, et le dispositif a été ajusté pour qu'il reste attractif par rapport aux autres formes de placements.
De même, le calibrage prévu pour les loyers et les plafonds de ressources nous assure qu'il n'y aura pas concurrence, mais complémentarité avec le secteur des HLM. »
Intervention de Louis Besson – 10 septembre 1998
Monsieur le Président,
Messieurs les Présidents des Fédérations,
Monsieur le Délégué Général,
Mesdames, Messieurs,
L'intérêt de me retrouver parmi vous pour ce nouveau congrès ne peut me faire oublier l'absence du Président de l'Union HLM et de l'ami qu'était Roger QUILLIOT et je souhaite m'associer pleinement à l'hommage que vous lui avez rendu. Le logement a perdu avec lui une figure d'un rayonnement exceptionnel, un homme dont l'idéal de justice sociale a guidé toute l'action, notamment à la tête de cette Union. Je tiens à vous dire combien j'ai été sensible à cette chance d'avoir travaillé avec lui ces derniers mois. Comme vous tous, je ne l'oublierai pas !
Lors du congrès de Lille, alors que le gouvernement venait de se mettre en place Roger QUILLIOT avait exposé avec force les enjeux de société auxquels le mouvement HLM est confronté et exprimé sa confiance dans l'instauration d'un dialogue renouvelé avec l'État.
Répondant au message de confiance exprimé par Roger QUILLIOT, Jean Claude GAYSSOT et moi-même avions exprimé notre volonté d'engager une réelle concertation avec le mouvement HLM. Nous avions affirmé notre détermination à lui redonner les moyens d'assurer pleinement sa mission.
Loger des familles modestes dans un logement de qualité et à des loyers accessibles, cette tâche est d'autant plus d'actualité que notre société est confrontée au défi de la fragilisation économique et sociale d'une part importante de nos concitoyens.
Un peu plus d'un an a passé ; on peut donc aujourd'hui mesurer le chemin parcouru. Je ne crains pas d'affirmer que le gouvernement a tenu ses engagements, qu'il a respecté le contrat moral que nous avions passé ensemble à Lille en juin dernier.
Le premier élément de crédibilité apporté au respect de nos engagements correspond bien sûr à l'effort financier conséquent que nous avons fait en faveur du logement social. Les derniers mois ont vu une augmentation substantielle des moyens affectés à la construction et à la réhabilitation du logement social : aux 80 000 agréments PLA, assortis d'un retour à l'aide à la pierre pour 30 000 d'entre eux, aux 120 000 PALULOS, se sont ajoutés la baisse du taux des prêts de la CDC et le passage à 5,5 % du taux de TVA sur les travaux de rénovation.
Je n'insisterai pas non plus sur la revalorisation des aides au logement (AL et APL), condition indispensable d'une meilleure solvabilisation des ménages modestes dont une part importante est logée dans le parc HLM.
Attentifs aux analyses sociales qui nous ont été présentées, il nous a semblé nécessaire de doubler cet effort financier par une meilleure adaptation des financements aux besoins. La création des PLA-LM est dans notre esprit une première étape vers la reconstitution d'une offre de logements HLM neufs aux loyers mieux en rapport avec le profil de ressources de la majorité des demandeurs.
Les PLA d'intégration répondent quant à eux à la nécessité de trouver une solution pour ces familles souvent considérées comme inlogeables du fait de leurs difficultés d'intégration sociale et de ne plus se contenter pour elles d'une absence de réponse incompatible avec l'exigence du droit au logement et la nécessaire reconnaissance de leur dignité.
Avec les PLA construction-démolition, auxquels est venue s'ajouter une enveloppe de 10 milliards de francs de prêts à 3,8 %, c'est le chantier de la restructuration en profondeur des quartiers HLM que nous avons ouvert.
Voilà pour les moyens financiers dégagés par le gouvernement pour permettre au secteur HLM d'assurer pleinement sa mission.
En réponse au souhait de concertation exprimé lors du congrès de Lille, le dialogue avec le mouvement HLM a été engagé dès l'été 1997 et s'est concrétisé par la signature en décembre dernier de trois accords sur des sujets importants : les attributions, le conventionnement et les économies de charges. Chacun de ces accords a été voulu comme un point d'appui pour des avancées concrètes.
Je sais l'attachement particulier que portait Roger QUILLIOT à l'accord consacré aux attributions qui a marqué la volonté des organismes d'HLM d'agir collectivement dans chaque département en faveur de l'accès au logement des plus défavorisés ; j'y vois son souci d'aller au bout de ses engagements car en 1982, c'est grâce à lui, alors Ministre du Logement, que la notion de droit au logement avait été pour la première fois inscrite dans la loi.
Le contenu de cet accord a largement nourri les dispositions de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions consacrées aux attributions.
L'accord sur le conventionnement a répondu quant à lui à la demande formulée par les organismes HLM d'une modernisation des relations avec l'État. Il a également pour objectif de mettre en place des grilles de loyers plus lisibles et plus équitables par rapport au service rendu et qui permettent également de rendre accessibles aux locataires les plus modestes l'ensemble des immeubles. Pour répondre à certaines inquiétudes, je tiens à souligner deux principes importants de cet accord. Il s'agit d'une expérimentation, ce qui donne le temps d'explorer de façon pragmatique les problèmes et les solutions ; c'est une démarche qui doit se faire en concertation étroite avec les locataires, ce qui est le gage de sa réussite.
Je me félicite à ce titre que le protocole sur les mesures d'accompagnement de la baisse du taux de TVA ait eu pour prolongement un accord entre l'UNFOHLM et les associations de locataires sur les modalités de concertation concernant les travaux visant à réduire les charges.
Il illustre la réactivation de la concertation avec les associations de locataires que Jean Claude GAYSSOT et moi-même appelons de nos voeux.
Pour parachever le bilan de cette année de travail dans le domaine du logement social, je n'oublie pas le relèvement des plafonds de ressources ainsi que les corrections apportées au surloyer. Plus de 60 % des ménages au lieu de 54 % auparavant, ont désormais accès au parc HLM et le nombre de familles assujetties au surloyer est réduit du tiers. Ces mesures témoignent de la volonté de préserver une mixité sociale au sein du parc HLM.
La vocation du logement social est en effet de favoriser le droit au logement - c'est l'essence même de sa mission - en dehors de toute logique de ghetto à laquelle tendent spontanément les lois du marché. Je le répète, mixité et solidarité ne doivent être opposées ni dans les objectifs ni dans les moyens ; la vocation du logement social est bien de conjuguer ces deux exigences dont l'État est le garant.
En conclusion de cette rétrospective de l'année écoulée, je souhaite évoquer deux thèmes auxquels, je le sais, vous êtes sensibles car ils concernent le monde HLM même si leur champ est plus large. Il s'agit du 1 % logement et de l'accession sociale à la propriété.
La situation que nous avons trouvée en juin 1997 en ce domaine était particulièrement problématique : le financement de l'accession sociale ne dépendait pas de ressources budgétaires mais d'une ponction de 14 milliards de francs sur les recettes du 1 % logement qui pesait d'autant sur les moyens disponibles pour le secteur locatif HLM.
L'accord conclu avec les partenaires sociaux gestionnaires du 1 % le 3 août dernier nous a permis de sortir par le haut de cette situation très difficile.
L'accession sociale est consolidée, ce qui je pense, est de nature à vous satisfaire car chacun sait votre implication en ce domaine. La rebudgétisation du prêt à taux zéro est intégrée au projet de loi de finances pour 1999 et le prélèvement sur les ressources du 1 % ira dans les 4 années qui viennent en se réduisant jusqu'à l'extinction totale.
Cet accord permet ainsi tout à la fois de consolider le 1 % sur ses interventions traditionnelles et notamment celles qui concernent le financement du logement locatif social, et d'ouvrir des champs d'action nouveaux.
Concernant les nouveaux registres d'action, face aux aléas économiques, à la progression de la mobilité mais aussi de la précarité du salariat, l'accent est mis fortement sur la sécurisation : sécurisation des locataires face aux risques d'impayés de loyers, sécurisation des accédant également.
Ces avancées importantes convergent, me semble-t-il avec vos préoccupations. Le mouvement HLM milite activement pour une accession sécurisée et propose des solutions innovantes reposant sur une garantie de rachat en cas de difficultés de l'accédant et sur le relogement de ce dernier. Je ne peux qu'encourager ces choix et les soutenir.
Voilà pour les acquis des derniers mois qui témoignent sans ambiguïté, que conformément à la déclaration de politique générale du Premier ministre, le logement social est bien une priorité du gouvernement.
Fort de ses engagements tenus, le gouvernement a des attentes fortes à l'égard du mouvement HLM, qui font tout simplement écho à celles de nos concitoyens. Comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire à nombre d'entre vous lors de rencontres régionales : avec la mise en place des moyens nécessaires, le moment est venu d'une mobilisation déterminée des organismes HLM, quelles que soient les difficultés de la tâche que je ne méconnais pas.
Notre attente porte d'abord sur la reprise de la construction. Je le répète, les moyens financiers sont là, de la part de l'État comme du 1 % puisque l'accord que j'évoquais tout à l'heure prévoit de réserver 4,5 MdF par an au logement locatif social. Après plusieurs années de basses eaux, il faut retrouver une dynamique, une volonté de construction. Nos concitoyens ont besoin de logements sociaux supplémentaires, qu'il s'agisse de construction neuve ou d'acquisition amélioration.
Je sais que certaines communes ont une image négative du logement social, nourrie par l'héritage des grands ensembles des années 70 et qui se traduit parfois par des réflexes frileux. Il faut casser ces images. La production neuve des organismes HLM témoigne de leur capacité d'innovation pour un logement social de qualité. Le présent et l'avenir sont aux programmes à taille humaine bien intégrés dans le tissu urbain, aux opérations d'acquisition-amélioration dans le parc ancien dont la réalisation est désormais facilitée par l'exonération de TFPB prévue par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
Les logements sociaux d'aujourd'hui sont des logements d'aussi bonne qualité que les autres - nombre de prix architecturaux en témoignent - et pour des habitants comme les autres.
Notre attente porte aussi sur la relance de l'effort d'amélioration et même de renouvellement progressif d'une part du parc existant. Les outils financiers sont là, ils permettent de diversifier les réponses par delà la réhabilitation avec PALULOS. La baisse du taux de TVA ouvre la voie à une politique de maintenance et de rénovation en continu du parc.
Lorsque la réhabilitation traditionnelle ne suffit plus, l'alternative est désormais ouverte entre la restructuration lourde et la démolition, intégrée à un projet, grâce aux PLA Construction Démolition et aux prêts de la Caisse des Dépôts et Consignations à 3,8 %.
Le renouvellement progressif du parc n'est pas un thème tabou. Je suis convaincu qu'il s'agit d'une perspective d'avenir dès lors qu'il ne se résume pas à un réflexe défensif de démolition mais qu'il s'inscrit au contraire dans une dynamique. Une dynamique d'amélioration d'abord de la gestion de proximité ainsi que des conditions de la vie sociale dans le quartier. Une dynamique aussi de création de logements à l'échelle du bassin d'habitat qui permette de progresser dans la qualité de l'offre, sa diversité et sa localisation.
Une dynamique qui ne se conçoit qu'au service des habitants, d'où l'importance de la concertation avec les locataires sur ces projets. C'est un chantier de long terme que nous allons développer avec Claude BARTOLONE, un chantier essentiel pour la cohésion sociale de notre pays.
Construire, rénover, cela n'a de sens que pour mieux répondre aux besoins. La réalité des besoins a une première facette, celles de familles défavorisées, logées dans des conditions très précaires et auxquelles le parc social doit contribuer à offrir un logement, le cas échéant adapté. Les mois qui viennent seront ceux de la mise en oeuvre de la loi contre les exclusions. Je compte sur les organismes HLM, dont je sais la mobilisation en ce domaine, pour continuer de faire preuve d'un engagement résolu en faveur du droit au logement.
Prendre en compte les besoins, c'est encore et surtout s'adapter au profil des demandeurs de logement. C'est sur ce terrain que nous avons le plus de solutions neuves à inventer.
La majorité des demandeurs et des locataires ont des revenus inférieurs à 60 % des plafonds de ressources du PLA. Ce sont vos enquêtes qui le soulignent. Pour ces ménages, le poids de la quittance peut compromettre l'accès au logement ; il peut aussi fragiliser leur maintien dans le logement.
Cette réalité doit être prise en compte dans un souci de justice sociale et de mixité.
Pour le parc à venir, les PLA à Loyers Minorés constituent une première réponse. Afin de tenir compte des remarques des organismes HLM entendues lors de mes déplacements en région, une circulaire récente introduit à titre expérimental des souplesses supplémentaires pour mixer les financements et adapter les loyers au niveau de l'APL. A vous de tester ces possibilités qui s'apparentent au produit unique que vous appelez de vos voeux et nous en tirerons ensemble les conséquences.
Je pense aussi qu'en matière de construction neuve, l'innovation doit désormais consister à mieux prendre en compte l'exigence de réduction des coûts, sans transiger sur l'exigence de qualité du logement ni tomber dans des réponses stéréotypées dont on connaît les dangers.
Parallèlement aux engagements pris et tenus en matière de revalorisation régulière des aides personnelles au logement et dans un contexte de baisse du taux des prêts, je souhaite que nous continuions d'explorer, pour le parc neuf comme pour le parc existant, toutes les pistes susceptibles de réduire les quittances, en agissant sur les loyers comme sur les charges. L'ambition est bien de pouvoir accueillir dans tous les programmes des locataires de tous niveaux de ressources, en limitant les taux d'effort des plus modestes d'entre eux. Comme je l'ai dit, la réforme du conventionnement devrait aussi permettre d'aller dans ce sens.
Enfin notre dernière attente, nous l'avons déjà exprimée avec Jean Claude GAYSSOT lors de la Rencontre nationale du logement, porte sur la nécessaire consolidation du dialogue avec les associations de locataires.
Je sais que la concertation s'engage sur trois champs de négociation et sur la base d'un calendrier de discussions. La place de la concertation, les charges, le conventionnement et les travaux sont au programme.
Je me félicite que sur ces sujets décisifs, le dialogue s'engage au niveau national avant de se démultiplier au niveau local.
Votre travail commun sur les élections de locataires aux Conseils d'Administration des Organismes a eu également des retombées concrètes : il a fait l'objet, dans le cadre de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, d'un amendement faisant d'une adhésion aux valeurs du Mouvement HLM une condition de l'éligibilité des représentants des locataires, qui a été adopté à l'unanimité de chacune des deux assemblées. Je suis à ce titre d'accord avec votre proposition de fixer la période électorale à l'automne, période de l'année qui ne connaît habituellement pas d'élections générales.
J'ai conscience qu'il est nécessaire de renforcer les moyens de la participation des habitants. C'est indispensable pour être à l'écoute des besoins tels que les expriment les principaux intéressés.
C'est indispensable aussi pour donner des points d'appui concrets dans les quartiers à une vie démocratique locale souvent fragile, quand elle n'est pas directement menacée par des tendances à l'opposé des valeurs fondatrices du logement social.
J'ai exprimé nos attentes qui sont aussi celles de nos concitoyens. Je suis sûr qu'en les faisant siennes, le Mouvement HLM sera fidèle à sa mission de toujours et que chacun de ses Organismes, chacun de ses agents, y puisera les raisons d'un enthousiasme et d'un dynamisme renouvelés, source d'un supplément d'intérêt pour le travail à accomplir, et bien sûr, gage du bonheur vrai qu'apporte une plus grande efficacité sociale et humaine.
Pendant les 15 derniers mois, le travail mené ensemble a permis de consolider la place du logement social dans une politique globale du logement qui a l'ambition de permettre au parc public comme au parc privé, au secteur de l'accession comme à celui du locatif de mieux répondre aux besoins de nos concitoyens dans leur diversité.
Ce travail en profondeur nous devons le poursuivre pour adapter le logement social aux enjeux actuels, dans le respect des valeurs qui lui donnent son sens et sa légitimité. Les exigences qu'exprime par ma voix le gouvernement sont dictées par les besoins sociaux dont il se sent comptable. Elles sont aussi le témoignage de sa confiance dans la capacité du mouvement HLM, s'il sait se montrer soudé et déterminé, à tenir toute sa place dans les défis que nous devons ensemble relever.