Texte intégral
Monsieur le président,
Mesdames, Messieurs les députés,
Permettez-moi tout d'abord de remercier vos deux rapporteurs, MM. Dumont et Cacheux, qui vous ont présenté les grandes orientations et les principaux chiffres du projet de budget du logement et de l'urbanisme pour 1999. La qualité de leurs rapports et de leurs exposés, que j'ai écouté avec beaucoup d'attention, facilite grandement ma tâche et me permettra de raccourcir quelque peu mon propos.
Toute l'action du gouvernement ces derniers mois a consisté à mettre en place, vous l'avez compris, les fondations d'une nouvelle politique du logement, plus globale, plus juste, plus stable.
À ce titre, nous avons donné au logement social des moyens accrus ; tout le monde l'a relevé. Toutefois, des inquiétudes subsistent, exprimées ici même par vos rapporteurs, MM. Dumont et Cacheux, et par M. Proriol, M. Morisset, Madame Jambu et à l'instant même M. Carvalho, que nous partageons. Les constructeurs sociaux ont fait état de plusieurs obstacles qui, à leurs yeux, expliquaient leurs difficultés à consommer des crédits. Il en reste certainement, comme l'a rappelé M. Rimbert, mais, d'ores-et-déjà, nous en avons levé plusieurs. Ainsi, les taux ont été en partie abaissés – un demi-point – au mois de juin ; les plafonds de ressources ont été relevés en moyenne de 10 % au mois de juillet, mais quelques problèmes se posent encore, rappelés par plusieurs d'entre vous ; pour le maxima, M. Carvalho, le Conseil d'État s'est prononcé hier et le décret d'application devrait sortir rapidement.
Quant à l'incertitude ressentie par les collecteurs du 1 % lorsqu'il leur fallait assumer le coût du prêt à taux zéro, elle est désormais levée et l'horizon est clarifié depuis la signature, intervenue le 3 août, qui a conclu un travail auquel les parlementaires ont pris leur part – je les en remercie –. À ce propos Madame Jambu, il y aura bien, dès 1999, 4,5 milliards de disponibles pour le logement locatif social au titre du 1 %. Nous avons bien vérifié la rédaction et je puis vous donner l'assurance que ce crédit pourra être utilisé dès la première année et non à la fin de la convention.
Enfin, vous le savez, nous avons souhaité faire un effort dans le domaine de l'aide à la pierre, grâce à des subventions à 35 000 des 80 000 PLA programmés, soit 20 000 PLA-LM, 10 000 PLA d'intégration et 5 000 PLA construction-démolition. Ce qui, me semble-t-il, répond aux attentes des organismes.
Cela dit, Mesdames, Messieurs les députés, il n'est pas anormal qu'il faille attendre un certain délai pour voir les mesures que je viens d'énumérer prendre corps et se traduire concrètement dans les faits. La plus ancienne a moins de six mois ; il est donc assez naturel qu'un retour positif soit enregistré plutôt sur l'exercice 1998, et cela justifie le maintien du financement 1999 au même niveau, ainsi que vous l'avez relevé.
Mais, comme je le rappelais tout à l'heure en réponse à une question d'actualité de votre collègue M. Meyer qui s'était déjà exprimé ce matin dans le même sens, tout ne peut venir de l'État. Nous avons besoin de la participation et de l'engagement des collectivités locales. Si vous savez combien ils sont essentiels à la réalisation de tout nouveau projet. Pour ma part, j'achèverai dans les prochaines semaines une série de réunions de travail que j'ai tenu à organiser dans toutes les régions – ce sera demain le tour de la Franche-Comté –. Nous arriverons bientôt au bout du périple ; il devrait en résulter, je l'espère, une sensibilisation plus forte de tous nos interlocuteurs.
Cette politique, nous l'avons voulu plus juste au regard également des dispositions de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. L'exclusion du logement, la ségrégation urbaine ou la précarité sont autant de défis auxquels nous nous devons d'apporter des réponses.
Nous avons voulu que cette politique plus globale et plus sociale soit également plus stable, c'est-à-dire qu'elle s'inscrive dans le temps. C'est à nos yeux une condition d'efficacité des interventions publiques et particulièrement de celle des acteurs du logement. C'est évidemment tout le sens du statut du bailleur privé qui rompt bien précis, la pérennité, avec la logique conjoncturelle du précédent dispositif. C'est tout le sens également du travail de fond que nous menons avec les mouvements HLM pour consolider le logement social. C'est enfin dans cette logique que s'inscrit la convention quinquennale conclue avec les partenaires du 1 %, qui ouvre de nouveaux champs d'intervention et renforce le paritarisme.
Agir dans la durée aussi en matière de renouveau urbain. La politique de l'habitat doit contribuer davantage qu'elle ne l'a fait jusqu'à présent à la qualité de la vie urbaine et aux équilibres indispensables à la cohésion sociale. J'ai à cet égard écouté attentivement les propos de M. Dauge ; j'y reviendrai.
Le projet de budget du logement et de l'urbanisme pour 1999 s'inscrit dans cette politique volontariste menée tout au long de ces derniers mois, qui se décline autour de quatre axes prioritaires.
Premier axe, les efforts exceptionnels, tout au moins significatifs, engagés dans le budget de 1998 seront consolidés, puisque nous les reconduisons. Au-delà du chiffre concernant le logement, je précise que les dotations pour l'urbanisme seront bien maintenues pour les agences d'urbanisme dans la ligne « études et actions foncières » ; dans le même temps, le financement des architectes paysagistes conseils sera consolidé. Les aides spécifiques aux agglomérations nouvelles, en particulier aux plus endettées d'entre elles, passerons de 73 à 80 millions de francs. Voilà qui devrait compenser, M. Guyard, puisque je vous sais sensible à ce dossier, la disparition fin 1998 de la dotation globale d'équipement dérogatoire. L'État veillera à confirmer avec les villes nouvelles des relations empreintes de rigueur et de partage des responsabilités.
Enfin, toujours dans la même rubrique, je souhaite appeler votre attention sur la ligne consacrée aux grandes opérations d'urbanisme ; dotée de 50 millions de francs, elle permettra la poursuite de ces grandes opérations et notamment d'Euro-Méditerranée.
Le deuxième axe de la politique sociale du logement m'invite à faire rapidement le point sur les aides personnelles au logement.
Du fait des mesures de revalorisation et actualisation prises au 1er juillet 1997 et au 1er juillet 1998, cette prestation familiale traduit globalement, avec 4,5 milliards de francs, un effort accru de la part des fonds publics. On se plaît à évoquer l'effort imposé aux familles les plus aisées dans le domaine de la politique de la famille, et l'économie de 3,5 à 4 milliards réalisée à leur détriment : remarquons que, en contrepartie, les aides au logement ainsi renforcées, qui sont bel et bien des prestations familiales, ont représenté depuis le mois de juillet 1997 4,5 milliards. La hausse en volume prévue pour 1999 atteint 4,4 %.
Voilà qui va bien, M. Jean-Louis Dumont, dans le sens de vos préoccupations, même si la réglementation, instamment pour les références aux ressources, nécessite encore quelques adaptations, comme l'a souligné M. Fleury, il y a quelques instants.
Vous savez également que ce budget traduit concrètement tous les engagements pris dans la loi contre les exclusions. Cela vaut pour le, qui enregistre 44 % d'augmentation. Cela vaut aussi pour la ligne de l'ALT, qui augmente de 18 %.
Cela vaut également pour la nouvelle ligne destinée au financement de la gestion locative spécifique, dite médiation locative, assurée par des associations en direction de familles défavorisées, dotée de 60 millions de francs.
La lutte contre le saturnisme enfin bénéficie d'une dotation de 50 millions de francs. Dans le même temps, l'ANAH a de son côté, décidé de porter le taux de son aide aux travaux correspondants à 70 %.
Troisième axe : le statut du bailleur privé. J'avais eu, l'an dernier, l'occasion de vous annoncer que le gouvernement souhaitait mettre en place un nouveau système pour remplacer cet amortissement accéléré. L'objectif était de dégager une offre locative destinée à ceux de nos concitoyens qui, à défaut de pouvoir bénéficier d'un logement aidé, ne pouvaient s'adresser qu'au secteur totalement libre. Afin de développer dans le parc privé une offre de logements à loyer maîtrisé répondant à ce besoin, il sera instauré au 1er janvier 1999 un statut pérenne et équilibré du bailleur privé, objet de l'article 68 du projet de loi de finances que vous examinerez ultérieurement.
Le principe consiste à accompagner les aides fiscales d'une contrepartie sociale. En outre, et c'est là une grande rupture avec le système antérieur, le nouveau dispositif sera étendu au secteur de l'ancien au lieu de se limiter exclusivement aux logements neufs. Dans le cas de ces derniers, il prendra la forme d'un régime d'amortissement, avec, comme contrepartie, l'obligation pour le bailleur de respecter des plafonds tant en matière de loyer qu'en matière de ressources des locataires. Le taux de l'amortissement sera de 8 % pendant cinq ans et de 2,5 % pendant les quatre semaines suivantes. Dans le cas du parc existant, la formule sera, bien sûr, différente : elle prendra la forme d'une déduction forfaitaire, portée de 14 % à 25 % pour les revenus fonciers, d'où un avantage supplémentaire en termes d'impôt sur le revenu.
L'attractivité du dispositif sera accrue par la mise en place de dispositifs destinés à assurer une meilleure sécurisation pour les bailleurs. D'une part, l'allocation logement sera directement versée ; d'autre part, les dispositifs de l'accord conclu avec le 1 % permettront la mise en place de garanties de paiement du loyer et des charges au-delà de la partie couverte par l'aide à la personne, et ce, pendant une durée de trois ans.
Il s'agit donc là d'un changement total de logique. D'un système d'amortissement, en d'autres termes de défiscalisation temporaire, équivalent, en quelque sorte, des primes accordées pour relancer le marché de l'automobile, nous passons à une formule durable, équilibre, qui ne se mesurera pas seulement par des avantages fiscaux, mais également par la renaissance d'une fonction économique et sociale des garanties de loyers. D'autres dispositions viendront éventuellement compléter et conforter cette logique nouvelle.
Voilà pourquoi je ne comprends pas le pessimisme de M. Meyer, qui a parlé d'échec assuré. J'ai du reste bien relevé que d'autres parlementaires avaient une analyse différente : M. Proriol puis Madame Jambu ont quelque peu, me semble-t-il, anticipé sur un résultat très positif nous demandant de veiller à ce que la mise en place de ce statut du bailleur privé ne contribue pas au déséquilibre social. Il faudra bien évidemment y prendre garde.
Quatrième axe : la modernisation du 1 % et la pérennisation du prêt à taux zéro avec rebudgétisation de l'accession sociale à la priorité. Sur ce sujet, je veux rapidement souligner que, outre la modernisation du 1 % et la rebudgétisation de l'accession sociale, il sera possible de parvenir à la sécurisation de cette dernière à compter du 1er janvier prochain, pour peu que le Parlement trouve dans son calendrier le moyen d'adopter d'ici là le projet de loi approuvé le 28 octobre par le conseil des ministres. Le Sénat s'en saisira le 12 novembre. Nous espérons que, début décembre, l'Assemblée pourra l'adopter à son tour, ce qui permettrait cette sécurisation dès le 1er janvier prochain.
Dans le même temps, des aides nouvelles sont prévues pour l'accès des jeunes et des salariés au logement locatif. En effet, en plus de la sécurisation de l'accession, des dispositifs de prise en charge des cautions pour les jeunes à la recherche d'emplois et de garantie du loyer pour les locataires salariés des entreprises concernées seront mis en place.
Par ailleurs, le 1 % favorisera dorénavant la mobilité professionnelle en intervenant pour le financement des travaux d'entrée dans les lieux. C'est ce qu'on a appelé l'aide à l'emménagement.
Enfin, comme je l'ai indiqué, en plus de la disponibilité accrue du financement du logement locatif social, le paritarisme sera développé avec la transformation des comités interprofessionnels du logement, que vous connaissez tous, en unions d'économie sociale, à la gestion desquelles les représentants des salariés seront de ce fait beaucoup plus associés. La participation du 1 % du budget de l'État s'éteindra d'ici à cinq ans ; la rebudgétisation portée sur un volume de prêts à taux zéro identique à celui de l'année précédente, et aux mêmes conditions d'attribution.
Telles sont nos quatre orientations majeures que j'ai très synthétisées, vous m'en m'excuserez ; mais ayant étudié très attentivement le projet de budget, rien ne vous aura échappé. Je veux simplement rappeler qu'elles s'inscrivent dans un environnement fiscal amélioré et plus favorable aux activités immobilières.
C'est l'objet de la baisse des droits de mutation, que vous avez souligné. Son coût est évalué à 3,7 milliards de francs. Ce n'est donc en rien une mesurette, mais bien une disposition assez forte qui devrait normalement faciliter les transactions et améliorer la fluidité du marché immobilier.
Vous avez par ailleurs, à votre initiative, Mesdames, Messieurs les députés, complété ce dispositif par une exonération de TVA sur les acquisitions de terrains à bâtir par les particuliers, qui seront de ce fait assujettis aux droits de mutation de 4,8 %. Cette mesure très positive mérite toutefois encore quelques ajustements, même si sa date d'effet constitue déjà un élément de clarification. Nous y travaillons, car nous ne voudrions pas qu'elle induise quelques effets pervers. Nous y veillons.
Le taux réduit de TVA à 5,5 % s'appliquera également, à compter du 1er janvier 1999, aux bailleurs privés bénéficiant de subventions ANAH dans le cadre d'une convention éligible à l'APL. Plus de 10 000 logements devraient normalement être concernés, ce qui complète la disparition que vous avez votée pour le logement locatif social dès le 1er janvier 1998.
M. Marcovitch, M. le Premier ministre et tout le gouvernement ont vie entendu votre remarque sur le taux réduit de TVA. Le Premier ministre a récemment indiqué, devant l'union professionnelle artisanale, qu'une généralisation de la TVA à taux réduit pour le logement permettrait non seulement de développer la demande et de créer de nouveaux emplois, mais aussi d'assainir un secteur dans lequel une fiscalité excessive favorise le recours au travail clandestin. Nos analyses, vous le constatez, sont tout à fait convergentes.
En attendant, le gouvernement a souhaité donner un avis favorable à l'amendement dont vous avez le mérite, qui se traduira par un crédit d'impôt porté à plus du double : en effet ; si le taux proposé passe de 15 à 20 % et son plafond, pour un couple, sera porté de 10 000 à 20 000 F. C'est donc bien au total, plus qu'un doublement, et je tenais à vous dire combien le gouvernement avait apprécié votre proposition.
Enfin, vous le savez, plusieurs mesures fiscales ont été adoptées dans le cadre de la loi d'orientation de lutte contre les exclusions. Il s'agit notamment de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans, ce qui devrait faciliter les opérations d'acquisition-amélioration et moins donner d'avantages sans contrepartie à la construction neuve.
Vous savez aussi qu'il y a eu clarification du régime fiscal de la sortie du bail à réhabilitation. On peut espérer qu'elle permette une relance de cette formule dans l'habitat ancien privé.
Sur ces bases, le budget pour 1999 s'inscrit dans la recherche d'une plus grande justice sociale, l'établissement d'un cadre stable pour les acteurs concernés – privés, publics, associatifs – intervenant dans le secteur du logement, avec, bien sûr, le souci de développer l'emploi dans le bâtiment. Sur ce point – c'est l'une de vos préoccupations, j'y fais écho –, nous avons quelques signaux d'amélioration de la situation, puisque, pour la première fois, depuis six ans, le secteur du bâtiment ne devrait plus perdre d'emplois en 1998.
Mais la priorité du gouvernement pour le logement, M. Dauge, devra être prolongée et complétée par des réformes indispensables, pour la mettre au service de politiques urbaines renouvelées, pour que nos quartiers, nos communes et nos agglomérations soient des lieux d'équilibre, de mixité sociale et urbaine, ainsi que vous venez de le souhaiter avec force, et à juste titre, après que Madame Jambu, que je remercie également, l'a fait, dans des termes très proches.
D'ores-et-déjà – je le rappelle à M. Lengagne et à M. Balligand –, la requalification des quartiers en difficulté peut bénéficier de trois types de mesures : le PLA construction-démolition, la possibilité d'un taux de subventions de l'État en PALULOS porté de 10 % à 25 % dans les ZUS – zones urbaines sensibles – et la mobilisation de prêts à 3,8 % de la Caisse des dépôts et consignations pour compléter les prêts de l'État, que ce soient des prêts PLA-CD ou des prêts PALULOS.
Enfin, la Caisse des dépôts et consignations dispose également d'un crédit de 300 MF pour venir en appui à certains projets par des subventions, notamment en finançant des études. Je crois que c'est ce qui se passe dans la ville de Boulogne-sur-Mer, dont la situation était évoquée par M. Lengagne. Ces projets pourront s'inscrire dans les futurs contrats de ville, voir d'agglomérations où ils seront partie prenante d'une perspective plus large d'équilibre urbain, social et économique, et où ils pourront bénéficier de subventions du ministère de la ville.
Pour atteindre ces objectifs, nous sommes conscients que de nouvelles formes de partenariat entre l'État et les collectivités locales sont à construire. Cela, Madame Aubert, est particulièrement important pour assurer une véritable cohérence à la politique du logement en milieu rural. De même, le cadre d'une meilleure application des habitants est à définir.
Cela nécessite, vous avez raison, M. Dauge, un financement de l'urbain repensé, une meilleure articulation de la programmation du logement avec la planification urbaine et une réelle conférence entre la politique du logement et politique de la ville.
Il faut aussi inventer de nouveaux leviers d'actions assez puissants pour infléchir des évolutions contraires à la mixité urbaine et sociale. Cela veut dire adapter le droit de l'urbanisme pour répondre aux nouvelles exigences de ce que les spécialistes appellent la reconstruction de la ville sur la ville. Cela veut dire aussi maîtriser le développement urbain, site par site – pour reprendre le propos de M. Balligand –, mais également le mettre en cohérence à l'échelle de l'agglomération pour des démarches nouvelles de planification, permettant à ces agglomérations de se doter d'un projet cohérent.
Cela veut dire aussi restructurer les quartiers d'habitat social et requalifier les copropriétés en difficulté. Sur ce dernier sujet, les propositions de M. Marcovitch me paraissent pleines d'intérêt.
Je pourrais, bien sûr, continuer cette énumération. Dans ce domaine, vous le savez, le chantier est largement ouvert.
C'est pourquoi, avec Jean-Claude Gayssot, nous souhaitons engager très prochainement un vaste débat sur ces questions avec les élus, les associations, les partenaires sociaux, les experts et les professionnels de l'urbanisme, de l'habitat et des transports.
Une traduction législative sera nécessaire pour répondre à ces préoccupations. Ce sera l'objet de la future loi « habitat et urbanisme » qui vous sera présentée avant l'été, répondant ainsi aux souhaits que plusieurs d'entre vous ont exprimé et auxquels je fais donc très volontiers écho.
Vous le voyez, Mesdames et Messieurs les députés, la consolidation de l'action menée depuis dix-sept mois est loin d'être achevée, mais le budget du logement et de l'urbanisme pour 1999 marquera une nouvelle étape dans la mise en place de cette politique que nous souhaitons globale, juste, pérenne et socialement forte.
Le logement, dans toute l'évolution que connaîtra notre société, demeurera la condition première de l'autonomie personnelle et familiale, et donc de l'épanouissement de chacun de nos concitoyens. Aux besoins liés à la mobilité, qui est une caractéristique forte de la société contemporaine, s'ajoutent ceux qui naissent des nouvelles conditions de vie : études plus longues, parcours professionnel plus chaotique, ruptures et recompositions familiales plus nombreuses, allongement constant de l'espérance de vie, et en plus de tout cela – je fais allusion à la formule du « logement choisi » que rappelait tout à l'heure M. Dauge –, des exigences de plus grande qualité.
Enfin, cette offre diversifiée de logements vers laquelle il faut tendre doit pleinement contribuer aux équilibres sociaux et territoriaux qu'il faut souvent reconstituer dans l'habitat de nos quartiers et de nos agglomérations, en même temps qu'il faut les préserver dans nos villages et dans nos bourgs ruraux.
Beaucoup a déjà été réalisé pour progresser vers cet objectif, très largement partagé, de droit au logement pour tous, mais un logement s'intégrant dans une réelle qualité de la ville.
Mais beaucoup reste encore à faire, et le projet du logement et de l'urbanisme pour 1999 que je viens de vous présenter, en m'efforçant de le situer dans son contexte, constituera non seulement une consolidation, mais plus encore, me semble-t-il, une nouvelle avancée. C'est pourquoi, je vous demande, Mesdames et Messieurs les députés, de bien vouloir l'approuver.