Texte intégral
Messieurs les parlementaires,
Messieurs les présidents,
Monsieur le secrétaire général,
Mesdames, messieurs,
J'ai grand plaisir à vous revoir et je vous exprime mes remerciements pour avoir répondu à mon invitation, malgré la date tardive, en cette période de vacances.
Lors de notre dernière rencontre, le 19 janvier 1989, à l'occasion de la présentation des comptes prévisionnels de 1988 à 1989, j'avais fait devant vous deux observations, l'une de fond, l'autre de forme.
La première portait sur la situation des comptes. J'avais émis une appréciation mesurée : il n'y avait matière ni à un excès de pessimisme, ni à un optimisme démobilisateur.
La seconde avait trait à la présentation de ces comptes, pour la première fois était entreprise leur harmonisation avec la comptabilité nationale, la réunion technique de la commission, en mars 1989, à parachevé le mouvement et M. Jean Marmot, le secrétaire général de votre commission, auquel je rends une nouvelle fois hommage, avait raison de souligner que les informations relatives aux divers régimes dans ce cadre désormais harmonisé, constituaient un "progrès méthodologique important" Qui avait nécessité de nombreux mois d'efforts aux administrations et aux organismes compétents.
Ainsi était effectué un pas très sensible vers une plus grande transparence des comptes, ce que je souhaitais, avec vous, de manière à mieux préparer les décisions et l'action, je ne doute pas que les travaux du groupe dont j'ai confié la présidence à M. Vanoli constituent une nouvelle étape positive dans cette direction.
La réunion d'aujourd'hui est placée elle aussi sous ces deux signes qui conservent six mois après toute leur actualité.
Sur le fond, la situation du régime général en 1989 est satisfaisante et plus encore que prévu, mais elle ne saurait nous faire oublier les tendances en profondeur, là encore, j'exprimerai un jugement mesuré et responsable et je suis sûr que vous le partagerez.
Quant à l'objectif de transparence, je vous proposerai le passage à une nouvelle étape qui permettra d'articuler au mieux le calendrier de votre instance avec celui de la commission des comptes de la nation. Les comptes y gagneront en fidélité aux situations effectives et en réalisme.
Enfin, dans le même esprit de clarification, je demanderai à M. Bougon, conseiller maitre à la cour des comptes, de nous exposer les conclusions de son groupe de réflexion sur la situation financière de la branche accidents du travail-maladies professionnelles.
Je reprendrai ces trois points, en m'efforçant de ne pas empiéter sur les attributions du secrétaire général, mais dans le souci de poursuivre avec vous le dialogue direct et sans fard que favorise le lieu privilégié d'échange offert par la commission des comptes.
I. – Les comptes prévisionnels de 1989 du régime général sont satisfaisants, mais il est de notre devoir de regarder au-delà de cet horizon immédiat.
1. – On doit, d'entrée de jeu, relever un point essentiel : le régime général est en quasi-équilibre en 1989 et la prévision actuelle est plus optimiste encore que celle faîte à la réunion précédente du mois de janvier. Le déficit ne serait que de l'ordre de 2 milliards de francs, alors que le rapport de janvier le prévoyait à hauteur de 7 milliards, c'est dire qu'il s'agit désormais de "l'épaisseur du trait", selon l'expression bien connue.
Cette situation s'explique par trois facteurs :
- la croissance retrouvée ;
- la maitrise des dépenses ;
- le supplément de recettes affectées à l'assurance vieillesse en 1989.
a) La croissance, d'abord.
La relance de l'économie et la reprise corrélative de l'emploi sont des facteurs vivifiants pour la sécurité sociale.
Longtemps malade de la stagnation et du chômage.
La politique active et dynamique en faveur de l'emploi voulue par le Premier ministre et conduite par l'ensemble du gouvernement porte progressivement ses fruits.
Il faut bien voir qu'il s'agit d'une croissance "riche en emplois" en 1989, les gains enregistrés par l'accord, dont le président est membre de votre commission, mais aussi par l'Unedic, proviennent, pour l'essentiel de créations d'emplois, le phénomène ne se limite pas aux petites entreprises de moins de 10 salariés, comme naguère, mais s'étend aux entreprises moyennes et l'industrie elle-même, comme l'observe l'Insee, recommence à générer des emplois.
b) En second lieu, la maitrise des dépenses de protection sociale.
L'embellie serait moindre, si l'on n'avait pas su, parallèlement, maintenir la progression des dépenses. Je prends pour exemple le compte de l'assurance maladie et je constate que la prévision de janvier 1989 non seulement se confirme, mais qu'elle est même réajustée à la baisse. On tablait sur un déficit de 3 125 millions en janvier ; il est ramené à 2 230 millions dans le compte qui vous est soumis.
Je veux signifier par là qu'il n'y a eu aucun dérapage et que les mesures indispensables prises par le gouvernement, notamment en faveur du personnel hospitalier, n'ont en rien compromis les résultats financiers de l'assurance maladie.
Je saisis l'occasion pour souligner, une nouvelle fois et d'une manière plus générale, le sens des responsabilités des partenaires sociaux qui ont en charge la conduite au quotidien de l'institution. Je le dis avec conviction : la sécurité sociale est bien gérée ; elle n'est pas la machine aveugle que certains esprits chagrins se plaisent à dénoncer.
c) Enfin, les ressources dont a bénéficié l'assurance vieillesse en 1989.
On ne doit pas oublier que cette branche a reçu le renfort d'un relèvement d'un point du taux des cotisations salariales, dont le rendement est de 11 milliards environ.
En outre, le parlement avait reconduit pour l'année 1989, l'impôt de 0,4 % sur l'ensemble des revenus imposables et de 1 % sur les revenus des capitaux affectés à la branche vieillesse du régime général. Le produit attendu de ces ressources exceptionnelles est de l'ordre de 7 milliards, il se limitera à l'année 1989.
J'ajoute enfin que grâce à un effort remarquable des administrations, le transfert du produit des cotisations d'assurance vieillesse des parents au foyer de la branche de la famille à celle de l'assurance vieillesse a été accéléré. Cet ensemble de mesures a contribué à réduire le déficit de l'assurance vieillesse en 1989 au niveau de 5,7 milliards, contre 10,9 milliards prévus à la réunion de janvier.
Ce sont donc plus de 18 milliards de francs de ressources complémentaires qui ont été affectées en 1989 au régime général, ceci donne la mesure de l'effort demandé pour assurer l'équilibre des comptes et l'avenir de la Sécurité sociale.
2. – S'il convient de se féliciter de ces résultats encourageants – je crois que cela est bien nécessaire – je ne saurais trop vous inviter et inviter l'ensemble des Français à porter un regard lucide sur l'avenir.
Il serait dangereux, dans un domaine aussi important pour la vie quotidienne de nos concitoyens, de nous en tenir à des considérations de circonstances et de se contenter de gérer le satisfecit du moment.
Si l'équilibre est atteint en 1989, les tendances de fond au déséquilibrage des comptes subsistent, et je crains que la seule poursuite du renouveau économique et de la croissance ne suffisent pas à faire face à l'évolution des charges de la protection sociale.
Nous sommes, devant nos concitoyens, comptables du moyen et du long terme. Il nous faut donc nous livrer à une réflexion concertée, courageuse et lucide sur l'avenir.
J'entends, en ma qualité de président de votre commission, en rester au niveau de la problématique générale, sans entrer dans la technique non plus que dans le détail des solutions possibles, le débat doit, en effet, rester ouvert entre nous.
Pour l'assurance maladie, la maitrise des dépenses ne saurait être obtenue que par le développement de "l'esprit conventionnel", tant pour le secteur ambulatoire que pour le secteur hospitalier.
Pour le premier, l'accord cadre que le gouvernement vient d'approuver le 7 juillet est l'exemple même de la démarche à suivre.
Le gouvernement s'est bien gardé de s'immiscer dans la négociation, mais il avait posé d'emblée les trois grands principes. Auxquels la convention médicale devrait satisfaire :
- l'accès de tous à des soins de qualité ;
- une réelle régulation des dépenses ;
- le développement de la formation continue.
L'avenant signé par les parties à la convention pose les bases de mécanismes où de dispositifs permettant d'atteindre ces objectifs. Le gouvernement l'a donc approuvé, sous la condition que le soit également l'ensemble des annexes en cours de discussion. Je pense que nous avons là le modèle du jeu conventionnel : l'État donne les orientations générales, en forme de cadrage, mais les partenaires sociaux négocient ensuite en toute liberté, c'est le gage d'une réelle régulation concertée du système.
Dans le secteur hospitalier, il me parait nécessaire de développer des contrats d'objectifs, dans la ligne du contrat de programme que le centre hospitalier régional de Lille vient de signer avec l'État. En fait, la démarche contractuelle ainsi amorcée devrait se généraliser et associer l'assurance maladie dans son ensemble, les efforts conjugués de l'administration – DRASS et DDASS – des caisses et du contrôle médical, aboutiraient à une meilleure analyse de la gestion hospitalière et à des propositions de répartition optimale. L'enveloppe budgétaire des hôpitaux publics d'une même région. Les contrats de programme seraient le fruit de cette coopération entre les services de l'État et ceux de l'assurance maladie.
Au-delà, j'ai demandé que soient entrepris les travaux de préparation d'un projet de loi hospitalière dont je souhaitée qu'il soit examiné par le parlement au printemps prochain.
D'une manière globale, dans les secteurs ambulatoire et hospitalier, je suis persuadé que la maitrise du système dépend d'un facteur essentiel à mes yeux : la confiance partagée, je me réjouis de voir que, sous l'impulsion de la caisse nationale d'assurance maladie, les administrateurs des caisses du régime général sont de plus en plus sensibilisés à la gestion du risque. De même, j'ai pris parti résolument pour une autonomie accrue des organismes dans leur gestion administrative et pour le développement de budgets pluriannuels, instruments de plus grande souplesse, en optant pour la tutelle à posteriori qui a un caractère synthétique et non plus ponctuel et répétitif, je mets mon espoir dans le dialogue permanent entre les services de l'État et ceux de l'assurance maladie et je suis persuadé que je ne serais pas déçu. La même démarche a d'ailleurs été étendue aux autres branches : famille, vieillesse et recouvrement.
Je n'aurai garde de passer sous silence l'importante signification que revêt la mise en œuvre, dans le régime général, du fonds national de prévention.
La sécurité sociale a longtemps été accusée de s'en tenir à la réparation, au détriment de la prévention, le tournant qui a été pris, en concertation étroite avec la caisse nationale d'assurance maladie, éteint cette querelle et je tenais à en féliciter publiquement le président Derlin pour l'esprit d'ouverture qu'il a manifesté.
L'assurance vieillesse pose, pour l'avenir, des problèmes que nous devons affronter et régler. C'est ma détermination, c'est aussi la vôtre, j'en ai la conviction.
Les dépenses de la branche vieillesse du régime général augmentent régulièrement chaque année de 8 à 9 milliards sous une triple influence mécanique : on sert les pensions plus tôt, leur montant moyen est plus élevé, on les paie plus longtemps, compte tenu de l'allongement de l'espérance de vie.
Une cassure plus profonde interviendra à compter de 2005, du fait de l'arrivée à l'âge de la retraite des personnes nées au moment du baby-boom de l'après-guerre.
Il y aura alors conjonction d'un nombre plus important de retraites et d'une pension moyenne plus forte encore, parce que les durées d'assurance au régime général s'allongent et que les salaires sur lesquels seront calculées les pensions seront plus élevés.
Plusieurs voies s'offrent à nous pour assurer la couverture de ce besoin de financement supplémentaire, évalué à 135 milliards de francs en 2005, mais également pour préparer le départ à la retraite des générations de 40 ans et moins.
La croissance de l'emploi tout d'abord : une progression de 1 % des effectifs salariés par an procure à l'horizon 2005 des ressources supplémentaires à hauteur de 34 milliards de francs.
Compter sur cette seule voie pour rééquilibrer nos régimes de retraites serait cependant irresponsable, il nous faudrait une croissance de l'emploi de plus de 3 % par an, soit un taux de croissance de l'économie de plus de 6 % par an.
L'appel à de nouvelles ressources ensuite : si cela parait nécessaire, au moins à court terme, il convient de se rappeler qu'équilibrer les comptes par cette seule voie supposerait d'augmenter les cotisations vieillesse de 10,9 points d'ici 2005, soit une augmentation de plus de 60 % en 15 ans.
Cela est-il tolérable pour les actifs ? Je ne le crois pas, d'autant que, contrairement à bien des idées reçues, l'évolution respective du niveau de vie des actifs et de celui des retraites depuis 15 ans est très certainement, s'agissant des nouveaux retraités, en faveur de ces derniers pour les raisons que j'ai évoquées plus haut.
La maitrise de l'évolution des pensions enfin : c'est ce à quoi nous invite la commission de la protection sociale du Xe plan dont M. René Teulade, membre de votre commission, a assuré la présidence.
Je ne reprendrai pas dans le détail ces propositions, aujourd'hui soumises au débat public, j'ai bien noté cependant que la commission souhaitait un aménagement progressif des régimes de retraites par une programmation à moyen terme, du régime général comme des autres régimes de retraite de base.
Cette orientation me parait sage : elle correspond à l'attente des Français et contribue à la dédramatisation d'un sujet qui tient à cœur, et je les comprends, nos concitoyens. Il est en effet nécessaire de dissiper les inquiétudes parfois complaisamment entretenues sur ce sujet.
Il ne s'agit pas en effet d'engager un bouleversement de nos régimes, mais d'engager une régulation mesurée et responsable.
Celle-ci est autorisée, j'insiste sur ce point, par la poursuite de la montée en charge du régime qui permettra à la pension moyenne d'augmenter de 17 % pour les hommes et de 27 % pour les femmes d'ici 2005.
Si régulation il doit y avoir, celle-ci devra reposer sur des principes clairs :
- la préservation des droits liquides et l'adoption d'un principe de revalorisation assurant une évolution parallèle du pouvoir d'achat des actifs et des retraites ;
- la garantie pour les futurs pensionnés du maintien de la parité de leurs revenus avec celle des actifs, le freinage de la progression des pensions ne signifie nullement régression, il convient d'être très clair sur ce point.
Il ne s'agit pas de mettre en péril le système de retraites, mais au contraire d'assurer la consolidation pour le long cours, grâce à des "'ajustements progressifs d'une portée modérée", pour reprendre l'expression de la commission de la protection sociale.
Croissance, ressources nouvelles, maitrise des dépenses : il reviendra au gouvernement de proposer aux partenaires sociaux et à la représentation nationale un cocktail de mesures adaptées qui répondent à l'intérêt de tous, actifs comme retraités.
Néanmoins, dès à présent, la nécessité de faire appel à des ressources nouvelles impose de mettre en œuvre rapidement l'élargissement du financement de la protection sociale.
La loi sur le Xe plan à inscrit dans ses objectifs l'institution d'un prélèvement social généralisé, et la commission du Xe plan a décrit les modalités principales de sa mise en œuvre.
Les hypothèses de travail ont donc été clairement exposées, je me bornerai aux constatations suivantes.
Il y a une large convergence de vues, chez la plupart des partenaires sociaux, sur la mise en place de la contribution sociale généralisée, la consultation engagée par M. le professeur Dupeyroux, à mon initiative, l'a confirmé sans équivoque.
Je veux aussi insister sur un autre aspect qui n'a pas été mis suffisamment en lumière, mon souci est de prendre en considération, dans ma réflexion, les objectifs de la politique de l'emploi, le social est un bloc, or, la contribution sociale généralisée est favorable à l'emploi. Jusqu'ici, en effet, le besoin de financement de la Sécurité sociale était comblé par le recours aux augmentations des cotisations, et plus spécialement, depuis près de dix ans, des cotisations salariales qui, comme on le sait, étaient et restent plafonnées, pour certaines d'entre elles, les bas salaires en faisaient donc tout spécialement les frais. L'intérêt de la contribution sociale généralisée est d'étendre considérablement l'assiette du prélèvement, et par là, d'alléger fortement les tensions sur les bas salaires.
Comme on le voit, tant pour la branche vieillesse que pour le financement, la Sécurité sociale de demain conduit à des ajustements, jamais à une remise en cause des principes auxquels nous sommes tous attachés, mais ma préoccupation prioritaire, devant vous, était de dénoncer le confort auquel pourrait nous conduire une situation conjoncturelle apaisée.
J'en viens ainsi à la modification du calendrier des travaux de votre commission et vous verrez que le fond et la forme ne sont pas sans liens.
II. – Il est indispensable de mettre en phase le calendrier de la commission des comptes de la Sécurité sociale avec celui des comptes de la Nation.
M. Marmot m'avait fait des propositions en ce sens dès le mois de mars dernier.
Il faut, en effet, que votre commission puisse travailler sur la base des hypothèses macro-économiques les plus récentes possibles.
On pourrait s'acheminer ainsi vers deux réunions plénières par an, la première entre le 15 mai et le 1er juin, après la commission des comptes de la Nation du mois de mars, la seconde, vers le 15 novembre, après celle d'octobre. Une réunion technique pourrait se situer entre les deux sessions de votre commission, il s'agit là du régime de croisière envisagé. Les dates ne doivent pas être considérées comme arrêtées. L'objectif est de se caler au plus près sur la commission des comptes de la Nation, tout en ménageant à votre propre commission le temps nécessaire à la préparation des rapports correspondants.
Pour atteindre ce régime de croisière, une formule transitoire, ou, si vous le préférez, un "sas", est nécessaire dans l'immédiat.
Aujourd'hui, nous nous limitons à l'examen des comptes quasi définitifs de 1988 et prévisionnels de 1989 dans le régime général.
Mais au début de la session parlementaire d'automne, les comptes prévisionnels de 1990 de ce régime vous seront présentés et, à cette occasion, ceux de 1989 seront affinés en fonction de la réunion d'octobre de la commission des comptes de la nation.
Au mois de janvier 1990, les comptes de l'ensemble des régimes seraient enfin soumis à votre examen.
Voilà le nouveau profil du calendrier des travaux de la commission, nul doute qu'il s'agit là d'un progrès propice à la préparation méthodique de réformes en profondeur.
III. – Le même souci de transparence m'a conduit, lors de la réunion du 19 janvier dernier, à répondre favorablement à la demande de M. Marmot de constituer un groupe au sein de notre commission pour examiner en détail les comptes de la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles du régime général. Je souhaite, en effet, avec l'ensemble des partenaires sociaux, que toute la lumière soit faite sur la situation réelle de cette branche, afin que chacun soit parfaitement informé.
Le groupe, composé de représentants des partenaires sociaux, des régimes de Sécurité sociale et des administrations, a été placé sous la présidence de M. le conseiller Maitre Bougon et installé le 16 mars 1989, le rapporteur en a été M. Dieuleveux, membre de l'inspection générale des affaires sociales. La mission du groupe était d'établir un constat sur la situation financière actuelle du risque accidents du travail qui connait de forts excédents comptables, surtout depuis 1983.
M. le conseiller Maitre Bougon vous exposera l'état des lieux, son rôle, en effet, était de "mettre à plat", selon l'expression actuelle, les comptes des accidents du travail et des maladies professionnelles, sans préjuger les solutions à venir. Mais ce préalable est indispensable pour nos réflexions sur les perspectives de la branche, situées dans le cadre plus général du financement de la protection sociale.
La réunion d'aujourd'hui bénéficie d'un environnement particulier : elle se situe dans le premier mois de la présidence française à Bruxelles, la sauvegarde de notre protection sociale et les réflexions sur le moyen et le long terme n'en prennent que plus de relief, on sait, en effet, que le grand marché intérieur de 1993 n'implique nullement la fusion des systèmes nationaux de sécurité sociale en un modèle moyen européen qui serait, pour nous, un dispositif de régression, comme l'observe justement le Xe plan, chaque état membre conservera son régime spécifique, qui correspond à son histoire et à son génie national, en revanche, les états qui figurent dans le peloton de tête, comme le nôtre, devront "tirer vers le haut" ceux dont le système de protection est moins avancé. C'est le sens même d'une communauté de progrès, voilà une raison supplémentaire pour affermir notre sécurité sociale, à l'aube de l'ouverture généralisée des frontières dans l'Europe des douze.
À cet égard, je veux, en votre présence, vous exprimer des préoccupations qui me tiennent particulièrement à cœur. La communauté des douze n'est pas seulement celle des travailleurs, elle est aussi celle de l'ensemble des citoyens, elle doit donc prendre en compte deux impératifs marquants : la lutte contre l'exclusion sociale et la dimension démographique et familiale, là encore, notre pays porte témoignage, la mise en œuvre du revenu minimum d'insertion, traité dans le rapport de ce jour dans un chapitre spécifique, la poursuite d'une politique familiale dynamique, en faveur des familles défavorisées mais aussi des familles nombreuses, nous mettent en situation de susciter un grand élan chez nos partenaires européens, je souhaite que nous unissions nos efforts et nos voix en ce sens.
C'est donc en contemplation de la grande échéance du 1er janvier 1993 que nous allons entendre les exposés de MM. les conseillers Maîtres Marmot et Bougon, je vous propose de les écouter successivement et d'engager le débat ensuite sur l'un et l'autre rapport.
Je voudrais enfin exprimer mes vifs remerciements à MM. Marmot et Bougon, qui ont bien voulu terminer leurs travaux dans des délais extrêmement serrés, ainsi qu'à MM. Lenormand et Vadrot et à l'ensemble des cadres et agents de la division des études économiques et statistiques qui, sous l'autorité de M. Lagrave, directeur de la sécurité sociale, et au prix d'efforts intenses, ont réussi à établir à temps les comptes prévisionnels de 1989 et à contribuer à l'élaboration du rapport. Je remercie également l'ensemble des administrations intéressées à la confection du compte pour leur esprit de concertation et leur efficacité.
M. le secrétaire général, je vous donne la parole.