Texte intégral
Mesdames, Messieurs, chers Amis,
Je voudrais vous dire aujourd'hui quelques mots sur l'Europe en profitant de la nature particulière de cette réunion pour m'éloigner un peu de l'actualité immédiate, et essayer de réfléchir avec vous sur quelques enjeux durables de la construction européenne.
Il y a, dans le débat actuel sur la ratification du traité de Maastricht, un refrain que tout le monde entonne à un moment ou à un autre : celui de l'insuffisance même de ce débat… C'est en large partie fondé – ou plutôt, c'est tout à fait fondé dans certains domaines.
Mais cela n'est plus tout à fait vrai si l'on parle de la réflexion sur les enjeux mêmes de la construction communautaire, sur la nature de l'édifice qui est en train de se construire, que nous sommes en train de construire. À force d'en déplorer l'absence, notre réflexion commune a beaucoup progressé, et nous pouvons aujourd'hui percevoir plus nettement ce qu'est le modèle de société qui nous est commun, comme nous savons plus nettement ce qui nous distingue les uns des autres en la matière. De même, sur le plan politique, nous pouvons identifier, derrière l'idée à la mode de "déficit démocratique" de l'Europe, quelques vrais enjeux qui aident à préparer le futur.
Quel est notre modèle social commun ? Qu'y a-t-il donc qui puisse être notre choix à tous, alors que nos nations, nos traditions, nos histoires, nos institutions sont si différentes ?
Cela tient en peu de mots : c'est l'idée qu'il n'est ni juste, ni durablement efficace, de construire le progrès économique sur l'absence de solidarité, sur l'absence de protection des plus démunis, de ceux que la modernisation, la concurrence laisseraient sur le bord de la route si rien n'était fait pour les protéger. Nous croyons tous que les États ont une responsabilité sociale à assumer, nous refusons tous de voir évoluer nos sociétés vers un dualisme dans lequel la croissance se ferait sur le dos des exclus. Je dis bien tous même l'Angleterre de Mme Thatcher n'a pas remis en cause certains des piliers du système social qui s'est développé depuis la seconde guerre mondiale. Au-delà de nos différences dans les modalités, dans l'étendue de la protection sociale – et elles sont considérables – cela nous est resté, pour l'essentiel, commun.
Mais, il est clair aussi que les institutions de la protection sociale, les mécanismes de la solidarité sont soumis à de rudes épreuves chez la plupart d'entre nous. Parce que nous avons tous, ou presque tous, à la fois des démographies faibles et des espérances de vie qui s'allongent, nos populations vieillissent, et nos systèmes de retraite prévoient, à horizon de vingt ans, des déséquilibres menaçants.
Parce que les coûts des soins ne cessent de progresser, parce que les personnes âgées en requièrent de plus en plus, et sont de plus en plus nombreuses à atteindre des âges où leur dépendance s'accroît, les charges de nos systèmes d'assurance médicale augmentent très rapidement, très nettement plus vite que notre production.
Parce que le ralentissement de la croissance ou, pour certains d'entre nous, le recul de la production engendre un chômage élevé, nous voyons aussi les mécanismes de prise en charge des chômeurs peser de plus en plus dans les comptes sociaux.
Rien d‘étonnant donc à ce que, dans chaque pays, le débat politique se porte prioritairement sur ces thèmes. C'est bien du devenir de chacun d'entre nous qu'il s'agit, du devenir de nos enfants aussi. Les termes du débat, les solutions qui peuvent être imaginées différent d'un pays à l'autre ; la problématique est commune.
Mais, je voudrais ici insister sur un point : cette problématique est commune, elle n'est pas communautaire. Tous ces systèmes sont nationaux, strictement nationaux. Leurs traditions, leurs règles de base, les institutions qui les gèrent, tout diffère d'un pays à l'autre, et la communauté européenne est jusqu'ici restée muette, ou peu s'en faut, sur ces sujets. C'est une situation à bien des égards paradoxale : alors même que la construction européenne a progressé depuis six ans à un rythme soutenu, alors qu'une certaine idée de la solidarité nous est commune, l'Europe s'est arrêtée au seuil de la protection sociale.
Nous avons tendance à prendre cela pour une évidence. Mais ce n'en est pas une. L'expérience de la politique agricole commune le prouve puisqu'elle fut la mise en œuvre d'une immense politique communautaire se fixant à la fois un objectif économique et une finalité sociale – rendre tolérable, acceptable pour nos sociétés la modernisation de ce secteur.
Nous avons donc à la fois une philosophie commune, et des institutions que nous avons créées, peu ou prou en même temps, mais chacun de notre côté, et dont la complexité est telle, et les caractéristiques si différentes, qu'il paraît, vain aujourd'hui de vouloir, à terme proche, les rapprocher.
Quand nous parlons donc d'un modèle social européen, nous disons que nous sommes tous d'accord pour considérer que doivent exister dans certains domaines, la santé, la retraite, le chômage, l'éducation aussi, des mécanismes hors marché. Et c'est à cela que se limite en réalité notre accord. Or, j'y reviendrai plus longuement dans un instant, ce qu'il y a aujourd'hui à la fois de plus fort et de plus original dans la construction communautaire, ce sont précisément les règles dont le rôle est de renforcer les fonctionnements de marché. La tension entre ces réalités est donc à mon sens une des grandes questions que pose le devenir de l'Europe.
Regardons maintenant un peu notre construction politique. La Communauté économique européenne s'est construite à partir de deux traditions opposées sur les rapports entre l'État et l'économie : d'une part : celle de la CECA ; celle-ci était nettement interventionniste, si on la regarde avec nos critères actuels ; d'autre part, celle du traité de Rome ; celle-là était, au fond, déjà proche de ce que consacrera l'Acte unique et qui est très largement tournée vers le respect des règles du marché.
Voilà ce qui a été débattu à l‘origine, et non la tradition politique elle-même. La Communauté a ainsi construit des institutions qui sont politiques par nature, mais sans trop s'interroger sur ce qu'était cette nature.
Nous voyons aujourd'hui que nous sommes au confluent de deux approches profondément différentes, de deux cultures politiques qui n'ont que peu de points communs.
L'une est celle qui fait tenir toute légitimité politique de l'élection. Le seul pouvoir légitime est celui qui est élu, et l'élection du suffrage universel direct en est la clef de voûte. Pas de souveraineté autre que celle donnée par la nation au moyen de l'élection. Et, à la limite, tout est possible au pouvoir ainsi constitué ; il ne peut connaître d'autres bornes que celles de la loi majoritaire, et du passage devant les électeurs.
L'autre croit aux contre-pouvoirs, aux "checks and balances", aux débats, aux procédures de justice, à une justice qui produit des normes par sa jurisprudence.
Le fonctionnement de la Communauté est aujourd'hui clairement plus proche de la seconde approche que de la première. L'unique institution européenne issue du suffrage universel, le Parlement européen, n'est pas le lieu principal de production ou de légitimation ultime des normes européennes – qu'elles aient pour nom règlements, directives ou décisions. Dans le même temps, la cour de justice des communautés européennes, par une jurisprudence abondante et audacieuse, est devenue un centre majeur de production de droit positif.
Cela est tout sauf neutre sur les orientations politiques de l'action communautaire. Le droit de la concurrence est un droit inventif, assis sur des analyses économiques de plus en plus fouillées, et porte à la fois par la pression des acteurs économiques et par ce que l'on pourrait appeler l'idéologie du marché. Il ne faut donc pas s'étonner que ce soit aujourd'hui, des deux traditions dont est issu l'édifice communautaire en ce qui concerne les rapports entre l'État et l'économie, la libérale qui l'emporte.
L'affaire De Havilland en est une bonne illustration. La décision de Sir Leon Brittan pouvait se discuter sur son terrain propre, celui de l'analyse des marchés d'avions de moyenne capacité. Il y avait là matière à vrai débat, et à un débat qui aurait d'ailleurs pu être porté devant les institutions européennes, devant la cour de justice. Mais, il n'y a pas, et j‘insiste sur ce point, il n'y a pas aujourd'hui de terrain où il soit possible d'arbitrer entre les règles de la concurrence, et d'autres impératifs – comme par exemple, ceux du développement industriel à long terme de notre continent.
Dans le fonctionnement de la Communauté, le renforcement des mécanismes de marché est ainsi devenu un bloc dur, et tout ce qui est hors marche paraît, par comparaison, plus fragile, plus incertain, plus mou. La pression du débat international, du GATT en particulier, va dans le même sens. C'est particulièrement clair aujourd'hui dans la manière dont sont abordées les questions concernant l'évolution de la politique agricole commune.
C'est ici que nous pouvons retrouver quelques-unes des inquiétudes qui traversent nos sociétés à propos de la construction européenne, et qui participent, à des degrés divers, au sentiment de crise politique et morale qui frappe beaucoup de nos pays.
Tachons d'y regarder d'un peu plus près. Il y a, de fait, peu de controverses sur la construction par les juges européens d'un droit de la concurrence de plus en plus étendu et efficace. Cela tient à plusieurs raisons : les procédures concernent ici le plus souvent des entreprises, qui en admettent, pour l'essentiel, la légitimité, et les connaissent suffisamment bien pour ne pas être prises au dépourvu ; lorsqu'un champ nouveau s'ouvre, par exemple dans le domaine des concentrations, il a généralement été précédé par un débat associant, de manière plus ou moins organisée, mais généralement assez étroite, les professionnels concernés, et la décision de principe elle-même est restée de la responsabilité d'une instance politique.
Ainsi dans l'affaire De Havilland, c'est sous présidence française, sous la responsabilité d'Édith Cresson, qu'avait été adopté le texte qui a permis d'examiner et de condamner l'opération.
Les craintes les plus répandues portent plutôt sur le "déficit démocratique", et sur l'envahissement par les règles édictées à Bruxelles de domaines qui paraissent à la fois tout à fait secondaires au regard de la construction européenne et profondément liés aux traditions, à l'histoire, à la personnalité des nations, des régions qui font l'Europe : la chasse à palombe, la fabrication des fromages, ou encore les corridas en sont devenus les exemples canoniques.
La critique sur le déficit démocratique ne porte pas, à mon sens, sur l'intégration juridique de la communauté qui se développe autour de la jurisprudence de la Cour de justice. Elle a en réalité deux points d'application, étroitement liés. Le premier tient à la perception de l'insuffisante association des classes politiques nationales à l'élaboration de la construction européenne. Les Parlements, sauf sans doute deux ou trois d'entre eux dont le britannique, ne sont guère informés des enjeux et du déroulement des négociations pendant qu'elles ont lieu. Au sein même de l'exécutif, elles sont assumées par un nombre restreint de personnes qui passent pour les spécialistes redoutables d'une discipline à part et passablement ésotérique.
Qu'il y ait de ce côté-là de grands progrès à accomplir, cela ne fait pas de doute, et cela doit figurer tout en haut de l'agenda de tout responsable politique engage dans la construction européenne.
Mais le second point d'application de la critique du "déficit démocratique" est peut-être plus important encore. Il porte sur le caractère insuffisamment démocratique des institutions communautaires elles-mêmes.
Qu'entend-on par-là ? Bien des choses en réalité, qui ne sont pas nécessairement cohérentes entre elles : la faiblesse du rôle de la seule institution qui bénéficie de l'onction directe du suffrage universel, le Parlement ; la puissance de cet organe à la fois législatif et exécutif qu'est la Commission, et dont les modalités de désignation sont bien obscures, et la responsabilité bien théorique ; l'opacité des règles de fonctionnement du Conseil, organe dont la légitimité au regard des mécanismes du suffrage universel n'est en outre que dérivée.
Ce sont là de vraies questions. Il faut se garder d'espérer y trouver des solutions dans des modèles extérieurs, comme celui des institutions américaines. La construction européenne, par son histoire, par ses objectifs, est en effet irréductiblement originale. Nous devons, nous tous, responsables politiques, hommes de presse, hommes d'entreprise, faire mieux connaître son fonctionnement – il n'est, à tout prendre, pas si tortueux dans ses grandes lignes.
Mais il faudra bien, tôt ou tard, aller au-delà, et rendre plus lisibles pour tous, et donc plus simples, les procédures de la décision communautaire. Maastricht a tenté d'aborder ce sujet, mais la volonté de renforcer, de communautariser s'y est traduite par une complexité accrue plutôt que par une simplification.
Or la logique de ces institutions, et particulièrement de la Commission, les conduit volontiers, souvent d'ailleurs sous la pression de lobbies divers, à produire des normes dans des domaines apparemment incongrus comme ceux que je citais tout à l'heure. Dans ces conditions, le principe de subsidiarité finit parfois par passer pour une antiphrase…
Devant ce genre d'errements, les Britanniques crient au fédéralisme – alors que ce qu'ils dénoncent c'est l'interventionnisme ; et les Français, les Espagnols et les autres à l'illégitimité au regard du seul modèle de légitimation qu'ils connaissent spontanément, celui du suffrage universel direct – alors même qu'ils savent bien que ce que l'Europe est en train de construire ne sera jamais une fédération d'un modèle déjà existant, mais bel et bien une construction originale.
Ces quelques considérations me paraissent permettre de cerner ce qui doit être aujourd'hui le cœur de la préoccupation des hommes politiques qui, comme moi, se sont engagés résolument en faveur de la construction européenne.
Ils doivent aider à clarifier les enjeux, et à les faire connaître. Ils doivent œuvrer à ce que la préparation des positions nationales dont la confrontation engendre les décisions européennes associe plus largement l'ensemble de la classe politique de leur pays, et, au-delà, permette à l'opinion toute entière de se réapproprier ce domaine, de s'y reconnaître. C'est seulement à partir de là que pourra se renforcer la légitimité des institutions actuelles de la Communauté et que pourront se préparer leurs évolutions futures.
Ce préalable est indispensable pour que la philosophie sociale qui est commune, pour l'essentiel, aux différents États membres, puisse continuer de se traduire dans les faits, et d'être viable dans un monde de concurrence accrue. Il ne s'agit certes pas de plaider pour une sécurité sociale européenne : ce serait aujourd'hui, et ce sera durablement, totalement irréaliste.
Mais il s'agit bien d'agir dans des domaines qui conditionnent la croissance future, comme la recherche développement, qui est au cœur de toute politique industrielle, la création d'infrastructures porteuses de développement économique, la formation. Faute de quoi, nous ne tirerons pas parti de tous nos atouts, et nos économies resteront en deçà de la croissance dont elles seraient capables.
Notre incapacité à aborder ensemble nos difficultés communes aurait alors aggravé les dangers que connaissent chacune de nos sociétés, et la Construction communautaire risquerait de se réduire à la portion congrue, à son plus petit dénominateur commun : le renforcement des seuls mécanismes de marché.
Si nous voulons donc construire demain une Europe qui concilie les exigences de compétitivité et de solidarité, il nous faut renforcer ses institutions politiques, c'est-à-dire renforcer leur légitimité. Tout ce qui va dans ce sens doit être soutenu : nous devons faire en sorte que le débat public qui se développe dans chacune de nos vieilles nations fasse du Traité de Maastricht le socle sur lequel nous écrirons l'histoire du continent de demain.