Logement social : quels financements ?

Le logement social peut être financé par l’État et les collectivités territoriales. Ce financement peut passer également par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), Action logement (l’organisme chargé de gérer le 1% logement versé par les employeurs) ou encore le bailleur lui-même.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’urgence est à la reconstruction et l’État met en place un système de financement qui repose sur des aides à la pierre, subventions et prêts, versées aux producteurs de logements.

En 1977, le Premier ministre, Raymond Barre, réforme largement le mode de financement du logement social : l’État n’intervient plus prioritairement dans la structuration de l’offre immobilière mais il corrige les effets du marché sur les plus vulnérables en distribuant des aides personnelles.

La première conséquence de cette réforme est la réduction du nombre de logements construits et, dans un contexte de crise économique, les aides personnelles ne parviennent pas à masquer les effets de la crise du logement.

Dans les années 1990, des aides fiscales sont créées afin d’inciter les investisseurs privés à construire des logements locatifs.

Les aides de l'État dans le financement du logement social

L’État mobilise des moyens importants pour le financement du logement social en France. Les aides de l’État aux producteurs comprennent des subventions budgétaires, des aides fiscales et des aides de circuit. Depuis 2009, un bilan des logements aidés est publié chaque année par les ministères de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Il compile les informations relatives au financement des logements sociaux (localisation, plan de financement, caractéristiques techniques).

Les subventions et les dispositifs fiscaux

Les subventions budgétaires constituent la part la plus faible des aides de l’État à la construction de logements sociaux et traduisent son désengagement progressif dans les années 2000 avec, en corollaire, la montée en puissance des subventions des collectivités locales.

Les subventions budgétaires peuvent être constituées de trois éléments :

  • la subvention de base calculée en fonction de la superficie et de la structure (taille moyenne des logements) de l’opération ;
  • la subvention pour surcharge foncière, qui vise à permettre une implantation dans les zones où les coûts d’achat ou d’aménagement des terrains d’emprise sont élevés. Le principe est de subventionner la partie de la charge foncière de l’opération qui dépasse une valeur de référence ;
  • la prime d’insertion en Ile-de-France, destinée à faciliter la réalisation des logements les plus sociaux dans cette zone où le coût du foncier est très élevé.

Le logement social bénéficie de divers dispositifs fiscaux qui constituent la part la plus importante des aides de l’État. Il s’agit d’exonérations ou de réductions d’impôts qui font l’objet d’une compensation ou d’un remboursement par l’État :

  • exonération de l’impôt sur les sociétés pour les organismes HLM et les offices publics d’aménagement et de construction (OPAC) ;
  • exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pouvant aller jusqu'à 25 ans. Suite aux préconisations du rapport de la commission Rebsamen sur la relance de la construction de logements, l'État s'est engagé dans la loi de finances pour 2022 à garantir aux collectivités une compensation intégrale pendant dix ans de la perte de recettes liée à l’exonération de cette taxe ;
  • application d’un taux réduit de TVA (5,5%) depuis 1996. Cette disposition a été étendue aux travaux d’amélioration, de transformation ou d’aménagement de logements locatifs sociaux et aux opérations d’acquisition amélioration.

La mobilisation du foncier public

La mobilisation du foncier public constitue un autre levier de la politique de l’État en faveur du logement social. Il s’agit pour l’État de mettre en vente les terrains nus ou bâtis de son domaine ou de celui de certains établissements publics pour y construire des logements sociaux. La loi de janvier 2013 a introduit la possibilité pour l’État de baisser le prix de ses terrains par application d’une décote sur la valeur vénale initiale. 

Cette décote est calculée selon : 

  • le type de logement social : PLAI (Prêt Locatif Aidé d'Intégration), PLUS (Prêt Locatif à Usage Social), PLS (Prêt Locatif Social)... Plus le logement est aidé par l’État, plus la décote est importante ; 
  • la zone de tension du logement.

La Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier (CNAUF) est chargée du suivi de l’application du dispositif de mobilisation du foncier en faveur du logement. 

Dans un référé rendu public en 2018, la Cour des Comptes a estimé que ce dispositif, "relativement peu utilisé de 2013 à 2016", était "trop complexe et concurrencé par d’autres procédures de cession du foncier public". 

L'article 23 de la loi Elan de 2018 est venu simplifier le système de décote existant en supprimant notamment la condition d’achèvement du programme de logements dans un délai de cinq ans suivant la vente du foncier. Désormais, seule la première tranche de travaux doit être réalisée dans ce délai pour bénéficier de la décote. La loi prévoit également que le programme devra affecter au moins 50% de sa surface de plancher au logement, contre 75% auparavant. Elle favorise ainsi le montage de projets plus mixtes combinant logements, commerces et activités.

Le rôle de la Caisse des dépôts et consignations (CDC)

Parallèlement, l’État accorde des financements pour la construction de logements sociaux par le biais de prêts à long terme à des taux subventionnés.

Il existe des prêts réservés aux bailleurs sociaux et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), prêteur historique du logement social, détient le monopole de leur distribution. Elle occupe une place centrale dans le financement du logement social (à hauteur de 70%) par le biais des fonds d’épargne dont elle assure la gestion. Elle transforme les dépôts collectés sur les produits d’épargne réglementés (livret A, livret de développement durable et solidaire et livret d’épargne populaire) en prêts de longue durée pouvant aller de 20 à 80 ans.

La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) a pour mission de garantir les emprunts accordés par la CDC aux opérateurs de logement social pour leurs opérations de construction, d’acquisition amélioration et de réhabilitation de leur parc de logements locatifs sociaux. Elle aide également les bailleurs sociaux en difficulté par le biais de prêts ou de subventions directes.

Des prêts bonifiés à parité par Action logement et le Fonds d’épargne de la CDC, dit prêts de haut de bilan (PHB), d'un montant total de 2 milliards d’euros, ont été octroyés aux organismes de logement social pour accélérer les programmes de production et de rénovation de logements sociaux entre 2016 et 2019.

Dans le cadre du Plan logement de la Banque des territoires (filiale de la Caisse des dépôts), un deuxième financement de prêts de haut de bilan (PHB 2.0) de 2 milliards d'euros a été mis en place en 2018. Le PHB 2.0 a accompagné la production d'environ 200 000 logements, agréés entre 2018 et 2020. Pour accompagner les bailleurs sociaux dans la mise en œuvre de la nouvelle Réglementation environnementale (RE 2020) des bâtiments neufs, entrée en vigueur en janvier 2022, la Banque des territoires a décidé d'attribuer les 200 millions d'euros restants de ce dispositif au financement de constructions vertes.

Les autres financements

Depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, l’État peut déléguer ses compétences à des collectivités territoriales volontaires en matière d'aides à la pierre. Le fondement de cette délégation de compétences réside dans une convention par laquelle l’État délègue aux collectivités qui le souhaitent "la compétence pour décider de l’attribution des aides publiques en faveur de la construction, de l’acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux et de celles en faveur de la rénovation de l’habitat privé".

Le champ de la délégation a été étendu, par les lois Maptam et Alur de 2014, à d'autres compétences facultatives afin de donner aux intercommunalités la possibilité de se doter de tous les leviers pour mettre en œuvre une politique du logement et de l'hébergement cohérente et efficace sur leur territoire :

  • la garantie du droit à un logement décent et indépendant (DALO) ;
  • la mise en œuvre de la procédure de réquisition des locaux vacants ;
  • la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement, ainsi que le financement des organismes et dispositifs qui y contribuent.

La loi 3DS (différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification de l'action publique) de 2022 a harmonisé les conventions de délégations conclues entre l’État et les EPCI. Le régime de délégation de compétences en matière de logement et d'hébergement devient applicable à tous les EPCI à fiscalité propre, notamment aux métropoles, jusqu’alors exclues de certaines dispositions. Seule la métropole du Grand Paris dispose d'une délégation de compétences indissociables pour les aides à la pierre et la gestion de l'hébergement.

Dans un rapport de 2011 sur la délégation des aides à la pierre, la Cour des comptes considère que la délégation a eu un impact positif sur la construction de nouveaux logements et que les collectivités délégataires ont su mettre en place de meilleurs outils de suivi des constructions et de consommation des crédits que l’État. 

Les opérations de logement social reçoivent également des subventions de la part des collectivités territoriales, contraintes via l'article 55 de la loi SRU à une part de 20 à 25% de logements sociaux. 

En outre, le parc locatif social bénéficie pour son développement et son amélioration d’autres sources de financement comme le "1% logement". Instituée en 1943, la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) prévoit que les entreprises doivent consacrer 1% de leur masse salariale au financement de la résidence principale de leurs salariés. Cette contribution a baissé depuis pour atteindre 0,45% de la masse salariale. Le 1% logement a été renommé Action logement en juillet 2009.

Vers une mutualisation renforcée ?

Les bailleurs participent également au financement du logement social en puisant dans leurs fonds propres. Un mécanisme de mutualisation a été mis en place par la convention conclue avec l’État le 22 août 2014 et approuvée par un arrêté publié le 12 septembre 2014.

Ce mécanisme est financé par une contribution générale et obligatoire des organismes fondée sur le montant des loyers perçus, le patrimoine détenu et la cotisation à la Caisse de garantie du logement locatif social. Pour s’assurer de l’efficience de cette mutualisation, une commission est chargée de dresser un bilan régulier du dispositif et de proposer éventuellement les évolutions souhaitables.

Avec la création du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) au 1er juillet 2016, l’État veut simplifier et rendre plus efficace la gestion des aides à la pierre et garantir la sécurité, la pérennité et la visibilité du financement du logement social, à l’abri des contingences budgétaires annuelles. Cogéré par l’État, les collectivités locales et le mouvement HLM, il définit la programmation des aides à la pierre, à savoir leur montant par territoire et par catégorie de logement. Depuis la loi de finances pour 2018, l’État a réduit son engagement.

La loi Elan de 2018 a imposé aux organismes HLM présentant une taille de parc inférieure à 12 000 logements de se regrouper avant le 1er janvier 2021. L'objectif visé est de permettre aux bailleurs sociaux de mutualiser leurs moyens et de restaurer leurs capacités de financement.