À l'occasion du Conseil européen du 18 décembre 2025 et alors que les États-Unis ont arrêté l'aide à l'Ukraine sous la présidence de Donald Trump, les dirigeants européens dans leur grande majorité ont honoré leur engagement pris en octobre 2025 en trouvant une solution pour accorder à l'Ukraine un prêt de 90 milliards d'euros pour les années 2026-2027. Cette aide se fonde sur un emprunt commun de 24 pays européens sans toutefois la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque qui ont fait part de leurs réticences pour soutenir financièrement l'Ukraine.
Quelles solutions pour aider l'Ukraine en 2026-2027 ?
24 dirigeants des États membres ont accepté de financer l'Ukraine par des emprunts de l'Union européenne (UE) sur les marchés des capitaux à hauteur de 90 milliards d'euros pour la période de 2026 à 2027. Cependant, l'Ukraine ne devra rembourser le prêt qu'une fois qu'elle aura reçu des réparations de guerre de la part de la Russie.
La Commission européenne avait, le 3 décembre 2025, proposé deux solutions distinctes aux États membres :
- l'une fondée sur les emprunts de l'UE sur les marchés financiers en utilisant le budget de l'UE comme garantie, puis en prêtant ces capitaux à l'Ukraine ce qui nécessitait une adoption à l'unanimité ;
- l'autre étant un prêt de réparation reposant sur les avoirs russes immobilisés cette solution impliquant un remboursement de l'Ukraine à condition que la Russie paie des réparations après la guerre, cette solution pouvant en revanche être adoptée à la majorité qualifiée.
Un message à la Russie
Les avoirs de la Banque centrale russe ont d'abord été immobilisés dans les établissements financiers au sein de l'UE à la suite de sanctions imposées à la Russie depuis le début de la guerre contre l'Ukraine en février 2022. La plus grande partie des fonds, soit quelque 185 milliards d'euros, se trouve aux mains de la société Euroclear, institution financière basée à Bruxelles. Jusqu'à présent, les fonds ont été gelés par le régime de sanctions qui doit être renouvelé tous les six mois par un vote unanime des États membres.
Une étape importante a été franchie le 11 décembre 2025, lorsque les 27 États membres ont activé l'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) pour geler 210 milliards d'euros d'actifs souverains russes immobilisés . Ce mode opératoire a été destiné à contourner l'opposition de la Hongrie et de la Slovaquie qui menaçaient de bloquer la procédure. Selon la Commission, "il s'agit d'une étape décisive qui envoie un message politique très fort" à la Russie. Les avoirs russes resteront immobilisés jusqu'à ce que les dirigeants européens en décideront autrement. Le renouvellement des sanctions comme auparavant n'est donc plus nécessaire.
Hongrie, Slovaquie et République tchèque en retrait
L’emprunt commun "n’aura pas d’impact sur les obligations financières" des trois pays d’Europe centrale, selon les conclusions du sommet du 18 décembre 2025. L'emprunt ne sera pas levé à l'unanimité mais via la procédure de "coopération renforcée".
Les 24 États membres ont activé la "coopération renforcée", une clause du traité sur l’Union européenne (article 20). Il permet à un groupe d’États membres de réaliser un projet auquel certains autres ne souscrivent pas.
La clause a permis de contourner la position de blocage de trois premiers ministres, le Hongrois Viktor Orbán, le Slovaque Robert Fico et le Tchèque Andrej Babiš. Un emprunt classique, comme celui qui avait été levé pour répondre à la crise sanitaire de 2020, aurait nécessité l’unanimité des 27 États membres. C’est précisément pour cette raison que ni la Commission européenne ni le Conseil européen n'avaient plaidé pour cette option.
