Proposition de loi encadrant l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques

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Les lois de la XVe législature 2017-2022

La proposition de loi, issue des préconisations d'une commission d'enquête sénatoriale, vise à mieux encadrer le recours aux cabinets de conseil privés par les administrations et à limiter leur influence croissante sur les politiques publiques.

Où en est-on ?

  1. Étape 1 validée

    21 juin 2022

    Dépôt au parlement

  2. Étape 2 en cours

    18 octobre 2022

    Examen et adoption

    1ère lecture

  3. Étape 3 à venir

    Promulgation

Le texte met en oeuvre les recommandations de la commission d'enquête du Sénat sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, dont le rapport a été publié en mars 2022. Cette commission d'enquête avait mis au jour l’ampleur du phénomène du recours aux cabinets de conseil par l’État sur des questions hautement stratégiques (crise sanitaire, stratégie nationale de santé...) et les risques liés à cette pratique, en particulier pour la démocratie et la légitimité des responsables publics.

La proposition de loi, enrichie par les sénateurs au cours de son examen, s'appliquera à l'État et ses établissements publics, aux autorités administratives et publiques indépendantes, à la Caisse des dépôts et consignations et aux hôpitaux. Les amendements incluant les collectivités locales dans ce périmètre ont été rejetés. Cet aspect n’avait pas été traité par la commission d’enquête. Côté privé, les nouvelles règles s'adresseront aux prestataires de conseil, à leurs sous-traitants et aux consultants pour une série de prestations : stratégie, gestion des ressources humaines, finances, communication, mise en oeuvre des politiques publiques, conseil en informatique sauf les prestations de programmation et de maintenance... Les professions réglementées du droit, tels les avocats et les notaires, ont été exclues par amendement.

Plus de transparence et un meilleur encadrement des cabinets de conseil

Pour "en finir avec l’opacité des prestations de conseil", de nouvelles obligations de transparence sont imposées aux cabinets de conseil et aux consultants. Ils ne pourront pas prendre de décisions administratives mais simplement proposer "plusieurs scénarios aux administrations bénéficiaires, s’appuyant sur des informations factuelles et non orientées". Pour éviter toute confusion des genres, ils auront l'interdiction d’utiliser tout signe distinctif (logos...) de l’administration. Il leur sera également interdit de se voir attribuer une adresse mail comportant le nom de domaine d'une administration. Cette dernière règle avait déjà été posée par une circulaire du Premier ministre du 19 janvier 2022 encadrant le recours par les administrations et les établissements publics de l’État aux prestations intellectuelles.

D’autres dispositions visent à mettre fin à la pratique des prestations gratuites (pro bono) des consultants ou à leur imposer l’usage du français dans leurs échanges avec l’administration et dans leurs documents.

De nouvelles obligations pèsent aussi sur les administrations. Lorsqu’un document a été rédigé avec la participation de consultants, l'administration devra mentionner cette information, préciser la prestation de conseil réalisée et son cadre contractuel. Par ailleurs, les administrations devront systématiquement évaluer les prestations des cabinets. Un décret déterminera le modèle de ces évaluations, qui seront publiées en données ouvertes.

De son côté, le gouvernement devra présenter au Parlement, le 1er mardi du mois d'octobre, en même temps que le projet de loi de finances de l’année, un rapport annuel portant sur le recours aux prestations de conseil. À l'origine, les auteurs de la proposition de loi prévoyaient un "jaune budgétaire" mais seule une loi de finances peut créer de tels documents annexés au budget. Répondant à cette obligation initiale, le gouvernement a publié le 10 octobre 2022, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2023, un premier "jaune" consacré aux recours aux conseils extérieurs.

Par ailleurs, dans les six mois suivant la publication de la loi, puis tous les cinq ans, le ministre de la fonction publique devra remettre au Parlement et au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État un rapport sur la cartographie des ressources humaines de chaque ministère en matière de conseil en interne et de ses mesures de valorisation du conseil interne.

Un nouveau cadre déontologique pour les cabinets de conseil

La proposition de loi pose de nouvelles règles déontologiques. Les cabinets de conseil et les consultants devront prévenir ou faire cesser tout conflit d'intérêts. Avant chaque prestation, ils devront s'engager sur un code de conduite et adresser à l'administration concernée une déclaration d'intérêts.

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) se voit confier une nouvelle mission de contrôle déontologique des prestations de conseil et est dotée de nouveaux pouvoirs de contrôle. Elle pourra se saisir d'office ou être saisie par l'administration bénéficiaire de la prestation de conseil, un syndicat de fonctionnaires, le Premier ministre, les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat et les associations de lutte contre la corruption.

En cas de manquement aux règles déontologiques, les cabinets de conseil risqueront une amende administrative de maximum 2% de leur chiffre d’affaires annuel mondial et les consultants une amende maximum de 15 000 euros par manquement constaté. Ces amendes, qui pourront être rendues publiques, seront prononcées par la nouvelle commission des sanctions créée auprès de la HATVP.

De plus, le cabinet de conseil ou le consultant sanctionné par la HATVP sera exclu automatiquement des procédures de passation des marchés publics, des marchés de défense et de sécurité et des contrats de concession (sauf s'il régularise sa situation). Un amendement est venu compléter ce dispositif : le faux témoignage d'un prestataire de conseil devant une juridiction ou un officier de police judiciaire sera de même un motif d’exclusion des marchés publics.

Le texte encadre, en outre, les pratiques commerciales des cabinets de conseil et des consultants. Ces derniers devront communiquer à la HATVP leurs actions de démarchage ou de prospection auprès des pouvoirs publics. L'État n'encadre pas aujourd'hui ce démarchage.

Les allers-retours entre l'administration et les cabinets de conseils (pantouflage et rétro-pantouflage) sont également mieux encadrés et contrôlés par la HATVP.

Les données de l'administration mieux protégées

La proposition de loi interdit enfin aux cabinets de conseil et aux consultants de réutiliser les données collectées auprès de l'administration ou de tiers pour la prestation de conseil et les oblige à supprimer les données confiées, un mois après la fin de la prestation. La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) pourra contrôler ces obligations.

Cette mesure répond à une alerte de la commission d'enquête sénatoriale sur le "paradoxe de la donnée" : les cabinets de conseil assurent que les données recueillies dans le cadre de leurs prestations pour l'État ne sont pas réutilisées au profit d'autres clients, mais proposent en parallèle des parangonnages ou benchmarks réalisés en un temps record, ce qui suppose de détenir des masses de données.

La proposition de loi doit désormais être examinée par les députés.