Neutralité carbone, adaptation... La politique de la France face au changement climatique

Face au changement climatique, la France met en œuvre deux types de politiques :

• une politique d’atténuation qui cherche à diminuer le niveau des émissions de gaz à effet de serre (GES) pour atteindre la neutralité carbone en 2050 ;
• une politique d’adaptation visant à assurer l’adaptation de la société aux impacts des dérèglements climatiques.

Comme tous les États signataires de l’accord de Paris, conclu en décembre 2015 à l'issue de la 21^e Conférence des parties (COP), la France s'est engagée à atteindre la neutralité carbone en 2050, c'est-à-dire trouver un équilibre entre les émissions de GES et la compensation permise par les puits de carbone (réservoirs naturels ou artificiels absorbant du carbone).

Pour y parvenir, elle s'appuie sur deux stratégies : 

• la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) qui décrit la feuille de route pour réduire les émissions de GES ;
• la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) qui fixe les priorités des pouvoirs publics dans le domaine de l’énergie.

La stratégie nationale bas-carbone (SNBC)

La SNBC a été instaurée par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Elle définit des plafonds d'émissions de GES, appelés "budgets carbone", à ne pas dépasser.
Chaque budget est réparti à la fois :

• par grands secteurs (aviation civile domestique…), notamment ceux pour lesquels la France a pris des engagements européens ou internationaux ;
• par secteur d’activité (transports, bâtiment, industrie, agriculture…) ;
• par catégorie de gaz à effet de serre.

Les budgets carbone sont établis sur des périodes de 5 ans et sont exprimés en millions de tonnes de CO₂ équivalent (MtCO₂eq). Initialement fixés par un décret du 18 novembre 2015, ils ont ensuite été révisés par le décret du 21 avril 2020 et le décret du 16 juillet 2026 :

• le 1^er budget carbone 2015-2018 prévoyait un plafond de 442 MtCO₂eq par an
• le 2^e budget carbone 2019-2023 prévoyait un plafond de 422 MtCO₂eq par an ;
• le 3^e budget carbone 2024-2028 prévoit un plafond de 342 MtCO₂eq par an ;
• le 4^e budget carbone 2029-2033 prévoit un plafond de 262 MtCO₂eq par an ;
• le 5^e budget carbone 2034-2038 prévoit un plafond de 194 MtCO₂eq par an.

La neutralité carbone à atteindre en 2050 représente des émissions de GES de 80 MtCO₂eq pour une absorption de 80 MtCO₂eq par les puits de carbone (soit zéro émissions nettes).

La SNBC poursuit notamment les quatre grands objectifs suivants : 

• décarboner totalement la production d’énergie à l’horizon 2050 en se reposant uniquement sur les ressources en biomasse (déchets de l’agriculture et des produits bois, bois énergie…), la chaleur issue de l’environnement (géothermie, pompes à chaleur…) et l’électricité décarbonée ;
• réduire de moitié les consommations d’énergie dans tous les secteurs (transports, bâtiment...), en renforçant l’efficacité énergétique et les performances des équipements et en développant des modes de vie plus sobres et une économie circulaire ;
• réduire les émissions non liées à la consommation d’énergie (par exemple celles de l’agriculture, ou des procédés industriels) ;
• augmenter les puits de carbone naturels (forêts, marais...) et développer des technologies de capture et stockage du carbone pour absorber les émissions résiduelles incompressibles.

Le décret actant la mise en place de la troisième stratégie nationale bas-carbone (SNBC3) a été publié au Journal officiel du 18 juillet 2026. Elle prévoit notamment de sortir des énergies fossiles : le charbon à horizon 2030, le pétrole en 2045 et le gaz fossile en 2050.

La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE)

La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) a également été créée par la loi du 17 août 2015. C'est un outil de pilotage de la politique énergétique qui établit les priorités d’action du gouvernement en matière d’énergie pour la France hexagonale sur une période de 10 ans (tous les 5 ans la PPE est actualisée : la deuxième période de 5 ans est révisée et une période subséquente de 5 ans est ajoutée). 

La PPE poursuit notamment les quatre grands objectifs suivants : 

• faire baisser la consommation d'énergie ;
• réduire l'usage des énergies fossiles (charbon, fioul, gaz...) ;
• diversifier le mix énergétique en développant les énergies renouvelables (géothermie, carburants biosourcées, photovoltaïque, biogaz, éolien...) et développer le nucléaire ;
• maîtriser la facture énergétique, créer des emplois.

La PPE pour la période 2019-2028 a été adoptée par décret le 21 avril 2020.

La PPE pour la période 2026-2035 a été adoptée par décret le 12 février 2026.

En annexe de la PPE, figure la stratégie de développement des mobilités propres (SDMP), le document stratégique de référence qui définit des mesures opérationnelles dans le secteur des transports. Elle présente les orientations et actions prévues aux horizons 2030 et 2035.

Où en est-on aujourd'hui ?

Le centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (Citepa) assure la réalisation des inventaires nationaux d'émissions de polluants atmosphériques et de GES pour le compte du ministère chargé de l'écologie. Depuis 1990, il publie chaque année le rapport "Secten" présentant en détail les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques en France, par secteur et sous-secteur. 

Pour la période 2015 et 2018 les émissions de GES en France ont dépassé de 3,4% (61 MtCO₂eq) le budget carbone défini par la première version de la SNBC (2015).

Ce dépassement du plafond d'émissions de GES avait conduit la commune de Grande-Synthe (commune littorale de la mer du Nord particulièrement exposée aux effets du changement climatique) et son maire à saisir le Conseil d’État en décembre 2018. Ils ont par la suite été soutenus par les villes de Paris et Grenoble ainsi que par plusieurs organisations de défense de l’environnement (Oxfam, Greenpeace, Notre affaire à tous et la Fondation Nicolas Hulot).
À la suite de cette saisine, le Conseil d’État a rendu plusieurs décisions demandant au gouvernement de prendre des mesures pour limiter les émissions de GES. La décision du 10 mai 2023 a enjoint le gouvernement à prendre de nouvelles mesures d'ici le 30 juin 2024.

D'après l'édition 2025 du rapport Secten du Citepa, pour la période 2019-2023, le deuxième budget carbone (ajusté à 425 MtCO₂eq par an) a été respecté avec une moyenne de 406 MtCO₂eq par an.
En prenant en compte l’UTCATF (Utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie), les émissions de GES s’élèvent en moyenne à 370 MtCO₂eq par an, pour un budget ajusté de 380 MtCO₂eq par an. Hors puits de carbone, elles ont diminué de 27,4 Mt CO₂eq (-6,8%) et tous les grands secteurs émetteurs participent à cette réduction : 

• -7 Mt pour l’industrie de l’énergie ;
• -7,2 Mt pour l’industrie manufacturière ;
• -5,6 Mt pour les transports ;
• -6,9 Mt pour les bâtiments ;
• -0,5 Mt pour l’agriculture.

Selon l'édition 2026 du Citepa, les émissions de GES ont baissé de 2,1% en 2025 (359 MtCO₂eq) par rapport à 2024, soit le niveau le plus bas depuis 1990. La baisse amorcée en 2024 (-3% soit 367 MtCO₂eq) se poursuit. 

Tous les grands secteurs participent à la baisse des émissions de GES en 2024 et 2025 :

• en 2024, la moitié de la baisse revient à l'industrie de l'énergie (-5,5 MtCO₂eq), la diminution a lieu aussi dans l'industrie manufacturière (-2,3 MtCO₂eq),  les transports (-1,5 MtCO₂eq), les bâtiments (-0,9 MtCO₂eq), l’agriculture (-0,6 MtCO₂eq) et les déchets (-0,3 MtCO₂eq) ;
• en 2025, c'est l’industrie manufacturière qui porte la plus grande part de la réduction, notamment le secteur de la chimie (-3,2 MtCO₂eq), viennent ensuite les transports (-2,4 MtCO₂eq), les bâtiments (-1,5 MtCO₂eq) et l’agriculture (-1,0 MtCO₂eq), tandis que l’industrie de l’énergie est en hausse (+0,2 MtCO₂eq).

En prenant en compte l’UTCATF, les émissions nettes s’élèvent à 315,1 MtCO₂eq en 2024 (-13 MtCO₂eq, -4% par rapport à 2023) et à 308,1 MtCO₂eq en 2025 (-7 MtCO₂eq, -2,2% par rapport à 2024). 
 

Les changements climatiques sont déjà visibles et vont inéluctablement s'aggraver avec :

• des vagues de chaleur plus nombreuses, plus longues, plus précoces et plus tardives ;
• des précipitations augmentant en hiver déclenchant des inondations et des débordements de cours d'eau ;
• une évaporation plus importante menant à une baisse de la ressource en eau.

L’adaptation, qui vise à réduire les vulnérabilités sociales et économiques des individus, des territoires (notamment ultra marins) et des secteurs d’activité, dues aux conséquences du changement climatique, poursuit quatre grands objectifs :

• protéger les personnes et les biens en agissant pour la sécurité et la santé publique ;
• tenir compte des aspects sociaux et éviter les inégalités devant les risques ;
• limiter les coûts et tirer parti des avantages ;
• préserver le patrimoine naturel.

La stratégie nationale d’adaptation au changement climatique a été élaborée dans le cadre d’une concertation, menée par l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC). Elle a été validée par le comité interministériel pour le développement durable réuni le 13 novembre 2006 par le Premier ministre.

Le PNACC ne traite que des mesures qui relèvent du niveau national. La territorialisation
spécifique de l’adaptation relevant des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET).

Le 1^er plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC) a couvert la période 2011-2015.

Ce plan comportait 20 "fiches-action" correspondant aux domaines suivants : actions transversales, santé, eau, biodiversité, risques naturels, agriculture, forêt, pêche et aquaculture, énergie et industrie, infrastructures de transport, urbanisme et cadre bâti, tourisme, information, formation, recherche, financement et assurance, littoral, montagne, actions européennes et internationales, gouvernance. L'évaluation du 1^er PNACC a fait l'objet d'un rapport publié en novembre 2015. 

Le 2^e plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC-2) a couvert la période 2018-2022.

S’appuyant sur les évaluations du 1^er PNACC et les travaux de concertation nationale, ce plan était structuré selon les 6 domaines d'action suivants : 

• gouvernance (articulation des échelons nationaux et territoriaux, implication de la société, renforcement du cadre juridique et normatif) ;
• connaissance et information (amélioration des connaissance scientifiques et sensibilisation de la population) ;
• prévention et résilience (protection des personnes et des biens face aux risques climatiques) ;
• filières économiques (préparation des filières économique aux changements attendus en renforçant le potentiel de créations d'emplois et d'innovation) ;
• nature et milieux (préférence, partout où cela est possible, pour des solutions fondées sur la nature) ;
• international (bénéfice des expériences menées dans les autres pays et renforcement des capacités des acteurs français à accompagner les pays en développement dans leurs propres politiques d’adaptation au changement climatique).

Ces 6 domaines se déclinaient en 29 thèmes, 58 actions, 389 sous-actions opérationnelles et 100 indicateurs de suivi.

Le 3^e Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC-3) a été publié le 10 mars 2025.

Pour la première fois, il repose sur une trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique (TRACC). Cette trajectoire se base sur les travaux du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) qui indiquent que les politiques actuelles mèneraient aux augmentations de températures suivantes par rapport à l'ère pré-industrielle :

• +1,5°C dans le monde, soit +2°C en France métropolitaine en 2030 ;
• +2°C dans le monde, soit +2,7°C en France métropolitaine en 2050 ;
• +3°C dans le monde, soit +4°C en France métropolitaine en 2100.

Le plan comporte 52 mesures et plus de 200 actions concrètes qui s’articulent autour de cinq grands axes :

• protéger la population ;
• assurer la résilience des territoires, des infrastructures et des services essentiels ;
• adapter les activités humaines pour assurer la résilience économique et la souveraineté alimentaire, économique et énergétique de notre pays à +4°C ;
• protéger notre patrimoine naturel et culturel ;
• mobiliser toutes les forces vives de la Nation pour réussir l’adaptation.

Toutefois, dans un avis publié le 13 mars 2025, le Haut Conseil pour le climat (HCC) note que si les mesures annoncées constituent un progrès dans l'adaptation au réchauffement climatique, les financements favorables à l'adaptation dans le PNACC 3 sont "très insuffisants", le HCC suggérant d'augmenter les moyens financiers du PNACC 3 via :

• un plan de financement complet (État/collectivités/privé) prévoyant un renforcement des financements de l’adaptation sur la base d’un cadre incitatif et réglementaire ;
• un suivi transparent des crédits alloués à chaque mesure ;
• une redéfinition du rôle et des équilibres de l'assurance publique et privée comme outil de prévention et de résilience, pour faire face à l’augmentation des dommages.