La délimitation des frontières par le droit international

Géographiques, culturelles, linguistiques, économiques, idéologiques, militaires..., les frontières territoriales peuvent être de multiples espèces. Les frontières étatiques n’ont d’existence, quant à elles, que si elles sont définies et reconnues par le droit international.

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La frontière est non seulement une nécessité pour l’État mais aussi un attribut et un cadre d’exercice de la puissance publique, un champ spatial de la responsabilité étatique tout autant que de sa compétence.

C’est pourquoi la délimitation des frontières est un droit pour l’État, entraînant corrélativement l’obligation pour ses voisins d’y contribuer. Aussi l’Association la Paix par le Droit (APD) a-t-elle élaboré en 1919 dans le cadre de la conférence de Bruxelles sur la Société des Nations, une Déclaration des droits et devoirs des nations dont l’article 4 énonçait : "Toute Nation a droit à un territoire entouré de frontières nettement définies et à l’exercice d’une souveraineté exclusive sur ce territoire."

Dans une triple perspective de paix du voisinage, d’affirmation d’indépendance de l’État et de sécurité internationale, le droit international public définit la frontière à travers un corpus normatif d’origine coutumière et conventionnelle. Mais cette définition se trouve en constante évolution.

La dualité de nature de la frontière

En droit international, la frontière peut être abordée sous deux dimensions : la frontière-ligne et la frontière-zone, comme nous y invite la langue anglaise en adoptant deux termes distincts. The boundary désigne la ligne frontière, the frontier qualifie la zone frontalière.

La frontière-ligne

Il s’agit de tracer la ligne nette et précise séparant deux espaces territoriaux sur lesquels s’exercent des souverainetés distinctes. La Cour internationale de justice (CIJ) a rappelé ce principe dans la fameuse affaire du temple de Préah-Vihéar jugée le 15 juin 1962.

Pour dessiner cette ligne, une sédentarisation des peuples semble a priori requise. La spécificité du nomadisme doit alors être relativisée, puisque celui-ci est pratiqué dans un espace certes vaste mais jamais illimité. La revendication du nomadisme apparaît davantage comme celle d’un ample espace que celle d’un espace indéfini. Actuellement, certains Touaregs au Mali ne voient pas de contradiction entre pratique du nomadisme et revendication d’autodétermination et d’indépendance.

Quoi qu’il en soit, le processus de fixation de la frontière peut s’échelonner sur de nombreuses années. La délimitation de la frontière entre les États-Unis et le Canada, par exemple, a débuté en 1783 pour s’achever en 1910.

Il s’agit d’une opération juridique complexe, supposant trois étapes.

  • La préparation, tout d’abord, consiste à fixer les grandes orientations au cours d’un débat politique puis technique afin d’adapter les principes directeurs à la géographie locale.
  • La décision, ensuite, se traduit par un traçage sur plan d’une ligne séparant les territoires. Il peut être contenu dans le traité même, ou résulter d’un procédé indépendant (arbitrage).
  • Enfin, la démarcation donne lieu à une opération matérielle d’abornement sur le terrain.

Aucune règle de droit international ne précise quelles frontières doit avoir un État objectivement. Le choix des frontières, sans être arbitraire, est largement artificiel. Elles sont généralement fixées dans des dispositions conventionnelles, négociées entre les États limitrophes sur la base de considérations de nature avant tout opportuniste.

Elles peuvent aussi résulter de sentences arbitrales ou de décisions juridictionnelles opérées depuis 1945 par la CIJ, organe des Nations Unies dont le siège est situé à La Haye. Chaque puissance concernée dresse, à l’occasion des négociations, un catalogue des différents éléments d’ordre géographique, ethnographique, économique, stratégique ou autres pouvant guider le choix de la ligne divisoire.

  • La "frontière naturelle", c’est-à-dire celle qui coïncide avec un obstacle naturel – thalweg, ligne de crêtes, configuration des côtes, ligne du partage des eaux –, revêt une certaine légitimité mais n’est nullement une exigence juridique. Le principe du plébiscite peut également constituer un élément objectif important. La prise en compte des "besoins des populations" est aussi l’un des éléments actuels d’analyse de la CIJ. En cas de succession d’États – accession à l’indépendance ou dissolution d’un État fédéral –, les parties peuvent aussi choisir une règle générale telle que l’uti possidetis juris, c’est-à-dire le statu quo des frontières antérieures, de nos jours consacré en "principe général" par le droit international. La frontière ne se réduit cependant pas à un tracé sur le sol. Non seulement terrestre, elle peut aussi être maritime, aérienne ou spatiale.
  • Les frontières maritimes soulèvent des enjeux de ressources qui tendent à effacer peu à peu l’antique principe de la "liberté des mers" énoncé au XVIIe siècle par le juriste Grotius. La convention de Montego Bay de 1982 fixe actuellement la mer territoriale à 12 milles marins à partir des "lignes de base". L’État y exerce la souveraineté sous réserve du droit de "passage inoffensif" des navires étrangers. À celle-ci s’ajoute le plateau continental – fonds marins et leur sous-sol – sur toute l’étendue du prolongement naturel du territoire terrestre de l’État. Cependant, si ce plateau dépasse 200 milles, une extension n’est possible qu’après autorisation d’une commission d’experts. Enfin, une zone économique exclusive (ZEE) est située au-delà de la mer territoriale, adjacente à celle-ci et comprenant fonds marins, sous-sol et eaux adjacentes. Sa limite est fixée à 200 milles marins. Cette ligne extrême sépare le "territoire national" d’avec la haute mer qui relève de l’espace international. On comprend que les îles puissent devenir l’objet de riches contentieux, offrant des zones maritimes importantes – un minimum de 200 milles marins de rayon. Toutefois, entre États limitrophes, les eaux sont délimitées en principe par la règle de l’équidistance tempérée par la prise en compte des "circonstances spéciales" et l’absence de disproportion entre les zones attribuées à chaque État. L’équité est un facteur important.
  • La question de la frontière aérienne est évidemment beaucoup plus récente (conférence de Paris, 1919). Conformément à la convention de Montego Bay, tout État dispose d’une souveraineté complète et exclusive sur l’espace aérien surplombant son territoire terrestre et maritime, sans pouvoir user pour autant de n’importe quel moyen pour la faire respecter. Le protocole additionnel du 10 mai 1984 à la convention de Chicago de 1944 précise l’interdiction "de recourir à l’emploi des armes contre des aéronefs civils".
  • À partir des années 1950 s’est posée la question du statut de l’espace extra-atmosphérique. Les principes posés par le Traité sur les principes régissant les activités des États en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes, conclu le 27 janvier 1967 (dit "Traité de l’espace"), ont pris valeur de règles coutumières et consacrent un espace international sans frontière ni souveraineté, ainsi qu’un libre accès. Ces éléments de base ont été remis en cause par un petit nombre d’États dont le territoire terrestre est traversé par l’équateur. Ils ont prétendu, sans succès, exercer une maîtrise sur l’accès à l’"orbite géostationnaire" à la verticale de leur territoire, espérant tirer des avantages pécuniaires. La question de la frontière entre espace aérien – national – et espace extra-atmosphérique – international – revêt donc une importance pratique. L’État du droit n’est pas encore arrêté sur cette question, mais devra être précisé à mesure que les activités aéronautiques et cosmonautiques tendront techniquement à se confondre.

La frontière-zone

La notion de frontière-zone n’est pas parvenue à s’imposer en droit positif. Une tentative de "théorie des confins" ou de condominium avait notamment été présentée par la France, face à l’Espagne, dans l’affaire de l’utilisation des eaux du lac de Lanoux. Elle consiste à soutenir que, sur les espaces frontaliers, les deux États doivent exercer en commun un certain nombre de compétences, spécialement lorsque celles-ci risquent d’avoir des conséquences dommageables sur le voisin. En 1957, cet argument a été rejeté par le tribunal arbitral. La voie privilégiée sera plutôt celle de la coopération bilatérale ou multilatérale, y compris en matière environnementale.

Demeure cependant incontesté que la zone frontalière entraîne des obligations entre États limitrophes, non sans un certain parallélisme avec le droit civil des rapports entre propriétaires voisins. Il s’agit de devoirs de bon voisinage, voire de coopération : interdiction des abus de propriété, interdiction d’agir de façon unilatérale. Par exemple, si la frontière est un fleuve, il est interdit d’en modifier unilatéralement le cours ou d’en utiliser les eaux de manière préjudiciable.

Cette notion de frontière-zone peut intéresser certaines régions, qui vont parfois jusqu'à créer des entités transnationales. C’est le cas, par exemple, de la Grande Région Sarre-Lor-Lux, dans le cadre de laquelle l’Allemagne, la Belgique, la France et le Luxembourg coopèrent dans certains domaines d’intérêt commun. Ou encore du Conseil du Léman, organe visant à instaurer une coopération institutionnelle entre collectivités territoriales françaises et suisses riveraines du lac Léman.

L’évolution de la notion de frontière

Le droit de l’immigration illustre combien la définition classique de la frontière est susceptible d’évoluer au gré des besoins, à travers l’invention de certains mécanismes juridiques.

Ainsi en va-t-il en France des "zones d’attente", concept créé par une loi du 22 janvier 1992 en vue de faciliter l’éloignement des étrangers interpellés à l’occasion de leur entrée irrégulière sur le territoire français. L’objectif était d’instaurer une sorte de "zone extraterritoriale", car, tant que l’étranger n’a pas juridiquement franchi la frontière, l’administration n’est pas tenue de respecter les procédures d’éloignement. Au contraire, une fois la frontière franchie, la procédure d’éloignement devient lourde. Pour un mineur, elle devient même impossible.

L’étranger arrivant en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui n’est pas autorisé à entrer sur le territoire peut être maintenu dans l’une de ces zones. Celles-ci ont un statut sui generis. Elles incluent des lieux d’hébergement. La liberté de mouvement y est limitée. Chaque zone d’attente est circonscrite par l’autorité administrative à un espace s’étendant des points d’embarquement et de débarquement à ceux où sont effectués les contrôles de personnes.

Mais la loi va plus loin. Elle considère par une fiction juridique que la zone s’étend à tous les lieux dans lesquels l’étranger doit se rendre – par exemple auprès d’un médecin ou bien au consulat pour obtenir un laissez-passer, etc. À l’occasion de ces déplacements, l’étranger sort de facto de la zone géographique délimitée. Pourtant, il n’en est pas moins réputé demeurer juridiquement sous le régime de la zone d’attente. Celle-ci apparaît alors davantage comme un statut juridique de la personne que comme une délimitation territoriale. La frontière change de nature et, de territoriale, devient personnelle. L’étranger non admis sur le territoire français porte en lui-même la frontière, il la transporte avec lui. Il y a là clairement une évolution de la notion classique de frontière.

Autre institution du droit de l’immigration interrogeant la notion de frontière, les "accords de réadmission" visent à rendre plus efficaces les mesures d’éloignement. Les pays européens souhaitent que les États pourvoyeurs d’immigration acceptent facilement de reprendre leurs nationaux refoulés, voire de "réadmettre" les ressortissants d’États tiers ayant transité par leur territoire avant d’atteindre l’espace Schengen. C’est pourquoi, dès les années 1950, ils ont suivi une politique de conclusion d’accords internationaux "de prise en charge aux frontières" avant d’en déléguer mission à l’Union européenne.

Il s’agit de faciliter la preuve de la nationalité des étrangers et l’obtention de documents de voyage, ainsi que d’interdire aux États de faire obstacle au retour. Ces accords modifient néanmoins indirectement la conception classique de la frontière. En prévoyant le retour de l’étranger en situation irrégulière vers l’État responsable se crée un glacis de pays autour de l’Union. C’est une évolution vers une "frontière de groupe".

Allant très loin, l’Accord de réadmission germano-helvétique pose en son article 2 une définition tout à fait étonnante de la frontière, particulièrement fonctionnaliste : "La naissance sur le territoire souverain de la Partie contractante requise équivaut à l’entrée par sa frontière extérieure." L’enfant qui naîtra d’une femme étrangère sur le territoire allemand ou suisse sera considéré comme ayant franchi, au moment de l’accouchement, la frontière extérieure à ce pays. Les cols utérins des femmes étrangères résidant en Suisse constituent donc la frontière de ce pays. La manière la plus certaine de s’assurer qu’un étranger ne franchira pas la frontière est de l’inscrire en lui-même. Ici encore, d’une frontière purement territoriale, on se dirige vers une définition personnaliste de la frontière.

Ailleurs, dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, on trouve l’instauration de sanctions contre les transporteurs internationaux. Elles constituent un procédé permettant de repousser les "frontières réelles" au-delà des frontières territoriales. Les transporteurs internationaux ont une obligation de contrôle des documents de voyage, sous peine de sanctions civiles et pénales. Cette mesure les incite à accroître le contrôle des passagers dès le lieu d’embarquement depuis l’État d’origine. Voilà la création de ce que nous serions tenté d’appeler une "frontière-réseau", repoussant la frontière réelle jusqu'aux États d’émigration.

Dans le sens inverse, la création d’un "espace sans frontières" au sein de l’Union européenne, à la suite de l’accord signé à Schengen le 14 juin 1985 par la France, l’Allemagne et les trois pays du Benelux, constitue l’un des phénomènes les plus remarquables d’évolution des frontières. Tout en laissant inchangées les frontières géographiques des pays européens, cet espace en modifie la nature juridique.

À peine le droit a-t-il fixé les frontières qu’il s’efforce déjà de les dépasser pour organiser des rapports trans-frontières.

Les frontières nationales entre les États parties sont devenues des "frontières intérieures", tandis que la convention définit les "frontières extérieures". On notera d’ailleurs que, si l’espace Schengen constitue un processus tout à fait inédit par son degré d’intégration, il l’est moins par sa nature, puisque les autres régions de la planète se meuvent également vers l’intégration – Mercosur (Marché commun du Sud, 1991) pour l’Amérique du Sud, Unasur (Union des nations sud-américaines, 2008), Alena (Accord de libre-échange nord-américain, 1992), ASEAN (Association des nations de l’Asie du Sud-Est, 1967), UA (Union africaine, anciennement Organisation de l’unité africaine créée en 1963), ou encore OHADA (Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires, 1993), etc.

Ces mouvements révèlent une volonté de dépassement des frontières traditionnelles. À peine le droit a-t-il fixé les frontières, cadre de son existence, qu’il s’efforce déjà de les dépasser pour organiser des rapports trans-frontières. Cette évolution est avérée dans les relations entre entités de droit public – États – mais aussi dans les rapports qui s’établissent entre personnes privées – entreprises échangeant dans le cadre du commerce international, particuliers nouant des relations familiales…

C’est alors le rôle d’une autre branche du droit, le droit international privé, d’articuler les systèmes juridiques nationaux. Ce dépassement, plus qu’un effacement, est une prise en considération concrète de la frontière comme condition du droit qui, à travers la paix et la sécurité, favorise les relations et les échanges.