L’influence de la papauté dans le monde

Comment qualifier la place du Saint-Siège sur la scène internationale ? Quelle est la portée de l’action du pape à l’échelle mondiale ? Sur quels fronts la diplomatie du Vatican se déploie-t-elle ?

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La diplomatie pontificale est fort active. Ces dernières années, le plaidoyer en faveur des réfugiés et des migrants, la défense de la cause environnementale, la lutte contre le mariage pour tous et la dénonciation du capitalisme financier ont été les causes prioritaires promues par le souverain pontife.

Le pape est à la tête du Vatican et d’un gouvernement singulier, la curie romaine, qui jouissent, de par l’histoire des relations internationales, d’une place sur la scène internationale.

Un État vestige

Le Saint-Siège, il convient de le rappeler, dispose de son propre code, le Code de droit canonique, revisité en 1983. Ce Code définit le pontife romain et le collège des évêques en union avec le pontife romain comme étant les deux autorités suprêmes de l’Église catholique, avec en réalité une primauté du pontife romain. Son pouvoir est plénier, suprême et universel, les canons lui demandant d’agir de la manière la plus adaptée. Les choix du pape ne sont pas soumis à un contrôle juridique. Mais le pape a l’obligation morale de la rationabilitas (c’est-à-dire conforme à la raison dont le bon sens est juge) de ses actes.

La curie est le gouvernement à la tête duquel se trouve le souverain pontife.

Plusieurs institutions aident le pape dans sa mission, dont la curie romaine et les légats du pontife romain. La curie romaine a été présentée par Paul VI comme « l’instrument dont le pape a besoin et dont il se sert pour exercer son mandat divin ». Le pape François a quant à lui davantage insisté sur son caractère instrumental au service des affaires de l’Église tout entière, dans ses activités pastorales et gouvernementales.

La curie est le gouvernement à la tête duquel se trouve le souverain pontife, basée sur une entité territoriale négociée en 1929 avec le gouvernement italien : la cité du Vatican.

C’est donc à divers titres que l’on peut présenter le Saint-Siège comme un État vestige :

  • vestige d’une histoire bimillénaire où la figure du pape fut celle d’un puissant ;
  • vestige d’un régime politique passé, proche de la monarchie, mais s’en dissociant par son mode d’élection de son chef, associant par ailleurs gestion du spirituel et du temporel ;
  • État vestige par le mode de recrutement non professionnalisé de son personnel bureaucratique ;
  • État vestige encore par son recours à la possession d’un territoire, fût-il minuscule, et à l’établissement de frontières, pour marquer et fonder en droit international sa souveraineté spirituelle, en écho d’une souveraineté temporelle passée.

Pour exercer sa mission mondiale au service de ses coreligionnaires, le pape dispose au sein de la curie d’instances spécifiques qui couvrent à la fois les affaires directement relatives à la foi catholique (Conseil pontifical pour la promotion de la nouvelle évangélisation par exemple), d’autres qui entendent promouvoir un action pastorale dans les sociétés (dicastères pour les laïcs, la famille et la vie, dicastère pour le service du développement humain intégral, congrégation pour l’éducation catholique…) ; certaines instances suivent les relations avec les autres acteurs religieux (Conseil pontifical pour le dialogue interreligieux).

D’autres structures enfin concernent l’administration du Saint-Siège et de son territoire (par exemple, la Préfecture des affaires économiques du Saint-Siège). Enfin et surtout, le Saint-Siège dispose avec la Section des rapports avec les États de la Secrétairerie d’État d’un service spécifique dévolu au suivi politique et aux relations avec les États.

La double mission du Saint-Siège apparaît clairement avec le rôle des légats pontificaux, qui ont pour fonction la représentation du souverain pontife auprès des Églises particulières des nations, mais aussi auprès des États et des autorités publiques, ou encore auprès des organismes internationaux. Cette activité est règlementée par les conventions sur les relations diplomatiques auxquelles les États, dont le Saint-Siège, ont adhéré. Le Saint-Siège entretient ainsi des relations diplomatiques avec la très grande majorité des États contemporains et est présent dans de nombreuses enceintes onusiennes et internationales.

Vatican ou Saint-Siège ?

Le Vatican dissimule en fait une double réalité, à la fois politique et religieuse. En droit international, la cité du Vatican ne constitue en fait qu’une simple assise territoriale pour l’Église, laquelle dispose d’une entité spécifique reconnue sur la scène internationale, le Saint-Siège, qui bénéficie de son côté de la personnalité juridique internationale. C’est en effet le Saint-Siège qui a créé la cité du Vatican en accord avec le gouvernement italien et c’est lui que reconnaît le droit international.
Les compétences sont donc strictement délimitées entre le Saint-Siège, à qui revient de s’occuper des intérêts généraux de l’Église et de l’humanité, et la cité du Vatican, chargée des questions administratives et techniques. C’est donc le Saint-Siège – et non le Vatican – qui est représenté en tant qu’observateur à l’Organisation des Nations Unies, au Conseil de l’Europe ou auprès de l’Union européenne. De même, les ambassadeurs sont accrédités auprès du Saint-Siège qui, de son côté, envoie des nonces pour le représenter.
Le Vatican, territoire habité d’environ 1 000 personnes et s’étendant sur 44 hectares, est la résidence administrative du Saint-Siège et du souverain pontife.

Une diplomatie de coopération

La double mission des légats (nonces) établit avec clarté l’ordre des priorités de l’appareil diplomatique pontifical et donc la hiérarchie de ses intérêts. Le cardinal français Jean-Louis Tauran (1943-2018), président du Conseil pontifical pour le dialogue interreligieux et membre de la seconde section de la Secrétairerie d’État, avait parfaitement défini les buts de la diplomatie vaticane.

Évoquant en 2003 le dialogue permanent avec l’autorité civile, le prélat romain estimait que « l’Église a trois préoccupations :

  • que l’organisation du culte et de la pastorale ainsi que la nomination des évêques puissent s’effectuer en toute liberté, sans aucune interférence de la part du pouvoir ;
  • que les relations Église-société soient inspirées par une saine coopération : sans subordination ou confusion et sans que cela nuise aux citoyens qui professent une autre religion ou qui ont une conviction idéologique différente ;
  • que la liberté religieuse soit comprise également dans sa dimension sociale : pas seulement la liberté de culte. La liberté des fidèles de pratiquer leur foi en privé et en communauté ne se conçoit pas sans la liberté de l’Église. »

Les trois objectifs commandent une pratique diplomatique spécifique : la coopération. État vestige privé des ressorts habituels de l’exercice de la puissance, à commencer par l’outil militaire, ne disposant pas non plus de moyens de coercition économique et financière, le pontife romain est en réalité, à première vue, à la tête d’une entité, et dont l’offre de coopération, en retour d’une liberté de religion reconnue pour les catholiques, est l’atout majeur.

Le cadre privilégié des relations diplomatiques pontificales est donc prioritairement bilatéral (relations Saint-Siège-État), dans une perspective de coopération. La recherche d’une reconnaissance du Saint-Siège par l’État via l’établissement d’un « traité », quelle que soit sa forme juridique réelle, permet d’encadrer l’interaction stratégique entre les deux protagonistes, de la stabiliser et de normaliser les relations dans le cadre d’un protocole d’accord.

Les relations entre le Saint-Siège et la Chine l’illustrent : l’accord provisoire de septembre 2018 sur la nomination d’évêques a été signé pour le Saint-Siège par le sous-secrétaire du Vatican pour les relations avec les États, Mgr Antoine Camilleri, et, pour Pékin, par Wang Chao, ministre adjoint des Affaires étrangères. Le caractère provisoire permet d’envisager « la possibilité d’un réexamen périodique de son application » et, selon le Saint-Siège, « crée les conditions d’une meilleure collaboration bilatérale ».

La « diplomatie des marges » du pape François est ici une diplomatie réaliste de mouvement qui intègre le déséquilibre des forces en présence, mais entend favoriser les points de convergence : « L’espoir partagé est que l’accord puisse favoriser un processus de dialogue institutionnel fructueux et tourné vers l’avenir et puisse contribuer positivement à la vie de l’Église catholique en Chine, au bien commun du peuple chinois et à la paix dans le monde », stipule l’accord.

Le déplacement du pape en Birmanie constitue un autre exemple de cette approche diplomatique et de ses limites. Critiquant depuis Rome ou lorsqu’il était au Bengladesh le sort dévolu à la minorité des Rohingyas, le pape s’est cependant abstenu de les mentionner lorsqu’il était en Birmanie, donnant la priorité aux relations Saint-Siège-État birman en vue de protéger d’abord et avant tout la minorité chrétienne du pays.

En novembre 2014, la visite du pape auprès du Parlement européen relevait de la même approche de coopération : « Je désire donc renouveler la disponibilité du Saint-Siège et de l’Église catholique – à travers la Commission des épiscopats de l’Union européenne (COMECE) – pour entretenir un dialogue profitable, ouvert et transparent avec les institutions de l’Union européenne. »

On ne saurait néanmoins réduire l’insertion internationale de l’Église catholique au seul rôle du Saint-Siège assisté de la curie romaine dans le cadre de relations bilatérales. À la diplomatie romaine dans des enceintes où s’exerce le multilatéralisme, s’ajoutent les congrégations religieuses à dimension transnationale et les ONG catholiques organisées à la fois à l’échelle étatique et mondiale – telles que Caritas Internationalis, Pax Christi International, communauté Sant’Egidio, CCFD-Terre solidaire, etc. – dont les liens avec le Saint-Siège relèvent de la dynamique des réseaux.

Le pape peut ainsi s’appuyer, au cas par cas, sur des structures d’influence relevant d’un jeu de coopération interne au service d’enjeux plus globaux ou de causes humanitaires.

Les cinq pouvoirs du souverain pontife

Cette diplomatie de la coopération, qui vise prioritairement à favoriser la liberté religieuse des catholiques et la liberté de nomination des évêques par le pape, doit être rapportée à une capacité d’action plus globale du chef de l’Église catholique. Le soft power du Saint-Siège repose en réalité sur des pouvoirs spécifiques et originaux, liés à l’identité hybride du Saint-Siège, structure qui relève à la fois de l’organisation religieuse, de l’organisation politique, de l’organisation humanitaire, auxquels s’ajoute le charisme du leader religieux.

  • Le premier pouvoir est un pouvoir d’ingérence. L’enseignement social catholique, érigé sous Benoît XVI en catéchisme universel, a un impact direct dans les affaires de la Cité. La question du mariage et du divorce, les enjeux liés à la bioéthique et les interrogations sur la fin de vie sont sans doute les enjeux les plus médiatisés, mais qui peuvent également donner lieu, par structures interposées, à une ingérence dans la vie politique des États, comme on a pu le voir en Italie avec un mouvement comme Pro Vita, ou en France avec Sens commun. La mobilisation en faveur des minorités chrétiennes, au début de la guerre civile en Syrie, en est un autre exemple probant.
  • Le second pouvoir du souverain pontife est un pouvoir d’influence, capacité normative dans son ordre propre, celui de la « foi et des mœurs ». Par ses encycliques – on l’a constaté avec Laudato Si –, par ses enseignements pontificaux et allocutions, le pape définit des thèmes prioritaires, des exigences éthiques qui peuvent aussi constituer des injonctions à l’action pour les catholiques. La question des migrants et des réfugiés est ainsi devenue sous le pape François un thème mobilisateur récurrent.
  • Le pape dispose aussi d’un pouvoir médiatique important, ordonné à la fois autour des médias catholiques (télévision, radios, presse, réseaux sociaux), mais aussi de l’ensemble des médias qui couvrent la pastorale mondialisée des papes, depuis Jean-Paul II. La singularité du Saint-Siège sur la scène internationale se lit dans la couverture médiatique mondiale, tout à la fois reflet et amplificateur de cette singularité.
  • Dans une perspective wébérienne, on ne peut que rappeler également la domination charismatique de la figure du pontife romain, même si la démission du pape Benoît XVI marque un début de désacralisation de la fonction, tandis que la gestion des crimes de pédophilie atteint directement le prestige moral du pape.
  • Fréquemment oubliée, la politique culturelle du Saint-Siège est également un aspect de son pouvoir. Les contours en sont certes diffus. Ainsi, l’enseignement catholique, du primaire au supérieur, représente le premier acteur privé mondial. Dans de nombreux pays, les universités catholiques pontificales demeurent des foyers intellectuels et culturels fort actifs et influents, notamment par leur rôle dans la formation des élites politiques et économiques. L’activité culturelle de la diplomatie vaticane apparaît fort bien dans une instance comme l’UNESCO (Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture), ou dans les travaux des Académies pontificales. Les lieux de pèlerinage continuent de drainer de nombreux pèlerins et structurent en maints endroits la culture populaire.
  • Enfin, comme cela a été longuement mentionné, le pape bénéficie d’un pouvoir diplomatique, dont il convient désormais de définir les caractéristiques majeures.

Les figures diplomatiques pontificales

Reposant sur un appareil d’État, disposant d’une longue tradition et donc d’une expérience multiséculaire, la diplomatie pontificale dépend aussi de la personnalité du pape. Si des lignes de force perdurent, l’observateur décèle aisément des inflexions voire des changements entre les trois derniers papes.

La diplomatie du pape François est tout d’abord une diplomatie de mouvement visant à modifier les situations bloquées et à toucher les périphéries géographiques et sociales, ce qu’il nomme les « marges ». Dans ce cadre, le pape emprunte les traits de trois figures principales.

  • La première est la figure du médiateur. Le Saint-Siège a traditionnellement exercé des missions de bons offices. La diplomatie pontificale a pris sous François un tournant, en sachant tout à la fois comprendre que les questions religieuses étaient désormais sur l’agenda des puissances étatiques, mais que la complexité des enjeux permettait aussi un exercice inédit de la « Multi-Track Diplomacy » incluant les acteurs religieux. En s’impliquant dans le conflit israélo-palestinien – réception des deux leaders politiques au Vatican –, en permettant des rencontres officieuses entre Cuba et les États-Unis, des rencontres au Venezuela ou en Birmanie, le pape réintroduit le Saint-Siège dans le jeu des puissances.
  • La deuxième figure est la figure du médecin, ou de l’humanitaire. À Lampedusa, en Sicile, à Lesbos, au Parlement européen, le pape n’a de cesse de dénoncer la « mondialisation de l’indifférence » à l’égard des migrants et des réfugiés, et plus globalement des exclus. Sa dénonciation accompagnée d’actions concrètes relayées par des ONG – la communauté de Sant’Egidio –, des congrégations – le Jesuit Refugee Service par exemple – et des institutions catholiques – la Fédération internationale des universités catholiques crée ainsi un RefugeesLab – renoue avec un imaginaire et des représentations traditionnelles qui associent l’Église au champ caritatif.
  • La troisième figure est celle du protestataire ou du lanceur d’alerte. Dans les enceintes internationales où s’active la diplomatie pontificale, les dénonciations d’un ordre international néolibéral et du capitalisme financier s’enchaînent. À l’UNESCO, au Conseil de l’Europe, au Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC) ou à l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), les prises de positions du Saint-Siège se multiplient, participant ainsi des débats globaux sur les biens communs de l'humanité (common goods).

Au regard d’une approche réaliste des relations internationales, le rôle joué par le Saint-Siège présente un triple intérêt. Il constitue un cas de figure spécifique des enjeux d’une politique de coopération, ici fondée sur une relation bilatérale asymétrique. Il manifeste également l’importance des enjeux culturels – intégrant le religieux – à l’encontre d’une vision trop exclusivement axée sur les rapports militaires et financiers. Enfin, il symbolise la permanence de certains traits de la vie diplomatique, par-delà les changements de configuration historique.