La responsabilité présidentielle : qui contrôle le Président ?

Le chef de l'État chargé de l'exécution des lois, trouve-t-on chez Montesquieu, "ne peut exécuter mal sans avoir des conseillers méchants (…) qui haïssent les lois comme ministres, quoiqu'elles les favorisent comme hommes". 
Cette citation tirée de son ouvrage "De l'esprit des lois" paru en 1748 montre que la question des règles applicables à la responsabilité du chef de l'État est ancienne. De nos jours, l'intérêt général commande de concilier deux séries d'exigences contradictoires :

• d'un côté, il convient de préserver l'indépendance et d'assurer la continuité des fonctions exercées, notamment en mettant leur dépositaire à l'abri des poursuites juridictionnelles tracassières ou partisanes. C'est-à-dire de celles qui traduisent un "harcèlement processuel" (Vedel G., sous la dir., "Rapport remis au président de la République le 15 février 1993, par le comité consultatif pour la révision de la Constitution") destiné à peser sur les décisions prises ;
• d'un autre côté, l'immunité du chef de l'État ne peut être absolue sauf à être synonyme d'impunité. Comme tout agent public, il doit, dans une république démocratique, rendre compte de ses actions, lorsqu'il viole la loi comme un simple particulier ou abuse gravement des prérogatives de sa charge, dans un sens contraire à l'intérêt public. C'est ce que commande l'article 15 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen selon lequel : "La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration". 

La conciliation de ces divers impératifs explique les hésitations qui ont caractérisé le régime juridique de la responsabilité du chef de l'État dans le cas français à compter de la Révolution de 1789. Depuis une révision constitutionnelle du 23 février 2007, les règles applicables semblent toutefois s'être stabilisées. 

Bien que le Président ait pu être qualifié de monarque républicain sous la Ve République, ses prérogatives sont loin d’être absolues en raison de l’étendue du pouvoir présidentiel :

• la plupart des prérogatives du chef de l’État ne peuvent être exercées sans contreseing ministériel (nomination aux emplois civils et militaires de l’État, signature des ordonnances et décrets pris en Conseil des ministres, droit de grâce, convocation du Parlement en session extraordinaire…). Ce qui revient à transférer sur les membres du gouvernement la responsabilité des abus qu’il peut commettre dans leur exercice ;
• la liste de ses pouvoirs propres est resserrée par la Constitution. Il s’agit de ceux qu’il exerce sans contreseing. 
  • en temps normal, il s’agit de la nomination du Premier ministre, du recours au référendum, de dissoudre l’Assemblée nationale, d’adresser un message au Parlement réuni en Congrès, de saisir le Conseil constitutionnel et de nommer 3 de ses 9 membres ainsi que son président,
  • en période de crise, de déclencher les pleins pouvoirs de l’article 16 de la Constitution et même de recourir au "feu nucléaire" sur le fondement de l’article 5 de la Constitution et de l’article R. 1411-5 du code de la défense, consacrant explicitement la règle tacite d’un décret du 14 janvier 1964. Quoique circonscrite, la liste de ses pouvoirs propres renvoie donc à des facultés exorbitantes. C’est pourquoi l’immunité de principe dont bénéficie le Président est permanente sans être illimitée.

Quant à l’étendue de la responsabilité présidentielle, la Constitution distingue en effet les actes accomplis par le chef de l’État ès qualité, de ceux qui se détachent de l’exercice de ses fonctions, qu’ils soient commis avant son élection ou pendant l’exercice de son mandat. 

Les actes détachables de l’exercice de ses fonctions bénéficient d’une inviolabilité temporaire : le Président ne peut tant qu’il est en poste être requis de témoigner devant aucune juridiction ou autorité administrative française. Il ne peut davantage faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite. En contrepartie, les délais de prescription (perte d’un droit ou impossibilité d’agir en justice) ou de forclusion (sanction qui éteint le droit d’exercer une action) sont suspendus et les poursuites peuvent reprendre ou être engagées contre lui à l’expiration du délai d’un mois suivant la fin de son mandat. Ce qui explique pour partie que Jacques Chirac n’ait été condamné que le 15 décembre 2011 pour des faits d’emplois fictifs de la ville de Paris commis entre 1990 et 1995 ; et Nicolas Sarkozy, en première instance en 2025 (un appel est en cours) dans l’affaire du financement libyen remontant à 2005-2007, soit à chaque fois près de 20 ans après les faits.

Les actes rattachables à l’exercice du mandat présidentiel bénéficient eux d’une irresponsabilité relative : le chef de l’État ne peut en principe pas en être tenu comptable autrement que devant le suffrage des électeurs lorsqu’il peut se représenter et qu’il le souhaite. Ce qui ne lui donne pas blanc-seing pour trahir leur confiance : ses collaborateurs restent responsables dans les conditions du droit commun ; et tout manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat est susceptible d’être mis en cause. Son irresponsabilité de principe ne vaut que "sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68" de la Constitution, c’est-à-dire de la possibilité de la Haute Cour de le destituer et des cas de compétence de la Cour pénale internationale (article 67 de la Constitution).

La transparence s’est progressivement imposée depuis le tournant des années 1970 comme un nouveau principe directeur de l’action publique, destiné à prévenir l’arbitraire des autorités politico-administratives. 

Son essor a représenté une rupture avec une culture traditionnelle du secret, héritée de l’Ancien régime. Encore sous la Révolution, l’idée s’était imposée que les représentants de l’État, mieux au fait de la réalité du pouvoir et de ses difficultés, devaient être à même de décider en raison de ce que commandait l’intérêt général entre deux élections, sans avoir à justifier de leurs choix aux citoyens qui leur avaient délégué l’exercice de leur souveraineté. La raison d’État l’emportait en quelque sorte sur l’État de droit. 

L’essor de la transparence a donc tendu à tempérer cette culture du secret pour faire de l’État une sorte de maison de verre : au nom de la transparence, les autorités doivent désormais davantage communiquer sur leurs choix et les justifier en droit et en fait au regard de ce qu’exige la Constitution.

Ce tiraillement entre culture du secret et objectif de transparence se retrouve dans le cadre juridique de l’action présidentielle :

• d’un côté en effet, plusieurs dispositions maintiennent une sorte de "zone de confidentialité" destinée à préserver le secret des décisions présidentielles les plus sensibles (secret de la défense nationale, protection des relations diplomatiques et de la sûreté de l’État, confidentialité des délibérations gouvernementales, secret des enquêtes et des procédures judiciaires, délais de communication applicables aux archives présidentielles…) ;
• d’un autre côté toutefois, la présidence communique aujourd’hui davantage sur son action. Outre les données sur l’agenda présidentiel, notamment sur les déplacements du chef de l’État, ses discours sont publiés et les comptes de la présidence sont contrôlés par la Cour des comptes. Les documents présidentiels deviennent, selon leur nature et les délais légaux, communicables ou accessibles comme archives publiques. 

Surtout, depuis 1988, les candidats à l’élection présidentielle doivent déposer une déclaration de situation patrimoniale doublée, depuis 2017, d’une déclaration d’intérêts et d’activités. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) les rend publiques, mais sans en contrôler le contenu, afin de ne pas perturber l’égalité entre les candidats à l’approche du scrutin. Le Président élu doit également déposer une déclaration patrimoniale avant la fin de son mandat. La Haute Autorité examine alors la variation de son patrimoine et assortit sa publication d’un avis destiné notamment à déceler une évolution inexpliquée. La dimension préventive tient à ce que les intéressés savent cet examen inévitable, une variation injustifiée pouvant fonder des poursuites une fois le mandat achevé.

De même, le Président sortant candidat à sa réélection est soumis au contrôle de son compte de campagne par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), comme l’a montré la décision du Conseil constitutionnel du 4 juillet 2013 rejetant celui de Nicolas Sarkozy, avec pour conséquence la perte du remboursement forfaitaire de l’État.

Le chef de l’État français n’est pas le monarque de l’Ancien régime. Car son immunité n’est pas absolue. Au sein des démocraties occidentales, les modalités concrètes de la responsabilité présidentielle peuvent varier. Mais que ce soit aux États-Unis ou dans les monarchies et républiques européennes, le constat dressé est à chaque fois le même : c’est celui d’une "protection fonctionnelle du chef de l’État à l’égard de la plupart sinon de toutes les procédures juridictionnelles pendant son mandat" pour reprendre l’analyse de la Commission Avril de 2002 dans son rapport sur le statut pénal du Président de la République. 

En Europe, constatait cette Commission en 2002, aucun État ne fait exception à la règle, les pays établissant "un lien soit matériel, soit chronologique entre la protection juridictionnelle et l’exercice des fonctions". Seules les monarchies européennes accordent au chef de l’État une immunité absolue en droit.

Aux États-Unis, la règle se retrouve : le Président bénéficie, pour les actes de sa fonction, d’une immunité absolue tant en matière civile (US SC, Nixon v. Fitzgerald, 457 US 731 - 1982) que pénale, du moins au pénal pour les actes relevant de ses pouvoirs constitutionnels exclusifs. Pour les autres actes officiels, il ne jouit que d’une présomption d’immunité (US SC, Trump v. United States 603 US 593 - 2024). Le Congrès a toutefois toujours la possibilité de le destituer par le biais de la procédure d’impeachment. Le Président n’a en revanche pas d’inviolabilité temporaire au civil (US SC, Clinton v. Jones 520 US 681 - 1997) pour les actes détachables de sa fonction. Au pénal, la possibilité de poursuivre un Président en exercice n’a pas été tranchée par la Cour suprême, même si le ministère de la justice l’exclut traditionnellement.

Le chef de l’État étant, avec le Conseil constitutionnel, le gardien de la Constitution, la continuité de ses fonctions est un impératif d’intérêt général. C’est pourquoi le texte suprême prend soin de limiter les cas dans lesquels leur exercice peut être entravé. Dans des cas extrêmes, elle rend toutefois possible sa destitution. En 1958, celle-ci était pensée comme le pendant des pleins pouvoirs présidentiels de l’article 16 : il s’agissait d’éviter que le Président ne puisse profiter de leur déclenchement pour organiser un coup d’État. 

Ce cas de figure ne s’est jamais rencontré en pratique. Mais les ennuis judiciaires de l’ancien président Jacques Chirac, notamment illustrés par sa convocation en qualité de témoin par le juge Halphen, ont conduit l’intéressé à commander à une commission d’experts le soin de réfléchir à une modernisation des règles de la responsabilité présidentielle.  

C’est ainsi que la Commission Avril a proposé en 2002 de réformer la Constitution pour clarifier l’articulation des responsabilités pénale et politique du chef de l’État. Jusqu’en 2007, la Haute Cour de justice pouvait le condamner pour haute trahison en mettant en œuvre une sorte de responsabilité politico-pénale car elle pouvait théoriquement déroger à la loi pénale ordinaire voire inventer de nouvelles règles à l’occasion de son procès pour régler l’affaire. Ce qui revenait à prendre le risque de soumettre le Président en exercice à l’arbitraire d’une opposition et/ou de frondeurs de sa majorité. 

Face à ce risque, la Commission a suggéré de distinguer plus nettement la responsabilité politique de la responsabilité pénale présidentielle. Comme en démocratie le pouvoir découle de la souveraineté du peuple, seuls les électeurs ou leurs représentants doivent pouvoir décider de la fin du mandat du chef de l’État. C’est la raison pour laquelle le constituant a suivi la proposition de la Commission de transformer la Haute Cour de Justice en une simple Haute Cour. Depuis la révision du 23 février 2007, c’est l’ensemble des parlementaires, députés et sénateurs, qui la composent. Il ne lui revient en outre plus que de destituer le président à une majorité des deux tiers, avec effet immédiat, en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat. À charge pour la juridiction compétente, notamment le juge pénal, de le poursuivre si les faits tombent sous le coup de la loi.

L’état du droit s’est stabilisé depuis sur ce compromis, même s’il serait envisageable d’aller plus loin, en reconnaissant aux électeurs eux-mêmes le droit de révoquer prématurément le chef de l’État : par exemple en ouvrant à un dixième d’entre eux la possibilité de déclencher un référendum sur la question de son maintien ou non en fonction. 

Depuis la révision du 23 juillet 2008, le Président ne peut en effet exercer plus de deux mandats consécutifs, de sorte que, lors du second, la sanction électorale ne joue plus. S’y ajoute le fait que les successeurs du général de Gaulle ont refusé de démissionner à l’issue de leur désaveu par les urnes, notamment à l’issue d’une dissolution ratée (Jacques Chirac en 1997 ; Emmanuel Macron en 2024) alors que la solidarité d’une majorité peut bloquer la destitution du président, malgré la gravité des faits reprochés. 

Depuis l’entrée en vigueur de la loi organique du 24 novembre 2014, 5 propositions de résolution tendant à réunir la Haute Cour ont d’ailleurs vainement été déposées à l’Assemblée nationale, une en 2016, deux en 2024 et deux en 2025. Selon les cas, le Bureau les a déclarées irrecevables, la commission des lois les a rejetées ou la Conférence des présidents ne les a pas inscrites à l’ordre du jour.

Le personnel politique est toutefois divisé sur la possibilité d’introduire un pouvoir de "recall citoyen" : boîte de Pandore pour les uns, condition de revitalisation de la démocratie pour les autres : le débat reste ouvert.