Rapport d'information fait au nom de la mission d'information sur la gestion des risques climatiques et l'évolution de nos régimes d'indemnisation

Auteur(s) : Nicole Bonnefoy

Auteur(s) moral(aux) : Sénat

Présentation

Le rapport d’information se concentre plus particulièrement sur les conséquences des événements naturels extrêmes affectés par les dérèglements climatiques. Elle a choisi de cibler ses travaux sur la prévention de ces risques et sur l'indemnisation des dommages qui résultent des catastrophes naturelles d'origine climatique.

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Sommaire

AVANT-PROPOS

LISTE DES RECOMMANDATIONS

I. L'INDEMNISATION DES CATASTROPHES NATURELLES : UN SYSTÈME DE SOLIDARITÉ NATIONALE, MIS À L'ÉPREUVE PAR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

A. L'INDEMNISATION DES DOMMAGES RÉSULTANT DES CATASTROPHES NATURELLES : UN RÉGIME D'INDEMNISATION SPÉCIFIQUE FONDÉ SUR LA SOLIDARITÉ NATIONALE, COMPLÉTÉ PAR DES DISPOSITIFS CIBLÉS
 1. Un régime fondé sur la solidarité nationale face à l'occurrence imprévisible et aux conséquences majeures des catastrophes naturelles
 a) Un régime hybride, conjuguant intervention des pouvoirs publics et indemnisation par les assureurs
 (1) Le régime CatNat, un régime fondé sur la mutualisation des risques à l'échelle nationale
 (2) Une obligation de couverture pour les assureurs, assortie d'un mécanisme de réassurance publique pour garantir la solvabilité du régime
 (3) Un régime d'indemnisation hybride, dont les principales caractéristiques sont définies par l'État
 (a) Les biens endommagés par une catastrophe naturelle ne sont garantis que s'ils font l'objet d'une assurance « dommages »
 (b) Le régime CatNat ne couvre que les dommages résultant d'événements naturels non-assurables
 (c) La mise en jeu de la garantie, subordonnée à la survenance d'un aléa climatique présentant une intensité « anormale », n'est pas liée à l'ampleur des dommages subis
 (d) La couverture des dommages n'est pas intégrale, le régime CatNat étant assorti de franchises légales obligatoires
 (e) Fixés par la loi, les délais d'indemnisation ne peuvent en principe dépasser trois mois
 (f) Un régime hybride, sans véritable équivalent en Europe
 (4) Une procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sollicitant les élus locaux et faisant intervenir plusieurs administrations
 (a) Une demande de reconnaissance initiée à l'échelon communal
 (b) Une centralisation des demandes communales au niveau départemental
 (c) Une instruction par les services centraux
 b) Depuis sa création en 1982, le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles n'a pas connu de réforme majeure, malgré des évolutions ponctuelles
 (1) Des modifications législatives ponctuelles, destinées à préciser le périmètre du régime et ajuster son fonctionnement
 (2) Des évolutions réglementaires récentes, visant à corriger certains points de procédure
 c) Une diversité des risques couverts, dominée par les inondations et les sécheresses
 (1) Un régime confronté à une sinistralité élevée sur l'ensemble du territoire national
 (2) Une répartition inégale des risques naturels sur le territoire
 (3) Une exposition particulière aux risques d'inondations et de sécheresses
 d) Un système équilibré financièrement et garantissant un taux de couverture élevé contre les catastrophes naturelles
 (1) Un taux de couverture élevé contribuant à la résilience des territoires
 (2) Une architecture d'ensemble garante de l'équilibre financier et de la résilience du régime

2. L'indemnisation de certains aléas naturels est directement prise en charge par le marché de l'assurance

3. Le régime des calamités agricoles indemnise les producteurs agricoles, particulièrement exposés aux risques naturels
 a) Le régime des calamités agricoles, une garantie contre les risques non assurables
 (1) Une couverture assez large des aléas considérés comme non assurables
 (2) Une approche ascendante permettant une prise en compte concrète des demandes de sinistrés
 (a) Un lien direct avec les sinistrés et les territoires grâce aux missions d'enquête
 (b) Après avis du comité départemental d'expertise, le préfet peut solliciter la reconnaissance au titre des calamités agricoles
 (c) Après avis du CNGRA, le ministre de l'agriculture reconnaît au niveau national l'état de calamité agricole pour les zones et productions concernées
 (3) Une exigence minimale de pertes individuelles pour être éligible
 b) Un recours de plus en plus fréquent à l'assurance multirisques climatiques des récoltes
 c) Un soutien public financier significatif
 (1) Le FNGRA, bras armé de l'État... financé par les agriculteurs
 (2) La mobilisation de la PAC pour encourager la souscription d'assurances récoltes

4. Le cas spécifique des biens des personnes publiques
 a) Les collectivités territoriales peuvent obtenir une compensation intégrale des frais de relogement d'urgence engagés
 b) Pour reconstruire leurs biens endommagés, elles sont éligibles à certains dispositifs
 (1) Les biens assurés des collectivités territoriales
 (2) La dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques
 (3) D'autres dispositifs peuvent être mobilisés

B. C. UN SYSTÈME D'INDEMNISATION MIS À L'ÉPREUVE PAR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
 1. La contribution de l'humanité au changement climatique, une réalité incontestable
 a) Le changement climatique est considérable depuis le début du XXe siècle
 b) La contribution des activités humaines au changement climatique est une réalité désormais bien établie

2. Une augmentation de la fréquence et de l'intensité de plusieurs aléas climatiques
 a) Depuis le XXe siècle, les phénomènes climatiques extrêmes se multiplient et s'amplifient
 b) Au cours du XXIe siècle, la poursuite du changement climatique ne fera qu'aggraver ces tendances

3. La concentration des populations et des biens dans des zones à risques génère une forte vulnérabilité

4. Ces différents facteurs se traduiront par une augmentation de la sinistralité et du recours aux mécanismes d'indemnisation
 a) Une augmentation certaine de la sinistralité
 b) Des interrogations sur l'avenir financier du système d'indemnisation

II. AMPLIFIANT SES FAIBLESSES HISTORIQUES, LE CHANGEMENT CLIMATIQUE APPELLE UNE RÉFORME DE NOTRE SYSTÈME D'INDEMNISATION, AINSI QU'UN EFFORT ACCRU EN MATIÈRE DE PRÉVENTION

A. UNE MODERNISATION DU SYSTÈME D'INDEMNISATION EST INDISPENSABLE POUR METTRE UN TERME À SES FAIBLESSES STRUCTURELLES ET RELEVER DURABLEMENT LE DÉFI DU CHANGEMENT CLIMATIQUE
 1. Une procédure de reconnaissance des catastrophes naturelles qui manque de transparence, engendrant incompréhension et sentiment d'injustice pour les sinistrés et les élus locaux
 a) Des critères et seuils techniques inintelligibles et instables
 (1) Un périmètre instable car dénué de base normative et défini par voie de circulaire
 (a) Une typologie des aléas naturels entrant dans le champ de la garantie CatNat résultant d'une superposition de règles, source de confusion pour les sinistrés
 (b) Des critères et seuils déterminés par l'administration, à l'origine d'un sentiment d'arbitraire
 (i) Une grande marge de manoeuvre laissée à l'administration pour déterminer le périmètre de la garantie CatNat
 (ii) Une opacité préjudiciable concernant les seuils applicables
 (2) Des critères trop techniques et incompréhensibles pour les sinistrés : le cas emblématique de la sécheresse
 (a) Des critères difficilement lisibles en raison de leur instabilité
 (b) Un critère géotechnique perfectible
 (c) Un critère météorologique largement incompris par les sinistrés, à l'origine d'un vif sentiment d'injustice
 (d) Un refus du juge administratif de contrôler les critères en raison de leur complexité
 b) Une procédure opaque, qui affaiblit l'acceptabilité des décisions
 (1) Une composition de la commission interministérielle problématique
 (2) Une répartition des rôles à clarifier
 (a) À l'échelon territorial, la préfecture, simple boîte aux lettres ?
 (b) Au niveau central, la DGSCGC, véritable décisionnaire ?
 c) Une motivation sommaire des décisions
 d) Des délais de traitement hétérogènes
 (1) Des délais d'instruction trop longs, en particulier en matière de sécheresse
 (2) Un délai de déclaration du sinistre insuffisant
 (3) Des délais d'indemnisation variables selon la situation des sinistrés

2. Des élus locaux en première ligne mais souvent démunis
 a) Un délai de 18 mois pour décider, ou non, de déposer une demande communale
 b) L'épineuse question de la datation du phénomène naturel
 c) La gestion de crise, pendant et après la catastrophe naturelle

3. Un système de franchises à renouveler
 a) Une modulation des franchises légales en cas de sinistralité importante
 b) Un fonctionnement désavantageux pour les petites communes, dont le traitement est identique à celui réservé aux entreprises
 c) Des restes à charge trop élevés pour les petits commerçants et artisans

4. Des difficultés récurrentes avec les assureurs
 a) Un niveau d'indemnisation variable à l'origine d'inégalités de traitement
 (1) La prise en compte de la vétusté
 (2) La déclaration des risques réalisée par l'assuré
 (3) Les divergences dans l'estimation des dommages
 b) Un périmètre des frais pris en charge à ajuster
 (1) Vers une intégration des frais de relogement au sein de la garantie CatNat ?
 (2) Le problème très spécifique des véhicules assurés aux tiers

5. Améliorer la couverture assurantielle des agriculteurs
 a) Un équilibre à trouver entre l'assurance multirisques climatiques et le régime des calamités agricoles
 b) Les ressources du FNGRA doivent être sauvegardées
 c) Une meilleure information des agriculteurs sur les modalités d'indemnisation qui leur sont proposées est indispensable
 d) Pour une optimisation des délais d'indemnisation
 e) Les garanties et protections proposées aux agriculteurs doivent être améliorées
 f) La moyenne retenue dans les barèmes départementaux doit être adaptée au changement climatique

B. UN SURSAUT COLLECTIF DE PRÉVENTION EST INDISPENSABLE POUR RÉDUIRE L'EXPOSITION AUX RISQUES NATURELS, LE NOMBRE ET L'AMPLEUR DES SINISTRES ET LES BESOINS D'INDEMNISATION
 1. Doter l'État d'une véritable stratégie de prévention contre les risques naturels

2. Poursuivre l'effort de recherche et de connaissance du risque

3. Renforcer les moyens consacrés à la prévention via le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)
 a) Le FPRNM ou « fonds Barnier » : une caisse pour financer les dépenses de prévention des catastrophes naturelles
 b) Une soutenabilité financière mise en péril par des décisions gouvernementales
 c) Une gouvernance à améliorer

4. Mieux intégrer les risques naturels au territoire, pour un aménagement durable
 a) La maîtrise de l'urbanisme dans les zones à risques demeure le fondement de la prévention des risques
 b) Les démarches contractuelles et stratégiques de prévention des risques doivent être facilitées et amplifiées
 c) Les aménagements et constructions doivent être mieux adaptés aux risques
 d) Le recul du trait de côte : un impensé de la politique d'aménagement du territoire, qui appelle des réponses adaptées et solidaires
 (1) Le recul du trait de côte, un phénomène de grande ampleur, accéléré par le changement climatique
 (2) L'impérieuse nécessité d'instruments juridiques innovants et adaptés au recul du trait de côte
 (3) Un besoin de solidarité financière pour les territoires littoraux menacés

5. Améliorer la formation et l'information au niveau national et local
 a) Renforcer la formation et l'accompagnement des élus locaux, maillons indispensables de la prévention, de la gestion de crise et de l'indemnisation
 b) Démocratiser une culture du risque auprès des particuliers : pour une information partagée et fondée sur la mémoire des catastrophes passées

6. Créer un cercle vertueux entre prévention et indemnisation
 a) Créer un mécanisme incitant les particuliers à réaliser des travaux de prévention dans leurs habitations
 b) Renforcer la prévention sur le risque sécheresse en aidant financièrement les propriétaires de biens construits sur des sols argileux

TRAVAUX DE LA MISSION
 I. EXAMEN DU RAPPORT

II. COMPTE RENDU DES AUDITIONS EN RÉUNION PLÉNIÈRE
 A. AUDITION DE M. ROBERT VAUTARD, DIRECTEUR DE RECHERCHE AU CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE (CNRS), LABORATOIRE DES SCIENCES DU CLIMAT ET DE L'ENVIRONNEMENT - INSTITUT PIERRE-SIMON LAPLACE DES SCIENCES DE L'ENVIRONNEMENT (LSCE-IPSL) - MERCREDI 6 FÉVRIER 2019
 B. AUDITION DE DE MM. BERTRAND LABILLOY, DIRECTEUR GÉNÉRAL DES RÉASSURANCES ET DES FONDS PUBLICS, ET THIERRY COHIGNAC, DIRECTEUR DU DÉPARTEMENT ÉTUDES TECHNIQUES ET RÉASSURANCES PUBLIQUES, DE LA CAISSE CENTRALE DE RÉASSURANCE (CCR) - MERCREDI 6 FÉVRIER 2019
 C. AUDITION DE M. STÉPHANE PÉNET, DIRECTEUR DES ASSURANCES DE DOMMAGES ET DE RESPONSABILITÉ DE LA FÉDÉRATION FRANÇAISE DE L'ASSURANCE - MERCREDI 13 FÉVRIER 2019
 D. AUDITION DE M. JEAN MERLET-BONNAN, AVOCAT ASSOCIÉ DU CABINET EXÈME ACTION - MERCREDI 13 FÉVRIER 2019
 E. AUDITION DE MME ODILE MÉREL, ADMINISTRATEUR ET MEMBRE DU BUREAU, ET M. CHRISTIAN SANCHIDRIAN, DÉLÉGUÉ GÉNÉRAL, DE L'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE LUTTE CONTRE LES INONDATIONS (UNALCI-FRANCE-INONDATIONS) - MERCREDI 20 FÉVRIER 2019
 F. AUDITION DE MM. PATRICK JOSSE, DIRECTEUR DE LA CLIMATOLOGIE ET DES SERVICES CLIMATIQUES, ET SYLVAIN MONDON, RESPONSABLE DU DÉPARTEMENT DES MISSIONS INSTITUTIONNELLES, ET MME ALIMA MARIE-MALIKITÉ, DIRECTRICE DE LA COMMUNICATION, DE MÉTÉO-FRANCE - MERCREDI 20 FÉVRIER 2019
 G. AUDITION DE MME LAURE TOURJANSKY, CHEFFE DU SERVICE DES RISQUES NATURELS ET HYDRAULIQUES DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA PRÉVENTION DES RISQUES DU MINISTÈRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET SOLIDAIRE - MERCREDI 20 FÉVRIER 2019
 H. AUDITION DE MM. STÉPHANE ROY, DIRECTEUR DES ACTIONS TERRITORIALES, ET PIERRE PANNET, DIRECTEUR RÉGIONAL HAUTS-DE-FRANCE, DU BUREAU DE RECHERCHES GÉOLOGIQUES ET MINIÈRES (BRGM) - JEUDI 4 AVRIL 2019
 I. AUDITION DE MM. VALÉRY LAURENT, CHEF DU SERVICE « NORMALISATION », ET DIDIER VALEM, CHEF DU SERVICE « QUALITÉ-CONSTRUCTION », ET DE MMES MARINA GROSJEAN, CHARGÉE D'ÉTUDES AU SERVICE « ASSURANCE », ET ANNABELLE LAVERGNE, MEMBRE DE LA DIRECTION DES RELATIONS INSTITUTIONNELLES, DE LA FÉDÉRATION FRANÇAISE DU BÂTIMENT (FFB) - JEUDI 4 AVRIL 2019
 J. AUDITION COMMUNE DE MM. JEAN-LOUIS FENART, PRÉSIDENT DE LA COORDINATION RURALE DU PAS-DE-CALAIS, BAPTISTE GATOUILLAT, VICE-PRÉSIDENT DES JEUNES AGRICULTEURS, ET JOËL LIMOUZIN, VICE-PRÉSIDENT DE LA FNSEA, ET DE MME CÉCILE MURET, SECRÉTAIRE NATIONALE DE LA CONFÉDÉRATION PAYSANNE - MARDI 9 AVRIL 2019
 K. AUDITION COMMUNE DE MM. PHILIPPE LAURENT, MAIRE DE SCEAUX, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DE L'AMF, DANIEL BENQUET, MAIRE DE MARMANDE ET PRÉSIDENT DE VAL DE GARONNE AGGLOMÉRATION, MEMBRE DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE L'ADCF, ET LIONEL QUILLET, VICE-PRÉSIDENT DU DÉPARTEMENT DE LA CHARENTE-MARITIME, MEMBRE DE L'ADF - MARDI 28 MAI 2019

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
 I. AUDITIONS EN RÉUNION PLÉNIÈRE

II. AUDITIONS DE LA RAPPORTEURE OUVERTES AUX MEMBRES DE LA MISSION

LISTE DES DÉPLACEMENTS
 I. DÉPLACEMENT DANS LE DÉPARTEMENT DE LA CHARENTE - LUNDI 20 MAI 2019

II. DÉPLACEMENT DANS LE DÉPARTEMENT DE L'AUDE - DIMANCHE 2 ET LUNDI 3 JUIN 2019

ANNEXE : SYNTHÈSE DE L'ESPACE PARTICIPATIF
 CONTRIBUTION DE M. GUILLAUME GONTARD AU NOM DU GROUPE COMMUNISTE, RÉPUBLICAIN, CITOYEN ET ÉCOLOGISTE (CRCE)

 

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Fiche technique

Autre titre : Catastrophes climatiques : mieux prévenir, mieux reconstruire

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 349 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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