Évaluation du contrat d'objectifs et de performance (COP) 2016-2020 de l'Office National des Forêts (ONF) - Proposition de pistes d’évolution

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Conseil général de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Espaces ruraux

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Présentation

La mission a d'abord pris la mesure de la compétence et de l’engagement des agents et employés de l’office. Cette communauté de travail constitue une richesse exceptionnelle qu’il est primordial de conserver, pour faire face au défi de la préservation du bien commun forestier dans un contexte de changement climatique.
Le fonctionnement de l’ONF est fragilisé par des défauts de gouvernance et de pilotage, dont le contrat d’objectifs et de performance (COP) est l’illustration. Le COP est un document public, prévu par le code forestier, qui mêle la stratégie à moyen terme de l’établissement et des obligations de nature commerciale ou managériale qui devraient normalement relever de la responsabilité du directeur général. La structure même d’un tel COP paraît ainsi peu adaptée à une entité profondément engagée dans une activité de nature entrepreneuriale.
D’une manière générale, la mission s’est étonnée que beaucoup de décisions stratégiques, prises tant par l’établissement que par ses tutelles, ne soient pas adossées à des études d’impact et ne s’appuient pas sur des outils de pilotage et d’aide à la décision.
Le manque de transparence de l’office, quant à ses coûts de gestion et quant à l’articulation entre ses activités liées au régime forestier et ses activités de nature concurrentielle, a considérablement tendu ses relations avec les collectivités territoriales propriétaires. Certaines contestent désormais la légitimité d’imposer un gestionnaire unique pour les forêts publiques.
Du fait de la déficience d'outils de pilotage, la mission a rencontré des difficultés pour rassembler des données fiables permettant d’asseoir son diagnostic et de chiffrer ses propositions. En particulier, le système de comptabilité analytique de l’office n’a pu être exploité compte tenu de sa complexité et de son manque de traçabilité. Des éléments structurants ont pu cependant être mis en lumière.
Les mesures proposées ne nécessitent pas de modifier le statut juridique de l’ONF. En revanche, la mission préconise de modifier le code forestier pour faire de l’ONF un EPIC de droit commun, à même de maîtriser sa gestion des ressources humaines, et d’améliorer la transparence financière de l’établissement dans le cadre d’une filiale dédiée aux activités concurrentielles.

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Sommaire

INTRODUCTION

1. L’ACTIVITÉ DE L’ONF CORRESPOND À DES MANDATS ET MODÈLES ÉCONOMIQUES MULTIPLES

1.1. L’ONF est un opérateur chargé d’assurer la gestion durable et multifonctionnelle des forêts publiques
 1.1.1. L’ONF assure 35% de la production de bois en France avec une propriété forestière publique particulièrement éclatée et une grande diversité de peuplements
 1.1.2. Les forêts sous gestion ONF sont ouvertes au public et davantage protégées que la moyenne des forêts françaises

1.2. L’activité de l’ONF regroupe plusieurs modèles économiques et opère une péréquation nationale au sein de chacune de ses activités

2. LE CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE PERFORMANCE (COP) EST DANS SA FORME ACTUELLE UN OUTIL INADAPTÉ POUR ASSURER LA TUTELLE ET LE PILOTAGE DE L’ÉTABLISSEMENT

2.1. Les objectifs fixés dans le cadre du COP encadrent la gestion de l’Office de manière excessive
 2.1.1. Certains objectifs sont mal calibrés et constituent des contraintes de gestion pour l’établissement
 2.1.2. Les indicateurs métiers sont insuffisamment présents  

2.2. Les objectifs du COP 2016-2020 ne seront pas tous respectés
 2.2.1. L’ONF a été amené à renoncer à l’objectif de stabilité des effectifs au profit du respect du plafond de la masse salariale
 2.2.2. Les engagements de l’État et des représentants des collectivités propriétaires n’ont pas été respectés et des décisions externes à l’ONF ont impacté l’atteinte des objectifs

3. LES MODALITÉS ACTUELLES DE FINANCEMENT DE L’ONF NE SONT PAS SOUTENABLES AUTREMENT QUE PAR L’AUGMENTATION DE LA DETTE  

3.1. L’ONF ne parvient pas à financer ses investissements et ses dépenses de fonctionnement sans recourir à la dette ou à des subventions d’équilibre
 3.1.1. L’activité de l’ONF génère chaque année un besoin de financement structurel d’un montant moyen d’environ 50 M€
 3.1.2. Les dynamiques des ressources et des charges de l’établissement ont fragilisé son équilibre financier
 3.2. Plusieurs décisions des tutelles ont eu un impact financier déstabilisant pour l’Office
 3.2.1. Plusieurs mesures décidées par les ministères de tutelle ont impacté l’ONF, sans pour autant donner lieu à des compensations financières spécifiques
 3.2.2. Plusieurs décisions concernant l’ensemble de la fonction publique ont impacté la masse salariale de l’Office, parfois de façon spécifique

3.3. Certains choix de gestion de l’établissement ont également eu des conséquences financières défavorables
 3.3.1. Plusieurs décisions prises pour respecter des objectifs financiers annuels ont eu des impacts défavorables pour l’établissement
 3.3.2. Certains mécanismes de décisions internes à l’ONF apparaissent déficients

4. L’ÉTAT ET L’ÉTABLISSEMENT PEUVENT PRENDRE DES MESURES DE REDRESSEMENT DE LA SITUATION FINANCIÈRE DE L’ONF DANS LES ANNÉES QUI VIENNENT  

4.1. Des gains de productivité importants sont identifiés, mais reposent sur des actions de conduite du changement à moyen terme
 4.1.1. Les frais liés aux fonctions support peuvent être réduits dans le cadre d’une revue des processus de l’Office
 4.1.2. Des gains de productivité sont atteignables en modifiant les outils et les procédures des services de l’ONF
 4.1.3. Les marges de manoeuvre attendues d’un recours plus important aux salariés de droit privé

4.2. Les recettes de l’Office peuvent être marginalement améliorées
 4.2.1. Les perspectives de développement du produit des ventes de bois sont limitées à l’amélioration de la politique commerciale de l’Office
 4.2.2. La gestion des forêts communales peut être maintenue en étant recentrée sur les surfaces en sylviculture
 4.2.3. Les décisions et demandes spécifiques des ministères de tutelle impactant l’ONF devraient faire l’objet d’un chiffrage et d’une compensation ad hoc

4.3. L’activité concurrentielle de l’Office devrait être filialisée

4.4. La mission recommande a minima de clarifier le mandat et la gouvernance de l’établissement
 4.4.1. Par une gouvernance révisée qui redonne des marges de manoeuvre au management de l’Office
 4.4.2. Par la mise en cohérence et la priorisation des demandes formulées par les tutelles
 4.4.3. Par un pilotage pluriannuel qui redonne des marges de manoeuvre pour assurer des réorganisations pertinentes d’un point de vue économique

5. LA STABILISATION DU MODÈLE ÉCONOMIQUE DE L’ONF REPOSE SUR UNE RÉVISION SYSTÉMIQUE DE SES MODALITÉS D’INTERVENTION

5.1. Le changement climatique fait peser des risques systémiques sur l’activité de sylviculture
 5.1.1. Les risques liés au changement climatique vont davantage peser sur les finances des gestionnaires forestiers dans les années qui viennent
 5.1.2. Comme matière première mondialisée, le bois est soumis à une forte volatilité des prix

5.2. Deux scénarios plus systémiques permettraient de consolider le modèle économique de l’ONF
 5.2.1. Le premier scénario consisterait à réorganiser les responsabilités entre l’État- propriétaire et un Office gestionnaire des forêts domaniales sur le modèle de la gestion d’actifs pour compte de tiers
 5.2.2. Le deuxième scénario consisterait en la mise en place d’une agence des forêts publiques pour la gestion du bien commun forestier
 5.2.3. La transformation de l’ONF en société anonyme n’apparaît pas comme un élément fondamental dans les trois scénarios proposés par la mission 

CONCLUSION

RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS DU RAPPORT

 

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'inspection

Pagination : 443 pages

Édité par : Ministère de l'agriculture de de l'alimentation

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