Rapport d'information (...) sur l'impact, la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l'épidémie de Coronavirus-Covid 19

Auteur(s) moral(aux) : Assemblée nationale

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Date de remise :

Présentation

À la fin du mois de novembre 2020, l’épidémie de Covid-19 avait causé le décès de plus de 50 000 personnes en France, la plaçant au quatrième rang des pays les plus touchés de l’Union européenne. Était-il possible d’éviter ce bilan ? 
Ce rapport, fruit de six mois de travaux et de 56 auditions, entend pointer les forces et les faiblesses d’un système dans son ensemble et répondre aux questions suivantes. Avons-nous réagi suffisamment vite et de façon adéquate dans la lutte contre le virus aux mois de janvier et février  ? Etions-nous organisés pour affronter  une  crise  sanitaire  majeure ? Disposions-nous des moyens nécessaires dans les hôpitaux et dans les stocks stratégiques (masques, médicaments...) ? La commission d'enquête déplore une succession d’impréparations, de pesanteurs et d’hésitations. Elle constate tout d'abord la pénurie majeure en équipements de protection et en particulier en masques. Ensuite elle remarque que l'organisation nationale et territoriale de la gestion de la crise, et notamment de son pilotage, n’ont pas  fonctionné aussi efficacement que souhaité en raison notamment de lourdeurs bureaucratiques et administratives. Celles-ci ne sont pas propres au secteur sanitaire, mais ont entravé les capacités d’adaptation et d’agilité qu’exigeait cette crise majeure. Ce constat s’est notamment illustré sur la question des tests ou encore de la gestion des frontières. Par ailleurs, le dispositif de réponse à la crise, a été marqué par un important hospitalo-centrisme, qui a contribué à aggraver des tensions déjà exacerbées par l’affaiblissement structurel du système de santé. 
Sur la base de ces constats, le présent rapport entend également dégager des recommandations et formuler des propositions afin de contribuer à une meilleure appréhension,  à l’avenir, des crises sanitaires d’ampleur. Il propose notamment la création d’un ministère délégué, auprès du Premier ministre, à l’anticipation des crises, la restauration de  la  souveraineté  sanitaire de la France ou encore la départementalisation des agences de santé et le transfert de la compétence territoriale de la gestion des crises sanitaires aux préfets de département. 

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Sommaire

AVANT-PROPOS DE M. JULIEN BOROWCZYK, PRÉSIDENT DE LA MISSION 
INTRODUCTION 

PREMIÈRE PARTIE : UN PAYS MAL PRÉPARÉ FACE À UNE CRISE MAJEURE 

I. LE DÉLAISSEMENT PROGRESSIF DE LA PRÉPARATION AU RISQUE PANDÉMIQUE ET LA RÉDUCTION DES STOCKS STRATÉGIQUES 
A.  L’AFFAIBLISSEMENT   DE  LA  PRÉPARATION  AU  RISQUE PANDÉMIQUE 
B. UNE RÉDUCTION DES STOCKS STRATÉGIQUES ENGAGÉE, À BAS BRUIT, DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES 
1. Une réduction des stocks stratégiques de l’État entre 2012 et 2020, en raison d’évolutions doctrinales supposées et d’une gestion critiquable 
2. L’absence de supervision des ministres et des cabinets sur le contenu de ces stocks ?

II.  L’APPROVISIONNEMENT  EN  ÉQUIPEMENTS  DE  PROTECTION INDIVIDUELLE : UNE CRISE LOGISTIQUE MAJEURE 
A.  SPF :  UN  OUTIL  QUI  S’EST  RÉVÉLÉ  INADAPTÉ  ET  SOUS-DIMENSIONNÉ 
1. L’intégration de l’EPRUS à Santé publique France : la perte d’un opérateur logistique efficace 
2. La mise en place indispensable d’une cellule logistique pour suppléer Santé publique France 

B. DES COMMANDES MASSIVES VERS L’ASIE QUI ONT ÉTÉ PASSÉES AU PRIX FORT 
1.  Des  premières  commandes  limitées  et  qui  interviennent  dans  un  marché international déjà tendu 
2. Des commandes finalement massives mais passées au prix fort 

C. UNE DISTRIBUTION CHAOTIQUE ORGANISÉE PAR UN OPÉRATEUR EN SURCHAUFFE 
1. Une distribution chaotique qui a perturbé l’activité des personnels soignants à l’hôpital ou en ville 
2. L’impossibilité pour Santé publique France d’assurer une distribution efficace 
3.  Le  recours  trop  limité  aux  préfets  et  aux  capacités  logistiques  des  sapeurs-pompiers et de l’armée 

D.  LA  CONFUSION  ET  LES  MESSAGES  CONTRADICTOIRES  SUR  LE PORT DU MASQUE GRAND PUBLIC
E. LA PRÉPARATION LOGISTIQUE SATISFAISANTE DE LA SECONDE VAGUE DOIT ÊTRE PROLONGÉE 
1. La reconstitution des stocks d’EPI 
2. L’adaptation du schéma logistique

DEUXIÈME PARTIE : UNE GESTION DE CRISE QUI A SOUFFERT DE L’ABSENCE DE PILOTAGE UNIFIÉ ET D’UNE DÉCLINAISON TERRITORIALE COMPLEXE 

I.  AU NIVEAU NATIONAL,  L’ABSENCE DE PILOTAGE UNIFIÉ ET LA MULTIPLICATION DES INSTANCES ONT  ENTRAÎNÉ CONFUSION ET PERTE D’EFFICACITÉ 
A.  UNE  RÉACTION  DÉCALÉE  PAR  RAPPORT  À  LA  PERCEPTION PRÉCOCE DES ALERTES
B.   UNE   GESTION   TROP   LONGTEMPS   INSUFFISAMMENT INTERMINISTÉRIELLE 
1.  Une  gestion  assurée  par  le  ministère  en  charge  de  la  santé  et  de  ce  fait principalement abordée sous le prisme sanitaire 
2. L’activation tardive de la CIC, restée à l’écart du processus décisionnel

C. L’ABSENCE DE PILOTAGE UNIFIÉ A ÉTÉ SOURCE DE CONFUSION
1. La multiplication des instances décisionnelles et consultatives 
2. La difficulté d’identifier un pilote unique 

D.  LE  RISQUE  DE  PARALYSIE  DE  L’ACTION  PUBLIQUE  PAR  LA JUDICIARISATION 
1.  Le  cadre  général  de  la  responsabilité  des  élus  en  cas  d’infraction  non intentionnelle 
2. Une première étape, nécessaire, a été franchie par la loi du 11 mai 2020 
3. Les enjeux d’une réflexion globale

E. DES EXEMPLES ÉTRANGERS DE GESTION DE CRISE
1. L’anticipation des pays asiatiques : facteur clé de la réussite de la réponse
2. La gouvernance de la crise en Allemagne : le fédéralisme et son adaptabilité ont permis une organisation générale efficace des pouvoirs publics 

II. LA NÉCESSITÉ DE TERRITORIALISER LES DISPOSITIFS DE GESTION DES CRISES SANITAIRES 
A. LA GESTION DE CRISE A RÉVÉLÉ LES LIMITES INHÉRENTES AUX ARS 
1. Des agences paradoxalement centralisées et déconnectées de leur environnement territorial 
2. La compétence des ARS en matière de gestion des crises sanitaires doit être revue 

B.   UNE   DÉCONCENTRATION   ET   UNE   DÉCENTRALISATION INDISPENSABLES DES POLITIQUES DE SANTÉ
1. L’échelon départemental doit redevenir la tête de proue de l’État déconcentré 
2. Faire des collectivités territoriales de véritables acteurs en matière sanitaire 

C.  POURTANT  EN  PREMIÈRE  LIGNE,  LE  RÔLE  JOUÉ  PAR  LES COLLECTIVITÉS  LOCALES  N’A PAS  ÉTÉ  RECONNU  À  SA  JUSTE VALEUR 
1. La mobilisation, exemplaire, à tous les niveaux, des collectivités territoriales
2. Le binôme maire-préfet doit être consolidé

III.  LE  RETARD  INITIAL  EN  MATIÈRE  DE  TESTS  VIROLOGIQUES  A CONDUIT À UNE STRATÉGIE INCERTAINE : CELLE D’UN RATTRAPAGE PRÉCIPITÉ 
A. ENTRE JANVIER ET AVRIL, L’ABSENCE DE DÉPLOIEMENT D’UNE STRATÉGIE DE DIAGNOSTIC ET DE DÉPISTAGE AMBITIEUSE
1.  Le  développement  des  techniques  de  dépistage  en  France :  un bon  départ rapidement gâché 
2. Une mobilisation des laboratoires qui n’a rien eu de « remarquable » dans les premiers temps de la crise sanitaire 
3. Les conséquences de quatre mois de tâtonnements
 
B. DE MAI À SEPTEMBRE, LA STRATÉGIE DE DÉCONFINEMENT EST PROGRESSIVEMENT MISE EN PÉRIL 
1. Les fondations fragiles du pilier numéro un de la stratégie de déconfinement 
2. Fallait-il massifier brusquement le dépistage ? 
3. L’embolie du mois du septembre 
4. Un nouvel élan dans la stratégie de dépistage 

IV.  LA  LUTTE  CONTRE  LA  CIRCULATION  DE  L’ÉPIDÉMIE  AURAIT  DÛ PASSER PAR UN CONTRÔLE RENFORCÉ DES FRONTIÈRES 
1. Une gestion désordonnée n’a pas permis de freiner l’arrivée du virus 
2. L’organisation des contrôles sanitaires a été installée dans une certaine confusion 

V. UNE SOUS-ESTIMATION DU RISQUE DE SECONDE VAGUE : DES MESURES INSUFFISAMMENT RESTRICTIVES À L’ÉTÉ ? 

TROISIÈME  PARTIE :  UN  SYSTÈME  DE  SOINS  FORTEMENT ÉPROUVÉ PAR LA CRISE 

I. L’HOSPITALO-CENTRISME A ÉTÉ UN FACTEUR AGGRAVANT DE LA SITUATION CRITIQUE DE L’HÔPITAL 
A. UN DISPOSITIF DE CRISE CENTRÉ SUR L’HÔPITAL
1. Un dispositif de crise qui a reposé sur le 15 et les numéros d’urgence, avec le risque de leur saturation 
2. La médecine de ville a été largement écartée de la première réponse à la crise
3. Le temps perdu dans le recours au secteur hospitalier privé 

B. UNE RÉPONSE À LA CRISE MENÉE AUX DÉPENS DE LA CONTINUITÉ DES SOINS ET DE LA PRISE EN CHARGE DE NOS AÎNÉS 
1. Un recul des soins aux lourdes conséquences 
2. Au cœur de la crise, l’accès à l’hôpital et en service de réanimation des personnes âgées en question 

II. UN SYSTÈME DE SOINS ÉPROUVÉ PAR L’ÉPIDÉMIE 
A. LE SYSTÈME HOSPITALIER FRAGILISÉ, A PRIS DE PLEIN FOUET LA CRISE SANITAIRE 
1. Une situation critique face à l’ampleur et à la gravité de l’épidémie 
2. Une crise intervenue sur un système de soins fragilisé

B.  DES  MESURES  D’URGENCE  POUR  PRENDRE  EN  CHARGE  LES MALADES GRAVES 
1. L’augmentation des capacités d’accueil à l’hôpital et en services de réanimation 
2.  Le  transfert  de  patients  vers  d’autres  régions  pour  soulager  la  saturation hospitalière 
3. Le recours tous azimuts à des renforts en personnels soignants

C. LES DIFFICULTÉS DE LA RÉORGANISATION DU SYSTÈME DE SOINS 
1. Des besoins en respirateurs pour la réanimation
2. Un manque de personnel soignant que la réserve sanitaire n’a pas été en mesure de pallier 
3. De très fortes tensions s’agissant des médicaments nécessaires à la réanimation   

D. LA PERSISTANCE DES TENSIONS PENDANT LA DEUXIÈME VAGUE TÉMOIGNE DE DIFFICULTÉS STRUCTURELLES 
1.  Le  Ségur  de  la  Santé  traduit  une  prise  conscience  de  la  nécessité  d’un investissement dans le système de soins 
2. Des tensions qui témoignent néanmoins de la persistance de problématiques structurelles
 

III. LES EHPAD ET LES SERVICES D’AIDE À DOMICILE, LES OUBLIÉS DE LA PREMIÈRE VAGUE DE L’ÉPIDÉMIE 
A.  UNE  RÉPONSE  QUI  A  TARDÉ  À  S’ORGANISER  MALGRÉ  UNE SITUATION CRITIQUE 
1. Les résidents des établissements pour personnes âgées ont été les premières victimes de l’épidémie 
2. Le retard dans l’accompagnement fourni aux EHPA et aux services à domicile pour lutter contre l’épidémie 
3. Des consignes complexes à mettre en place dans les établissements 

B. L’INSUFFISANTE MÉDICALISATION DES EHPAD DANS UN CONTEXTE DE CRISE SANITAIRE
1. Une prise en charge complexe des malades de la Covid-19 en établissement 
2. La crise a mis en lumière les limites du modèle des EHPAD 

PROPOSITIONS
EXAMEN EN COMMISSION
PERSONNES AUDITIONNÉES 
CONTRIBUTIONS 
ANNEXES 

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 375 pages

Édité par : Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

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