Rapport fait au nom de la commission d’enquête pour l’évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies à la lumière de la crise sanitaire de la covid-19 et de sa gestion - Rapport

Auteur(s) moral(aux) : Sénat

Consulter nos sélections de rapports publics

En savoir plus

Date de remise :

Temps de lecture > 30 minutes

Présentation

Dans la réponse à l'épidémie, la commission d'enquête fait le triple constat d'un défaut de préparation, d'un défaut de stratégie ou plutôt de constance dans la stratégie et d'un défaut de communication adaptée.

Devant ce constat de l'impréparation, la stratégie a donné le sentiment, face à un phénomène totalement nouveau, de négliger l'arsenal disponible (plan pandémie grippale, cellule interministérielle de crise, organismes d'expertise sanitaire, circuits d'approvisionnement et de distribution des équipements...). En l'absence de traitements ou de vaccin et devant beaucoup d'incertitudes, la réponse des autorités sous la forme du triptyque « tester, tracer, isoler », appliquée avec une certaine efficacité au tout début de la crise a connu ensuite des fluctuations et des difficultés de mise en oeuvre qui ont considérablement altéré ses effets.

Dans un climat général de défiance envers la parole publique qui s'accompagne désormais d'une défiance envers la parole médicale et scientifique, le discours gouvernemental a oscillé devant l'épidémie entre le « lutter contre » et le « vivre avec » le virus, entre un discours de prescription et un discours de valeurs, entre la mobilisation de la « patrie en danger » et la promotion de la santé publique.

Sur tous ces aspects, les rapporteurs appellent à un nouveau départ, une « année zéro » de la santé publique, qui suppose autant une réforme des structures que de la façon dont elles sont mobilisées, articulées et confrontées à la démocratie sanitaire.

Pour consulter les comptes rendus :  Rapport fait au nom de la commission d’enquête pour l’évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies à la lumière de la crise sanitaire de la covid-19 et de sa gestion - Comptes rendus

Revenir à la navigation

Sommaire

LISTE DES PROPOSITIONS 
LISTE DES SIGLES
AVANT-PROPOS

PREMIÈRE PARTIE : FACE À UNE CRISE SANITAIRE INTERNATIONALE D’UNE AMPLEUR INÉDITE, DES AUTORITÉS EN ALERTE PRÉCOCE MAIS UN PAYS FINALEMENT MAL PRÉPARÉ ET MAL ÉQUIPÉ 

I. LA « DRÔLE DE GUERRE » : UN MINISTÈRE PRÉCOCÉMENT SENSIBILISÉ MAIS TARDIVEMENT ENGAGÉ DANS LA LUTTE CONTRE L’ÉPIDÉMIE 
A. UNE MOBILISATION PRÉCOCE MAIS ISOLÉE DU MINISTÈRE DE LA SANTÉ, À L’HEURE DE L’APPARITION DES PREMIERS CLUSTERS 
1. Un ministère mis tôt en ordre de bataille
2. Un enchaînement décisionnel retardé par différentes formes d’inertie 
3. Les premiers clusters par importation du virus : l’illusion temporaire d’une épidémie contenue 

B. UNE PRÉPARATION INADAPTÉE DU SYSTÈME PUBLIC DE SOINS AU RISQUE ÉPIDÉMIQUE, MARQUÉE PAR UN FORT TROPISME HOSPITALIER 
1. Une doctrine préparatoire essentiellement fondée sur l’intervention de l’acteur hospitalier public 
2. Des signaux dès février 2020 d’une crise potentiellement épidémique
3. Des canaux de communication qui, dès fin janvier, ont marginalisé les professionnels de ville
4. Enfin, des établissements hospitaliers de référence insuffisamment préparés aux risques épidémique et biologique 

C. UN DÉFAUT DE VIGILANCE À L’ÉGARD DES PLUS VULNÉRABLES QUI A CONDUIT À UN LOURD BILAN HUMAIN 
1. Une vigilance insuffisante à l’égard des personnes âgées dépendantes
2. Un bilan médico-social qui pose de dérangeantes questions sur la place que notre société réserve aux plus fragiles 
3. Une approche populationnelle encore insuffisante

D. LE GRAND EST, AVANT-GARDE SACRIFIÉE FACE AU « ROULEAU COMPRESSEUR ÉPIDÉMIQUE » 
1. Une région confrontée à une vague épidémique particulièrement brutale 
2. Une gestion centralisée, aveugle face aux spécificités territoriales, sourde aux alertes émises du terrain 
3. La mobilisation sous l’égide de l’ARS de l’ensemble des professionnels de santéde la ville et de l’hôpital 

II. LES ATERMOIEMENTS DES POUVOIRS PUBLICS DANS LA GESTIONDES BESOINS EN ÉQUIPEMENTS DE PROTECTION INDIVIDUELLE
A. LA PÉNURIE DE MASQUES, CONSÉQUENCE DE CHOIX CONTESTABLES DÈS 2013, AGGRAVÉS EN 2018 
1. Entre 2009 et 2019, les stocks stratégiques de masques sont passés de presque 2 milliards d’unités à 100 millions environ
2. Les pouvoirs publics justifient la disparition du stock de masques FFP2 par une interprétation exagérément restrictive de deux doctrines élaborées en 2011 et 2013
3. Informé de la situation des stocks en 2018, le DGS a pourtant choisi de ne pas les reconstituer, sans en informer la ministre, et en faisant modifier a posteriori les conclusions d’un rapport d’experts 

B. L’ABSENCE D’ANTICIPATION DE L’ÉTAT A FRAGILISÉ L’APPROVISIONNEMENT DU PAYS EN ÉQUIPEMENTS DE PROTECTION INDIVIDUELLE
1. Le manque d’anticipation a annihilé les marges de manœuvre de l’État et l’a réduità « faire feu de tout bois » pour trouver des EPI 
2. Le choix de la réquisition : une méthode contre-productive, qui a dégradé le dialogue entre État et collectivités 
3. Un triple circuit de distribution dans l’ensemble opérationnel mais dont la fluidité doit être garantie à l’avenir 

C. LA CONSTITUTION D’UNE FILIÈRE FRANÇAISE DE PRODUCTION : UNE INITIATIVE BIENVENUE, QUI RESTE À APPROFONDIR 
1. Les commandes de l’État ont permis d’augmenter l’offre française de masques sanitaires 
2. Le Gouvernement a posé les jalons d’une filière nationale de production de masques « grand public » 
3. Face à la hausse du stock d’invendus, le Gouvernement ne doit pas abandonner son soutien à cette filière 

DEUXIÈME PARTIE : UNE ORGANISATION SANITAIRE ET MÉDICO-SOCIALE DE GUERRE : UNE RIPOSTE ESSENTIELLEMENT HOSPITALIÈRE ET DES STRATÉGIES DE SOINS SANS COORDINATION 

I. L’HÔPITAL MIS À L’ÉPREUVE ET POURTANT RÉSILIENT 
A. LE « PLAN BLANC » GÉNÉRALISÉ : UN HÔPITAL MIS TARDIVEMENTEN ORDRE DE BATAILLE ET CONFRONTÉ À SES RIGIDITÉS 
1. Les difficultés du signalement : l’engorgement rapide des services de régulation médicale et la mise à l’écart des autres acteurs du premier recours
2. Une sollicitation tardive et lacunaire des professionnels libéraux dans la phase épidémique, qui a fortement obéré leur efficacité 
3. Le grand redéploiement de l’offre hospitalière : la réactivité des acteursmalgré les embûches administratives 
4. L’hôpital public favorisé : un reproche récurrent à relativiser 

B. UN SYSTÈME DE SANTÉ FOCALISÉ SUR UNE PATHOLOGIE AU DÉTRIMENT DES AUTRES : UNE CRISE SANITAIRE EN CACHE-T-ELLE UNE AUTRE ? 
1. Des déprogrammations massives : le revers de la médaille de la gestion hospitalièrede l’épidémie 
2. Un phénomène de renoncement aux soins dont il faudra évaluer l’impactde moyen terme
3. Des patients « invisibles » et « sans voix » : la démocratie sanitaire confinée 

II. LES CONSÉQUENCES DE NOTRE HOSPITALO-CENTRISME : UN SECTEUR MÉDICO-SOCIAL VICTIME DE SON DÉLAISSEMENT 
A. UN SECTEUR DÉPOURVU DES OUTILS DE PILOTAGE RÉPANDUSÀ L’HÔPITAL 
1. Un suivi des Ehpad resté défaillant 
2. Un secteur du domicile longtemps hors radar
 
B. UN APPUI AU SECTEUR TARDIF ET HÉTÉROGÈNE 
1. Des solutions d’accompagnement ad hoc tardivement déployées 
2. La double tutelle du secteur : une source de confusion supplémentaire 

C. L’EMBOLIE DU SYSTÈME DE PRISE EN CHARGE A ACCULÉ LES SOIGNANTS À UNE PRIORISATION DES PATIENTS PRÉJUDICIABLEAUX PLUS VULNÉRABLES 
1. Les plus vulnérables ont sans doute pâti les premiers de la limitation des capacitésde prise en charge 
2. La priorisation des patients : position du problème
3. La priorisation des patients : témoignages de terrain 
4. Donner à l’hôpital les moyens de remplir ses missions et clarifier les règles à appliquer en période de crise 

III. RECHERCHE CLINIQUE ET STRATÉGIE THÉRAPEUTIQUE : DES EFFORTS EXCEPTIONNELS FRAGILISÉS PAR UN MANQUE DE COORDINATION 
A. UN EFFORT DE RECHERCHE EXCEPTIONNEL POUR TROUVER UN TRAITEMENT CONTRE LA COVID-19 
1. Des procédures adaptées à l’urgence sanitaire 
2. Des financements exceptionnels qui ont permis d’engager de nombreux travaux de recherche 
3. L’essentiel des travaux s’est concentré sur quelques traitements repositionnés,sans preuve d’efficacité à ce stade 
4. La recherche d’un vaccin : une mobilisation internationale d’une ampleur inédite 

B. UN MANQUE DE COORDINATION DES TRAVAUX DE RECHERCHE AUX CONSÉQUENCES NÉFASTES 
1. Malgré les tentatives de coordination, une dispersion des travaux de recherche 
2. Les conséquences néfastes de la dispersion : affaiblissement des travaux de recherche et revirements sur la stratégie thérapeutique 
3. Assurer une meilleure coordination des travaux de recherche 

TROISIÈME PARTIE : LA STRATÉGIE « TESTER – TRACER – ISOLER » À L’ÉPREUVE DES FAITS 

I. TESTER PLUS, TESTER MIEUX : UNE POLITIQUE EN QUÊTE D’EFFICACITÉ 
A. LE TEMPS DE LA PARCIMONIE : ENTRE MANQUE D’ANTICIPATION, CONTRAINTES TECHNIQUES ET PESANTEURS ORGANISATIONNELLES, UNE MONTÉE EN CHARGE LENTE DES CAPACITÉS À TESTER 
1. Un déploiement hésitant et laborieux : le « retard à l’allumage » de la politique de tests dans un contexte de fortes tensions sur les approvisionnements 
2. Avec des capacités dépassées lors du pic épidémique, une doctrine de détection des cas restrictive 

B. FACE À L’ « OUVERTURE DES VANNES », UNE STRATÉGIE FUYANTE 
1. Un saut quantitatif significatif : une politique de tests victime de son succès 
2. Repenser une stratégie à la peine 

II. « TRACER ET ISOLER » : UNE DÉMARCHE DE SANTÉ PUBLIQUEEN ÉCHEC 
A. LA DÉTECTION DES CLUSTERS PAR LE TRAÇAGE : UNE INTENTIONBIEN ENGAGÉE MAIS UNE MISE EN ŒUVRE TROP LIMITÉE 
1. Le traçage des contacts connus : une grande idée pour casser les chaînes de contamination 
2. Un bilan très mitigé, du fait d’une mise à l’écart du médecin traitant et d’une application en partie contraire à l’intention du législateur 
3. Le cas du traçage à l’arrivée des passagers dans les aéroports : une stratégie tardive, parcellaire et perfectible 

B. L’ÉCHEC DU TRAÇAGE À GRANDE ÉCHELLE : LES ESPOIRS DÉÇUSDE « STOPCOVID » 
1. Les interrogations préalables à la mise en œuvre de l’application : l’attachement à la « souveraineté numérique » 
2. Un bilan sans concession, obligeant le Gouvernement à une réorientation totale de sa stratégie 

C. UN PILIER DE LA STRATÉGIE RÉDUIT À L’INVOCATION : UNE STRATÉGIE D’ISOLEMENT NON ASSUMÉE 
1. L’isolement prophylactique : une mesure d’urgence sanitaire à la base légale incertaine, mais aux effets démontrés 
2. Du confinement à l’isolement : la difficulté politique de prolonger les restrictions contraires à la liberté d’aller et de venir 
3. L’hébergement hôtelier facultatif pour les phases d’isolement : une solution insuffisamment mobilisée 

QUATRIÈME PARTIE : REMÉDIER AUX INSUFFISANCES D’UNE GOUVERNANCE DÉPASSÉE PAR LA CRISE

I. UNE GOUVERNANCE NATIONALE COMPLEXE ET PEU LISIBLE, CONTRAINTE À SE RÉINVENTER POUR RÉPONDRE À LA CRISE
A. ASSEOIR LA LÉGITIMITÉ SCIENTIFIQUE DES DÉCISIONS : UN ENJEU DÉTERMINANT POUR EMPORTER L’ADHÉSION DE LA POPULATION 
1. Un système d’agences sanitaires concurrencé par des structures d’expertise scientifique ad hoc 
2. Une communication institutionnelle de crise largement débordée par les querelles scientifiques 
3. Renforcer la cohérence de l’expertise sanitaire et la légitimité de la communication de crise 

B. SANTÉ PUBLIQUE FRANCE : UNE AGENCE CONTESTÉE ET DÉBORDÉE PAR L’AMPLEUR DE LA CRISE 
1. Une agence insuffisamment armée et préparée pour affronter une crise sanitaire d’une ampleur inédite 
2. Une absence d’autonomie dans la gestion des stocks stratégiques, mise en lumière par la crise sanitaire
 
C. REFAIRE DE LA PRÉPARATION AU RISQUE PANDÉMIQUE UNE PRIORITÉ DE L’ACTION PUBLIQUE 
1. Renforcer le pilotage stratégique et la coordination interministérielle de la préparation et de la réponse aux urgences sanitaires 
2. Établir un plan de mobilisation face à un risque pandémique garantissant la réactivité des pouvoirs publics
3. Développer les capacités d’anticipation et d’évaluation des risques de Santé publique France 
4. Pour une Europe de la sécurité sanitaire 

II. UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE DE CRISE PERFECTIBLE
A. UNE ORGANISATION DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE L’ÉTAT RÉACTIVE, MAIS MAL ADAPTÉE À LA GESTION DE CRISE 
1. Malgré la clarté des outils juridiques l’encadrant, la relation entre préfets et services des ARS a manqué de fluidité 
2. Une gestion par les ARS trop éloignée du terrain : le besoin d’un échelon départemental renforcé 

B. LE RÔLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LA CRISE : DES PARTENAIRES INDISPENSABLES À ENFIN RECONNAÎTRE COMME TELS 
1. La nécessité d’une stratégie d’État 
2. Le besoin d’une association renforcée des collectivités territoriales aux décisions prises par l’État 

EXAMEN EN COMMISSION
LISTE DES DÉPLACEMENTS 
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION D’ENQUÊTE
CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES 

Contribution du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE) 
AUTRES TRAVAUX DU SÉNAT 
ANNEXES 

Revenir à la navigation

Fiche technique

Autre titre : Santé publique : pour un nouveau départ - Leçons de l'épidémie de covid-19 - Rapport

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 486 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Revenir à la navigation