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Les mesures de réduction des recettes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale sont nombreuses, disparates et aux enjeux financiers conséquents pour la sécurité sociale ou l'Etat lorsqu'il compense le manque à gagner. La loi organique du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale porte de nouvelles exigences d'évaluation triennale de l'ensemble de ces mesures. Le rapport de l'IGAS et de l'IGF fait des recommandations méthodologiques pour satisfaire ces exigences.
La mission précise en premier lieu les notions d'évaluation et propose un cadre d'identification des mesures qui pourraient être soumises à cette nouvelle obligation, tout en invitant le Gouvernement à échanger avec le Parlement pour déterminer le périmètre des mesures à évaluer.
Que recommande la mission ?
La mission recommande ensuite d'améliorer l'information communiquée au Parlement, en s'appuyant sur une grille d'analyse commune à l'ensemble des mesures, facilitant leur mise en perspective et l'appréciation des enjeux qui leur sont propres.
Constatant que les évaluations existantes ne couvrent qu'une partie minoritaire en nombre des mesures concernées, la mission recommande de mettre en place une organisation dédiée, s'appuyant sur l'élaboration d'un programme triennal, à même de permettre au Gouvernement de satisfaire dans la durée aux nouvelles exigences d'évaluation.
Au vu du nombre de mesures à évaluer, la mission souligne la nécessité de proportionner les modalités d'évaluation aux enjeux. Pour un nombre limité de mesures aux enjeux les plus forts, l'organisation et la réalisation d'évaluations approfondies pourraient être confiées à des comités d'évaluation partenariaux ou d'expertise, mobilisant l'ensemble des compétences administratives et autant que possible la recherche, notamment pour développer des études microéconomiques d'impact causal.
Enfin, les évaluations produites et leurs principaux enseignements devraient être rendus publics et des efforts doivent continuer à être déployés pour faciliter l'accès des chercheurs aux données individuelles, particulièrement celles issues de la déclaration sociale nominative.
INTRODUCTION
1. TRÈS AMBITIEUSE, LA LOI ORGANIQUE INVITE À DÉVELOPPER FORTEMENT LES ÉVALUATIONS DES MESURES DE RÉDUCTION DES RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE, NOTAMMENT LES ÉVALUATIONS D'IMPACT
1.1. Évaluer l'impact causal d'une mesure nécessite de mener des travaux microéconomiques d'impact qui peuvent être réalisés essentiellement par des chercheurs
1.2. D'autres types de travaux peuvent également être mobilisés, notamment les analyses qualitatives, descriptives et des audits de suivi de mise en œuvre des mesures
2. LA DÉTERMINATION DU PÉRIMÈTRE DE L'OBLIGATION ORGANIQUE CONDUIT À REHAUSSER DE PLUS DE 40 % LE NOMBRE DE MESURES DEVANT FAIRE L'OBJET D'UNE ÉVALUATION OU D'UNE INFORMATION À DESTINATION DU PARLEMENT
2.1. Les réductions de recettes des régimes obligatoires de base à évaluer doivent a priori être recherchées sur l'ensemble des prélèvements obligatoires qui leur sont affectés
2.1.1. À la différence de la notion de « cotisation de sécurité sociale », celle de « contribution de sécurité sociale » n'a pas de définition constitutionnelle même si elle est utilisée depuis 2005
2.1.2. Le Parlement invite depuis 2005 le Gouvernement à rendre compte des mesures de réduction des assiettes ou des taux de l'ensemble des recettes affectées à la sécurité sociale
2.1.3. Le Gouvernement a progressivement élargi le périmètre des recettes pour lesquelles il a présenté, dans les annexes du PLFSS, des mesures de réduction de leurs assiettes ou de leurs taux
2.2. La recherche des mesures réduisant les recettes de la sécurité sociale peut être menée sur neuf ensembles de recettes qui lui sont quasi-exclusivement affectées
2.2.1. En plus des cotisations sociales, 48 impositions de toutes natures sont, en tout ou partie, affectées aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale
2.2.2. Les éventuelles mesures de réduction pourraient être recherchées sur neuf ensembles de recettes de la sécurité sociale, excluant la taxe sur la valeur ajoutée
2.3. Environ 150 mesures viennent réduire ces recettes, dont les deux tiers sont formellement identifiées comme telles dans l'annexe 5 du PLFSS 2022
2.3.1. À défaut de définition universelle, un cadre spécifique d'identification des mesures de réduction des recettes de la sécurité sociale est proposé
2.3.2. 142 mesures seraient concernées par l'obligation organique d'évaluation ; 5 modalités de calcul des recettes de la sécurité sociale devraient par
ailleurs, selon la mission faire l'objet d'une information au Parlement
3. L'ANALYSE DE CARACTÉRISTIQUES COMMUNES ET LES ENSEIGNEMENTS DES ÉVALUATIONS PASSÉES AMÉLIORERAIENT SENSIBLEMENT L'INFORMATION COMMUNIQUÉE AU PARLEMENT SUR CES MESURES
3.1. Les caractéristiques descriptives, quantitatives et utiles pour les futures évaluations, communes à toutes les mesures peuvent être rassemblées dans une grille d'analyse
3.1.1. La conception de cette grille d'analyse s'appuie sur deux exercices d'évaluation transversale de 2011 et 2015 qui avaient toutefois un objectif
différent de celui de cette mission
3.1.2. La grille d'analyse développée avec la direction de la sécurité sociale présente, pour chaque mesure, 26 caractéristiques
3.1.3. À la différence des caractéristiques descriptives, les caractéristiques quantitatives sont renseignées à ce jour pour chacune d'entre elles au
maximum à 50 %, ce qui appelle la définition d'une stratégie d'amélioration de l'information donnée au Parlement
3.2. Renseigner les caractéristiques quantitatives des mesures de réduction des recettes de la sécurité sociale suppose de mieux utiliser les données administratives des collecteurs de ces recettes
3.2.1. Les données administratives des collecteurs de recettes, notamment celles produites par la déclaration sociale nominative (DSN), sont sousexploitées pour qualifier ces caractéristiques quantitatives
3.2.2. En complément des données des collecteurs des recettes de la sécurité sociale, les enquêtes statistiques et d'autres bases peuvent être mobilisées
3.2.3. Une cible d'exhaustivité du renseignement des caractéristiques quantitatives pourrait être fixée d'ici deux ans
3.3. Une soixantaine de travaux d'évaluation sont retenus sur les allègements généraux et près d'une centaine sont repérés pour les autres mesures produits par des évaluateurs crédibles
3.3.2. Les allègements généraux ont fait l'objet d'importants travaux d'évaluation sur la période récente qui méritent toutefois d'être poursuivis
3.3.3. Hors mesures générales, la centaine d'évaluations recensées est concentrée sur quelques ensembles de mesures, alors que d'autres mesures à forts enjeux restent sans évaluation
4. DES ÉVALUATIONS PROPORTIONNÉES AUX ENJEUX DEVRAIENT ÊTRE PROGRAMMÉES POUR LES TROIS PROCHAINES ANNÉES ; LA PROGRAMMATION, LA RÉALISATION ET LES RÉSULTATS DE CES ÉVALUATIONS DEVRAIENT ÊTRE PUBLICS
4.1. Satisfaire l'obligation organique d'évaluation des mesures suppose de proportionner les modalités d'évaluation aux enjeux et d'envisager des évaluations d'ensembles de mesures poursuivant les mêmes objectifs
4.1.1. Une vingtaine d'évaluations approfondies d'ensembles de mesures devraient être réalisées dans les trois prochaines années
4.1.2. Environ 40 mesures pourraient faire l'objet d'évaluations allégées réalisées par l'administration
4.2. Une organisation dédiée avec l'objectif de la couverture exhaustive des mesures par des évaluations devrait être mise en œuvre autour de la direction de la sécurité sociale
4.2.1. La liste des mesures de réduction des recettes de la sécurité sociale à évaluer et les évaluations disponibles devraient être mises à jour annuellement
4.2.2. Un programme triennal d'évaluations, approfondies et allégées, devrait être préparé et décliné annuellement
4.2.3. Les évaluations décidées dans le cadre de la déclinaison annuelle du programme triennal devraient être mises en œuvre en mobilisant toutes les ressources disponibles
4.2.4. Le Parlement devrait être pleinement informé de la programmation des évaluations, de sa mise en œuvre et des principaux résultats des évaluations
4.2.5. La mobilisation accrue des administrations compétentes aux côtés de la DSS pour satisfaire l'obligation organique peut s'organiser selon deux modalités
4.3. La construction, la mise en œuvre et le compte-rendu du programme d'évaluations devraient être guidés par un impératif de publicité
4.3.1. Les données sociales, individuelles et agrégées, peuvent être rendues accessibles tout en assurant leur confidentialité comme c'est déjà le cas pour les données fiscales
4.3.2. Les codes sources, algorithmes et barèmes des réductions de recettes de la sécurité sociale pourraient également être rendus publics
4.3.3. Toutes les évaluations produites, dans le cadre de la mise en œuvre du programme d'évaluation ou en dehors de ce cadre, devraient être assemblées dans un « thesaurus » public des évaluations
4.3.4. Les données sous-jacentes à la grille d'analyse devraient être rendues publiques chaque année, dans le cadre de la présentation de l'annexe 3 du PLACSS
CONCLUSION
LISTE DES ANNEXES ET DES PIÈCES JOINTES
ANNEXE I : LE CADRE GÉNÉRAL DE L'ÉVALUATION DE POLITIQUE PUBLIQUE APPLIQUÉ AUX MESURES DE RÉDUCTION DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX
ANNEXE II : MESURES RÉDUISANT LES RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE RELEVANT DE L'OBLIGATION ORGANIQUE D'ÉVALUATION
PIÈCE JOINTE 2.1 : LISTE DES IMPOSITIONS DE TOUTES NATURES AFFECTÉES À LA SÉCURITÉ SOCIALE
PIÈCE JOINTE 2.2 : AFFECTATION DES IMPOSITIONS DE TOUTES NATURES À LA SÉCURITÉ SOCIALE
PIÈCE JOINTE 2.3 : LISTE DES MESURES DE RÉDUCTION DES RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
ANNEXE III : ANALYSE DES MESURES DE RÉDUCTION DES RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET DE LEURS ÉVALUATIONS PASSEES
PIÈCE JOINTE 3.1 : GRILLE D'ANALYSE (VERSION DÉMATÉRIALISÉE)
PIÈCE JOINTE 3.2 : LISTE DES ÉVALUATIONS DE MESURES GÉNÉRALES DE RÉDUCTION DES RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
PIÈCE JOINTE 3.3 : LISTE DES ÉVALUATIONS DE MESURES DE RÉDUCTION DES RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE (HORS MESURES GÉNÉRALES)
ANNEXE IV : PRÉSENTATION ET ANALYSE DES ÉVALUATIONS PORTANT SUR LES "ALLÈGEMENTS GÉNÉRAUX"
PIÈCE JOINTE 4 : ÉVALUATIONS DES MESURES GÉNÉRALES D'ALLÈGEMENT DE COTISATIONS SOCIALES PATRONALES CONCERNANT LES SALARIÉS
ANNEXE V : CONSTRUIRE DANS LA DURÉE UN PROGRAMME D'ÉVALUATION DES MESURES DE RÉDUCTION DES RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
PIÈCE JOINTE 5 : LISTE DES ÉVALUATIONS DES MESURES DE RÉDUCTION DES RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À ENVISAGER DANS LES TROIS PROCHAINES ANNÉES
PIÈCE JOINTE A : LETTRE DE MISSION
PIÈCE JOINTE B : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 323 pages
- Édité par : Inspection générale des affaires sociales : Inspection générale des finances