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Les sanctions internationales, qui consistent en des mesures prises par un ou plusieurs États à l’encontre d’un autre État ou d’un groupe d’individus, sont devenues un élément fondamental des relations internationales.
Ces mesures visent, grâce à la pression exercée en vue d’affecter le bien-être ou les ressources de l’entité visée, à dénoncer publiquement ses agissements, à diminuer sa capacité de manœuvre, à fragiliser sa position et enfin à l’amener à modifier son comportement.
Ce type d’instrument est utilisé quand il n’est pas possible ou souhaitable d’agir autrement : quand, face à une situation inacceptable, l’inaction constituerait une faute et le recours à la guerre aurait un coût trop important. Si les sanctions ne peuvent, à elles seules, régler une crise, elles constituent indéniablement un outil de pression non négligeable. Elles se révèlent souvent insuffisantes tout en étant indispensables face à certaines situations critiques. En revanche, elles ne peuvent en aucun cas remplacer une politique étrangère et ne sont qu’un instrument au service de celle-ci.
Dans le contexte actuel de multiplication et de complexification des sanctions internationales faisant suite à l’invasion de l’Ukraine par la Russie, les rapporteurs estiment qu’un suivi plus efficace et qu’une meilleure évaluation des régimes de sanction devraient être rapidement mis en œuvre. Ils proposent notamment la création d’une délégation parlementaire pour le contrôle et l’évaluation des sanctions, sur le modèle de la délégation parlementaire au renseignement. Cet organe permettrait, par ailleurs, aux parlementaires y siégeant de faire remonter auprès de l’administration les difficultés rencontrées sur le terrain par les opérateurs économiques.
PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
INTRODUCTION
I. LES SANCTIONS, COMPLÉMENT OU SUBSTITUT À LA GUERRE
A. UN VIEIL INSTRUMENT DE CONTRAINTE DANS LE CADRE DES RELATIONS INTERNATIONALES
1. Une pratique ancienne visant à exercer une pression économique ou politique sur un adversaire
2. Une institutionnalisation progressive des sanctions au cours du XXe siècle
B. UN ÉVENTAIL DE MESURES DE PRESSION
1. Les différentes typologies de sanctions internationales
a. Les sanctions générales
b. Les sanctions dites « intelligentes »
2. Les diverses catégories de sanctions internationales
a. Les sanctions économiques et financières
b. Les autres types de sanctions
C. DES OBJECTIFS MULTIPLES ET INDÉPENDANTS
II. UNE MISE EN ŒUVRE DIFFÉRENCIÉE EN FONCTION DES RÉGIMES CONCERNÉS
A. UNE APPROCHE ONUSIENNE PERÇUE COMME PLUS LÉGITIME MAIS CONFRONTÉE À DES LENTEURS OU À D’IMPORTANTS BLOCAGES
1. Un outil à la main du Conseil de sécurité des Nations unies
a. Un instrument prévu par la Charte des Nations unies
b. Les diverses catégories de sanctions mises en œuvre par le Conseil de sécurité
2. La mise en œuvre et le suivi des régimes de sanction onusiens
a. Les comités des sanctions et les panels d’experts
b. La mise en œuvre des sanctions onusiennes
3. L’impact des sanctions sur les populations civiles et la question des dérogations et exemptions humanitaires
B. UNE APPROCHE AMÉRICAINE INTÉGRÉE ET UNIFORME
1. Les sanctions internationales, axe central de la politique étrangère américaine
a. Le recours aux sanctions, usage ancien et bien établi
b. Les sanctions secondaires ou sanctions extraterritoriales, une spécificité américaine
2. Le rôle prépondérant de la branche exécutive du pouvoir en matière de sanctions internationales
a. Le rôle central du Département du Trésor
b. L’OFAC, guichet unique en charge de déterminer la doctrine de mise en œuvre des sanctions et de délivrer des autorisations ou dérogations
3. Le Congrès américain dispose cependant d’un véritable pouvoir d’influence et de contrôle en matière de sanctions
a. Un pouvoir de définition du cadre juridique relatif aux sanctions
b. Un pouvoir de contrôle et d’influence
C. UNE APPROCHE EUROPÉENNE MOINS INTÉGRÉE ET MOINS UNIFORME
1. Les sanctions, instrument permettant à l’Union européenne d’exercer une influence et de défendre ses valeurs dans les affaires internationales
a. Les catégories de sanctions européennes
b. Les bases juridiques des sanctions européennes
c. La procédure d’adoption des mesures restrictives européennes
2. Une mise en œuvre des sanctions effectuée par chacun des États membres
a. Les disparités constatées dans la mise en œuvre des sanctions peuvent amoindrir leur efficacité
b. Le rôle central de la DG Trésor et de la DGDDI à l’échelon national pour la mise en œuvre des sanctions européennes
3. Un recours européen moins souple et moins dissuasif en comparaison avec la pratique américaine
a. Un refus de principe de recourir aux sanctions secondaires
b. Un contrôle juridictionnel effectif des sanctions européennes
III. UN OUTIL DONT L’EFFICACITÉ PEUT FAIRE DÉBAT ET NÉCESSITANT UN STRICT SUIVI
A. L’EFFICACITÉ DES SANCTIONS DOIT ÊTRE MESURÉE À L’AUNE DES OBJECTIFS POLITIQUES POURSUIVIS
1. Une efficacité variable en fonction des cas considérés
2. La nécessaire question de l’évaluation des régimes de sanction
a. Nations unies : un travail d’évaluation bien trop limité
b. Sanctions américaines : une culture de l’évaluation qui semble fortement se développer au sein des agences en charge de cette thématique
c. Sanctions européennes : un travail d’évaluation trop faiblement organisé
B. LES DIFFICULTÉS ÉCONOMIQUES ET LE COÛT ENGENDRÉS PAR LES RÉGIMES DE SANCTION
1. Les difficultés spécifiques rencontrées par les opérateurs économiques dans un contexte de sanctions internationales
a. L’aversion au risque des entreprises
b. Les différents effets préjudiciables engendrés par l’approche américaine des sanctions internationales
c. Les solutions mises en avant au sein des Nations unies pour ne pas entraver le travail des acteurs humanitaires et rassurer les opérateurs économiques
2. La question de l’accompagnement des entreprises françaises face aux effets des sanctions
a. L’implication des autorités publiques en appui aux entreprises
b. Les pistes d’améliorations pour mieux accompagner les entreprises dans un contexte de sanctions internationales
C. LES RISQUES DE CONTOURNEMENTS ET DE PRATIQUES OPPORTUNISTES
1. Le contournement ou l’évitement représentent une menace pour l’efficacité des régimes de sanction
a. Les diverses pratiques d’évitement ou de contournement
b. Les stratégies d’adaptation des pays sous sanctions
c. Les réponses développées face au risque d’évitement et de contournement des sanctions
2. À plus long terme, les stratégies de contournement et d’adaptation des pays sous sanctions ne risquent-elles pas de rendre inopérants les régimes de sanction ?
TRAVAUX DE LA COMMISSION
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS
- Type de document : Rapport parlementaire
- Pagination : 65 pages
- Édité par : Assemblée nationale
- Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale
- Numéro dans la série : 1542