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Au cours de la décennie écoulée entre 2011 et 2021, la charge de la dette de l'État a connu une baisse tendancielle, alors même que les taux bas et les crises ont renforcé le recours à l'endettement. L'encours de dette de l'État a progressé de plus de 63 % sur la période, mais son coût annuel, mesuré par l'exécution du programme 117 Charge de la dette et de la trésorerie de l'État, a diminué de plus de 18 % en valeur.
Cette situation a brutalement pris fin en 2022. Alors que le nouvel environnement de politique monétaire, marqué par une remontée rapide des taux d'intérêt, produira ses effets à moyen et long termes au rythme des nouvelles émissions, la charge de la dette a connu, dès 2022, une hausse inédite de l'ordre de 13 milliards d'euros. Celle-ci résulte essentiellement de l'effet de la hausse des prix sur le stock de dette de l'État indexée sur l'inflation.
L'État émet depuis 1998 des obligations assimilables du Trésor indexées sur l'inflation française (OATi). S'y sont ajoutées, à partir de 2001, des OAT indexées sur l'inflation en zone euro (OAT€i), aujourd'hui largement majoritaires.
Ces titres indexés présentent des avantages théoriques qui tiennent en particulier à l'économie d'une prime de risque et à la diversification du marché de la dette souveraine.
Dans ce contexte et à la suite des travaux qu'il a menés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2023, le rapporteur spécial a souhaité procéder à un état des lieux de la dette indexée et de son coût pour l'État. Il formule plusieurs préconisations. Il recommande en premier lieu qu'un bilan financier de long terme du programme d'indexation soit établi afin de mesurer l'impact effectif des OAT indexées sur le budget de l'État. Cette évaluation pourrait permettre d'envisager, à court terme, un recalibrage de la stratégie d'émissions de l'Agence France Trésor.
INTRODUCTION
I. UN OUTIL DE DIVERSIFICATION DE LA DETTE DE L’ÉTAT QUI N’EST PAS SANS RISQUES
A. L’INDEXATION D’UNE PARTIE DE LA DETTE DE L’ÉTAT RÉPOND À UNE DEMANDE DE MARCHÉ
1. L’indexation de la dette relève d’une exception à la désindexation de l’économie
a. Une exception au principe général de non-indexation établi pour prévenir les spirales inflationnistes
b. Une exception qui bénéficie aux investisseurs et aux épargnants
2. Une demande de marché qui a conduit à accroître et à diversifier l’encours de dette indexée
a. Une gestion du portefeuille de dette de l’État qui dépend de l’estimation des décisions d’investissement
b. Le succès des titres de dette indexée auprès des investisseurs
B. LA DETTE INDEXÉE PRÉSENTE DES RISQUES SPÉCIFIQUES PAR RAPPORT À LA DETTE NOMINALE
1. La dette indexée présente des caractéristiques et des risques spécifiques
a. Les caractéristiques des obligations indexées sur l’inflation
b. Une stratégie de diversification du portefeuille de dette de l’État
2. La dette indexée n’est pas exempte des risques par ailleurs associés à la dette nominale
a. La dette indexée contribue à la variation de la charge de la dette par l’effet taux
b. La dette indexée contribue à la variation de la charge de la dette par l’effet volume
II. DES RISQUES IMPORTANTS QUI JUSTIFIENT DE RÉÉVALUER L’OPPORTUNITÉ DU RECOURS À LA DETTE INDEXÉE DANS UNE PÉRIODE D’INCERTITUDE SUR L’ÉVOLUTION DU NIVEAU DES PRIX
A. L’ENCOURS DE DETTE INDEXÉE EST À L’ORIGINE D’UNE HAUSSE EXCEPTIONNELLE DE LA CHARGE DE LA DETTE DEPUIS LE DÉBUT DU CHOC D’INFLATION EN 2022
1. La hausse exceptionnelle de la charge de la dette en 2022 résulte en quasi-totalité de l’effet de l’inflation sur l’encours de dette indexée
a. Une hausse exceptionnelle de la charge de la dette sous l’effet de l’inflation
b. Un risque sous-estimé à la suite de plusieurs années de gains
2. L’évolution du niveau des prix demeure incertaine à moyen et long terme
a. Un choc d’inflation toujours en cours et à l’évolution incertaine
b. Une volatilité des prix qui pourrait s’accentuer à l’avenir
B. DANS LE CADRE D’UNE MAÎTRISE ACCRUE DE L’ENDETTEMENT, UNE RÉSORPTION DE L’ENCOURS DE DETTE INDEXÉE EST SOUHAITABLE
1. Un encadrement et une évaluation accrue du recours à la dette indexée sur l’inflation apparaissent nécessaires à brève échéance
a. La révision des programmes de financement de l’État, en lien avec l’Agence France Trésor
b. Le rôle de contrôle du Parlement, notamment dans le cadre du débat annuel sur la dette et de l’examen du projet de loi de finances de l’année
2. À plus longue échéance, la fin de la création et de l’abondement des souches de dette indexée pourrait être envisagée dans le cadre d’un désendettement d’ensemble
a. La situation britannique : une trajectoire de réduction des émissions de dette indexée
b. Le cas français
LISTE DES RECOMMANDATIONS
TRAVAUX DE LA COMMISSION
PERSONNES AUDITIONNÉES ET DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL
- Type de document : Rapport parlementaire
- Pagination : 44 pages
- Édité par : Assemblée nationale
- Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale
- Numéro dans la série : 1314
