Rapport d'information (...) sur la préparation de l'échéance des contrats de concessions autoroutières

L'ESSENTIEL
LISTE DES RECOMMANDATIONS
INTRODUCTION - LE SYSTÈME AUTOROUTIER FRANÇAIS

PREMIÈRE PARTIE - S'ILS NE DOIVENT PAS MASQUER LES SUCCÈS DU MODÈLE DE LA CONCESSION AUTOROUTIÈRE, LES CONTRATS DES CONCESSIONS HISTORIQUES PRÉSENTENT DES DÉFAUTS MAJEURS

I. NON RÉVISÉS LORS DE LA PRIVATISATION DE 2006, LES CONTRATS DES CONCESSIONS HISTORIQUES SOUFFRENT DE PROFONDES LACUNES
A. DES CONTRATS FRAGILES QUI N'ÉTAIENT PAS PRÉVUS POUR RÉGIR DES RELATIONS JURIDIQUES ENTRE L'ÉTAT ET DES SOCIÉTÉS PRIVÉES
B. DES CONCESSIONS TRÈS LONGUES ET PLUSIEURS FOIS PROLONGÉES PAR DES AVENANTS ÉCONOMIQUEMENT AVANTAGEUX POUR LES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES
1. Des durées de concessions trop longues, desquelles résultent des négociations d'avenants de gré-à-gré désavantageuses pour l'État concédant
2. Lors de la négociation d'avenants, la faiblesse de la position de l'État est exacerbée
3. Des hypothèses économiques souvent favorables aux SCA
C. LES CONDITIONS ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES DES CONCESSIONS : UNE ATTENTION ET UN SUIVI INSUFFISANTS
1. Des hypothèses économiques initiales contestables que l'ART s'emploie désormais à corriger
2. Un défaut de suivi injustifiable
D. DES CLAUSES CONTRACTUELLES PEU PROTECTRICES DES INTÉRÊTS DE L'ÉTAT CONCÉDANT
1. Ni définition de l'équilibre financier des concessions ni encadrement sérieux de leur rentabilité
2. Des contrats quasi muets sur les enjeux et procédures liés à l'achèvement des concessions
3. Des clauses de stabilité du paysage fiscal renforcées en 2015

II. DES CONCESSIONS HISTORIQUES PLUS RENTABLES QU'ANTICIPÉ
A. LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES ET LE CALCUL DE LEURS TAUX DE RENTABILITÉ INTERNE (TRI)
1. Les caractéristiques les plus saillantes du modèle économique des sociétés concessionnaires d'autoroutes
2. Le TRI dit "actionnaire" est celui qui reflète réellement la rentabilité financière que dégagent les sociétés d'autoroutes grâce à l'exploitation de leurs concessions
3. L'optimisation de leur modèle économique conduit paradoxalement les sociétés d'autoroutes à faire le choix de conserver un endettement élevé pour privilégier le versement de dividendes à leurs actionnaires
B. L'EXPLOITATION DES AUTOROUTES CONCÉDÉES DEVRAIT VRAISEMBLABLEMENT SE RÉVÉLER PLUS RENTABLE QU'ANTICIPÉ
1. À travers l'analyse prévisionnelle des TRI actionnaires, une commission d'enquête du Sénat puis un rapport de l'IGF et du CGEDD ont conclu à une probable "surrentabilité" de certaines sociétés d'autoroutes
2. Les prévisions actualisées par la direction générale du Trésor confirment que la rentabilité financière de certaines sociétés d'autoroutes sera vraisemblablement significativement supérieure aux anticipations initiales
3. La "surrentabilité" prévisionnelle de certaines sociétés d'autoroutes s'explique essentiellement par les gains de refinancement de leur dette
C. POUR AUTANT, LA DÉCISION LA PLUS RAISONNABLE EST D'ALLER AU BOUT DES CONTRATS HISTORIQUES
1. Une possibilité de résiliation anticipée contractuelle dont le coût pour l'État pourrait représenter de 40 à 50 milliards d'euros
2. L'hypothèse très risquée de l'activation d'une jurisprudence du Conseil d'État susceptible de permettre une résiliation sans indemnisation
3. Un avis du Conseil d'État du 8 juin 2023 souligne les risques juridiques encourus par l'État s'il résiliait de façon anticipée certains contrats de concessions

III. L'ÉTAT A ÉGALEMENT BÉNÉFICIÉ DE L'AUGMENTATION DU CHIFFRE D'AFFAIRES DES AUTOROUTES
A. LA PROGRESSION IMPORTANTE DU CHIFFRE D'AFFAIRES DES AUTOROUTES A ÉGALEMENT BÉNÉFICIÉ À L'ÉTAT
B. À TRAVERS LA FISCALITÉ, L'ÉTAT PRÉLÈVE CHAQUE ANNÉE ENVIRON 36 % DU CHIFFRE D'AFFAIRES RÉALISÉ PAR LES AUTOROUTES
1. 1,2 milliard d'euros annuels de fiscalité spécifique
2. Environ 3,5 milliards d'euros par an de fiscalité générale

IV. LES FAIBLESSES DES CONTRATS HISTORIQUES NE DOIVENT PAS FAIRE OUBLIER LES ATOUTS DU MODÈLE CONCESSIF
A. LES DÉFAUTS DES CONTRATS HISTORIQUES NE DISQUALIFIENT PAS LE MODÈLE CONCESSIF EN LUI-MÊME
B. LE MODÈLE CONCESSIF REPOSE SUR DES PRINCIPES ÉCONOMIQUEMENT RATIONNELS
C. LA SÉCURISATION DES FINANCEMENTS PERMET À LA FRANCE DE DISPOSER D'UN RÉSEAU AUTOROUTIER PARMI LES MIEUX ENTRETENUS AU MONDE
D. LES NOUVELLES CONCESSIONS AUTOROUTIÈRES ONT CORRIGÉ CERTAINS DES PRINCIPAUX DÉFAUTS DES CONTRATS HISTORIQUES
1. Un véritable encadrement de la rentabilité des concessions
2. Des procédures de fin des concessions protectrices des intérêts patrimoniaux de l'État définies clairement dès l'origine

DEUXIÈME PARTIE - L'ÉCHÉANCE DES CONCESSIONS HISTORIQUES : L'ÉTAT DANS UNE POSITION DÉLICATE

I. L'ENJEU CLÉ DE LA DÉFINITION DU "BON ÉTAT" DES BIENS DE RETOUR
A. LE "BON ÉTAT" DES BIENS DE RETOURS, UN ENJEU MAJEUR INSUFFISAMMENT ANTICIPÉ
1. Une notion non définie dans les contrats historiques susceptible de recouvrir des acceptions très différentes
2. Un enjeu crucial de la fin des concessions insuffisamment anticipé
B. UNE BASE JURIDIQUE À CONCRÉTISER PAR LA DÉFINITION D'UNE DOCTRINE EXIGEANTE
C. DE PREMIÈRES AVANCÉES À CONFIRMER
D. LA REMISE EN ÉTAT DES OUVRAGES D'ARTS "ÉVOLUTIFS" : UNE QUESTION SENSIBLE À AU MOINS UN MILLIARD D'EUROS
E. LE DEGRÉ D'EXIGENCE DE LA DOCTRINE DU "BON ÉTAT" DE RESTITUTION DES BIENS DE RETOUR QUI SERA FIXÉE PAR L'ÉTAT NE DOIT RIEN CÉDER AUX PRÉROGATIVES DE CE DERNIER

II. DU FAIT D'UNE MISE EN ROUTE TARDIVE ET DE CAPACITÉS LIMITÉES, L'ÉTAT SE TROUVE DANS UNE SITUATION INCONFORTABLE
A. L'ÉTAT EST "DOS AU MUR" À L'APPROCHE DES ÉCHÉANCES LES PLUS DÉTERMINANTES DE LA PROCÉDURE D'EXPIRATION DES CONCESSIONS
1. Contrairement à ce que prévoyaient les contrats, les inventaires n'ont jamais été réalisés
2. Un état des lieux réalisé par le concessionnaire doit mesurer l'état d'entretien des biens de retours dans la perspective de leur remise au concédant à l'issue du contrat
3. Notifié par l'État mais exécuté aux frais du concessionnaire, le programme d'entretien et de renouvellement doit garantir la remise en bon état des biens de retour à l'expiration de la concession
4. Une garantie financière doit assurer l'exécution effective du programme de travaux notifié par l'État au concessionnaire
5. Aux différents stades de la procédure, l'État devra effectuer des contrôles approfondis pour que les biens de retour des concessions lui soient restitués en "bon état"
6. La continuité de gestion, une dimension cruciale pour l'avenir du réseau autoroutier concédé qui ne doit pas être négligée
B. LES MOYENS DES SERVICES DE L'ÉTAT SE TROUVENT CONFRONTÉS À UN SURCROÎT D'ACTIVITÉ EXCEPTIONNEL
1. Fondé sur des indicateurs de performance robustes, le contrôle et le suivi de l'état courant des infrastructures réalisés par les services de l'État sont de bonne qualité
2. L'organisation et les moyens des services de l'État : des effectifs renforcés par d'indispensables appuis extérieurs

III. L'ÉTAT NE DOIT RIEN CÉDER DE SES PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE
A. PLUSIEURS POINTS D'ATTENTION EXIGENT D'ORES ET DÉJÀ UNE VIGILANCE SOUTENUE DE L'ÉTAT
1. La qualité et l'exhaustivité des documents d'expertise produits par les sociétés d'autoroutes doivent être améliorées et harmonisées
2. Prévenir les risques de conflits d'intérêts
B. L'ÉTAT DOIT DÉFENDRE SES INTÉRÊTS PATRIMONIAUX DE MANIÈRE INTRANSIGEANTE
1. Alors que les enjeux financiers pourraient dépasser 5 milliards d'euros, l'État doit faire valoir ses atouts
2. Un besoin de renforcement temporaire des capacités et compétences de l'État concédant
3. L'État ne doit pas perdre de vue que c'est lui seul qui dispose du pouvoir de notifier le programme de travaux aux sociétés d'autoroutes
4. L'état des lieux à l'échéance des concessions devra être réalisé de façon très rigoureuse

IV. LES INVESTISSEMENTS DE "SECONDE GÉNÉRATION" : PLUSIEURS MILLIARDS D'EUROS DUS PAR LES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES ?

TROISIÈME PARTIE - LE MODÈLE QUI SUCCÈDERA AUX CONCESSIONS HISTORIQUES DEVRA ÊTRE PLUS PROTECTEUR DES INTÉRÊTS PATRIMONIAUX DE L'ÉTAT

I. LA GRATUITÉ : UN "PIÈGE DÉMAGOGIQUE" À ÉVITER

II. PARMI LES DIFFÉRENTES OPTIONS ENVISAGEABLES, LE MODÈLE CONCESSIF PRÉSENTE PLUSIEURS AVANTAGES
A. LA GESTION PUBLIQUE EN RÉGIE : UNE SOLUTION INADAPTÉE
1. La gestion publique en régie élimine le sujet de la potentielle captation d'une rente par des sociétés privées mais fait peser parallèlement davantage de risques financiers sur l'État
2. L'option de la régie publique réduit les incitations à la performance et présente des difficultés pour l'État tant en termes d'effectifs que de compétences
3. Une légitimité des péages fragilisée et un financement de l'entretien des infrastructures menacé
B. DEUX FORMES DE DÉLÉGATION DE LA GESTION DES AUTOROUTES SONT POSSIBLES : LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET LES CONCESSIONS
1. Les "partenariats public-privé" ne sont que peu utilisés à ce jour dans le domaine des infrastructures de transport
2. Les insuffisances des contrats historiques ne doivent pas conduire à jeter l'opprobre sur un modèle concessif qui comporte des atouts indéniables pour l'État comme pour les usagers

III. POUR UN NOUVEAU MODÈLE CONCESSIF AUTOROUTIER PROFONDÉMENT RÉFORMÉ
A. LE MODÈLE CONCESSIF DOIT ÊTRE PROFONDÉMENT RÉFORMÉ POUR PROTÉGER LES INTÉRÊTS DES USAGERS ET DE L'ÉTAT CONCÉDANT
1. Des concessions plus courtes afin de les remettre en concurrence plus fréquemment et de rééquilibrer la relation entre l'État concédant et les concessionnaires
2. Un suivi et un encadrement sérieux de la rentabilité des concessions couplés à des révisions quinquennales de leurs paramètres économiques et financiers
3. Des périmètres géographiques à ajuster pour amplifier les gains d'efficience liés à l'intensité concurrentielle
4. Des procédures d'échéance des concessions bien définies dans les cahiers des charges d'origine
B. CE NOUVEAU MODÈLE CONCESSIF DEVRAIT ÊTRE SOUTENU PAR UNE GOUVERNANCE INTERMINISTÉRIELLE RENFORCÉE

IV. L'EXPLOITATION DES AUTOROUTES DEVRA CONTRIBUER AU FINANCEMENT DES MOBILITÉS ET À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
A. ALORS QUE L'ÉTAT DU RÉSEAU ROUTIER EST PRÉOCCUPANT, L'ÉTAT DOIT DÉFINIR UNE VÉRITABLE STRATÉGIE ROUTIÈRE ET AUTOROUTIÈRE
1. L'état inquiétant du réseau routier non concédé
2. L'enjeu de décarbonation des infrastructures routières s'inscrit dans les politiques d'atténuation du changement climatique
3. L'adaptation aux conséquences des dérèglements climatiques affectera aussi les investissements routiers
4. Définir une stratégie de transition écologique des infrastructures routières et en évaluer les coûts
B. LES PRINCIPAUX ENJEUX DES MOBILITÉS DE DEMAIN DEVRONT ÊTRE EN PARTIE FINANCÉS PAR L'EXPLOITATION DES AUTOROUTES
1. Les enjeux des mobilités de demain supposent des dépenses considérables
2. L'État doit se fixer pour objectif de parvenir à maintenir le niveau de ressources généré par les autoroutes afin de contribuer au financement des principaux enjeux de mobilité

CONCLUSION
EXAMEN EN COMMISSION
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
TABLEAU DE MISE EN ŒUVRE ET DE SUIVI