Inspection du travail : la mise en œuvre des "nouveaux pouvoirs"

RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

1 UN DEPLOIEMENT MODESTE ET HETEROGENE DES POUVOIRS CONFERES PAR L'ORDONNANCE DU 7 AVRIL 2016  

1.1 AU REGARD DES DONNEES DISPONIBLES ET DES RESULTATS DES ENQUETES DILIGENTEES PAR LA MISSION, L'UTILISATION DES "NOUVEAUX POUVOIRS" RESTE GLOBALEMENT MODESTE, VOIRE NEGLIGEABLE POUR CERTAINS D'ENTRE EUX
1.1.1 Les nouvelles mesures d'intervention sont très peu utilisées
1.1.1.1 Globalement, les "nouveaux pouvoirs" représentent une très faible part des suites à intervention
1.1.1.2 Des arrêts d'activité peu fréquents
1.1.1.3 Des mesures relatives aux mineurs utilisées de façon très exceptionnelle
1.1.2 Un développement encourageant des amendes administratives
1.1.2.1 Le nombre de décisions a quasiment triplé entre 2019 et 2021, mais semble stagner depuis
1.1.2.2 Le nombre de procès-verbaux (PV) a fortement chuté en 2020, corrélativement à l'augmentation du nombre de décisions d'amende administrative
1.1.2.3 Les montants totaux et moyens des amendes administratives progressent régulièrement
1.1.2.4 La durée du travail représente la thématique largement dominante en montants d'amendes prononcées
1.1.3 Le nombre de transactions pénales a été divisé par trois depuis 2019
1.1.3.1 Les propositions de transaction sont faibles, en volume, et baissent depuis 2019
1.1.3.2 La thématique principale des amendes transactionnelles : la santé et la sécurité au travail
1.1.3.3 1,5 M€ d'amendes transactionnelles homologuées en 2023, selon les responsables des pôles travail

1.2 L'UTILISATION DES NOUVELLES COMPETENCES APPARAIT TRES DISPARATE
1.2.1 L'utilisation des "nouveaux pouvoirs" apparaît hétérogène entre les régions et concentrée sur certains départements
1.2.1.1 Une cartographie peu instructive des quelques arrêts d'activité dénombrés en 2023
1.2.1.2 Une forte hétérogénéité régionale et départementale d'utilisation des mesures d'arrêt ou de reprise des travaux prises en 2023
1.2.1.3 Les décisions d'amende administrative sont réparties de manière très hétérogène sur le territoire
1.2.1.4 Seulement 17 propositions de transactions pénales en moyenne régionale en 2023
1.2.2 L'examen de la mobilisation des nouveaux pouvoirs par agent de contrôle met en lumière une autre cartographie régionale de leur usage
1.2.2.1 En 2023 selon les régions, les agents de contrôle émettent d'un à six arrêts et reprises de travaux en moyenne
1.2.2.2 Selon les régions, le nombre de décisions d'amendes par agent en poste varie de 0,4 à 9,9
1.2.2.3 Une dispersion peu significative du nombre de propositions de transaction pénale par agent

2 LE TRAITEMENT DES DIFFICULTES OPERATIONNELLES OBSERVEES DEVRAIT PERMETTRE D'AMELIORER LA MISE EN OEUVRE DES "NOUVEAUX POUVOIRS" 

2.1 LES ARRETS DE TRAVAUX ET D'ACTIVITE 
2.1.1 Un dispositif apprécié, surtout dans sa dimension "arrêt de travaux"
2.1.2 Des pratiques professionnelles qui tendent parfois à privilégier les suites non coercitives
2.1.3 La nécessité de mobiliser des compétences techniques, en particulier pour les arrêts d'activité liés au risque CMR
2.1.4 Des lourdeurs procédurales, souvent évoquées
2.1.5 La reprise d'activité : une responsabilité assumée

2.2 LES MESURES DE PROTECTION DES MINEURS
2.2.1 Une approbation de principe
2.2.2 Toutefois, c'est en premier lieu l'identification de leurs lieux de travail ou de stage et donc le ciblage des contrôles qui pose question, pour le SIT
2.2.3 La diversité des règles et procédures applicables, selon le statut des mineurs, est fréquemment évoquée comme une source de complexité
2.2.4 Enfin en raison des enjeux en matière d'insertion professionnelle et d'emploi, des pressions sont exercées par les parents ou les jeunes

2.3 LES AMENDES ADMINISTRATIVES
2.3.1 Une convergence des opinions positives, de la part des utilisateurs
2.3.2 Une volumétrie limitée par différents facteurs
2.3.2.1 Un outil de second recours
2.3.2.2 La nécessité d'établir des rapports détaillés, y compris pour des manquements simples
2.3.2.3 La mission relève que les délais d'instruction constituent un élément important dans la relation que les agents de contrôle ont avec les services instructeurs et dans leur appropriation de l'outil "amendes administratives"
2.3.2.4 La faiblesse des montants des amendes
2.3.3 Un champ d'application trop limité : des propositions d'extension récurrentes
2.3.4 La procédure de recouvrement des amendes : si le manque de visibilité des agents de contrôle sur cette ultime phase de la procédure est souligné, il ne constitue pas un obstacle dans l'utilisation de la mesure

2.4 LES TRANSACTIONS PENALES
2.4.1 Des avis mitigés de la part des parties prenantes
2.4.2 Une procédure décentralisée et des délais longs
2.4.3 La mission relève que la transaction pénale ne paraît pas poser de question de principe mais plutôt de pratique professionnelle, notamment dans la relation transactionnelle avec les entreprises
2.4.4 Des freins qui tiennent surtout à la mobilisation variable des Parquets

3 LE PILOTAGE DU SIT ET L'ACCOMPAGNEMENT DES AGENTS DE CONTROLE PEUVENT MIEUX FAVORISER UNE APPROPRIATION HARMONISEE DES "NOUVEAUX POUVOIRS"

3.1 LES PRATIQUES D'ACCOMPAGNEMENT DES AGENTS DE CONTROLE DEVRAIENT ETRE RENFORCEES
3.1.1 Le niveau de formation relatif aux "nouveaux pouvoirs" est insuffisant
3.1.1.1 Au regard des réponses au questionnaire diligenté par la mission, les agents non formés à la mise en œuvre de certains "nouveaux pouvoirs" restent trop nombreux
3.1.1.2 L'effort de formation pour la mise en œuvre des "nouveaux pouvoirs" de l'inspection du travail doit être maintenu, voire accru dans certains domaines
3.1.2 La mise à disposition et l'accès aux documents supports et référentiels d'accompagnement, nombreux et de qualité, doivent être simplifiés  59
3.1.3 L'organisation des échanges de pratiques au sein des unités de contrôle peut encore progresser

3.2 LE PILOTAGE DU SIT A DES EFFETS D'ENTRAINEMENT IMPORTANTS QUI DEVRAIENT ETRE AMELIORES
3.2.1 Le cadre national de pilotage oriente le SIT vers l'utilisation de ses pouvoirs coercitifs
3.2.1.1 La DGT est chargée de déterminer les orientations de la politique du travail (art. R 8121-14) et les formalise dans le plan national d'actions (PNA), qui comporte des priorités d'intervention
3.2.1.2 Le pilotage du SIT met régulièrement en visibilité le thème des "suites de contrôles"
3.2.1.3 L'organisation de campagnes nationales est l'occasion de rappeler les suites possibles aux contrôles
3.2.2 Le pilotage régional et départemental du SIT reste inégal, notamment dans l'organisation d'actions collectives
3.2.2.1 Les pratiques de pilotage régional diffèrent par leur dynamisme
3.2.2.2 Pour les RUC ayant répondu à l'enquête de la mission, l'organisation d'actions collectives paraît encore minoritaire, s'agissant de la mise en oeuvre de nouveaux pouvoirs
3.2.2.3 Enfin, la méthodologie d'élaboration des actions collectives paraît avoir progressé, mais doit être confortée

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
LETTRE DE MISSION
LISTE DES ANNEXES

ANNEXE 1 : METHODOLOGIE

1 DE MANIERE CLASSIQUE, LA MISSION A ORGANISE DES AUDITIONS AVEC LES INTERLOCUTEURS NATIONAUX CONCERNES
2 LA MISSION A REUNI DES DONNEES QUANTITATIVES DE SYNTHESE PORTANT SUR L'UTILISATION DES NOUVEAUX POUVOIRS
3 TROIS QUESTIONNAIRES ONT PERMIS DE RECUEILLIR DES INFORMATIONS AUPRES DE DIFFERENTS ACTEURS DU SIT
4 OUTRE UN PREMIER DEPLACEMENT TEST, LA MISSION A EFFECTUE TROIS DEPLACEMENTS EN REGION ET DEPARTEMENT
5 LA MISSION A DILIGENTE DES INVESTIGATIONS COMPLEMENTAIRES

ANNEXE 2 : PRESENTATION DES NOUVEAUX POUVOIRS ISSUS DE L'ORDONNANCE DU 7 AVRIL 2016

1 LA REFORME "MINISTERE FORT", EN 2014 A INITIE LE MOUVEMENT DE RENFORCEMENT DES COMPETENCES ET DES MOYENS DE L'INSPECTION DU TRAVAIL
2 L'ORDONNANCE DU 7 AVRIL 2016 RELATIVE AU CONTROLE DE L'APPLICATION DU DROIT DU TRAVAIL S'INSCRIT DANS CE MEME MOUVEMENT EN CREANT DE "NOUVEAUX POUVOIRS" POUR LE SERVICE DE L'INSPECTION DU TRAVAIL
2.1 LES POUVOIRS D'INVESTIGATION DES AGENTS DE CONTROLE SONT ELARGIS
2.2 LES MOYENS D'ACTION DES AGENTS DE CONTROLE EN MATIERE DE SECURITE ET DE SANTE AU TRAVAIL SONT ETENDUS
2.3 LES SANCTIONS FINANCIERES EN DROIT DU TRAVAIL SONT RENFORCEES
2.4 LA TRANSACTION PENALE EST RENDUE APPLICABLE

ANNEXE 3 : DONNEES QUANTITATIVES PORTANT SUR L'UTILISATION DES NOUVEAUX POUVOIRS

1 DONNEES GENERALES SUR LES SUITES A INTERVENTION
2 ARRETS D'ACTIVITE ET ARRETS OU REPRISES DE TRAVAUX
3 MESURES DE PROTECTION DES JEUNES TRAVAILLEURS
4 PROCES-VERBAUX
5 DECISIONS D'AMENDE ADMINISTRATIVE
6 PROPOSITIONS DE TRANSACTION PENALE
7 EFFECTIFS DE CONTROLE EN DDETS(-PP)

ANNEXE 4 : SYNTHESE DES REPONSES AU QUESTIONNAIRE ADRESSE A DES AGENTS DE CONTROLE

1 UNE MISE EN OEUVRE QUANTITATIVEMENT VARIABLE, SELON LES MESURES CONCERNEES
1.1 DES ARRETS DE TRAVAUX CONCENTRES SUR CERTAINS RISQUES ET TRES PEU D'ARRETS D'ACTIVITE
1.2 LES MESURES DE PROTECTION DES MINEURS NE SONT QUE TRES FAIBLEMENT UTILISEES
1.3 LA QUASI-TOTALITE DES AGENTS REPONDANTS A DEJA REDIGE UN RAPPORT EN VUE D'UNE AMENDE ADMINISTRATIVE
1.4 LES TRANSACTIONS PENALES : UNE APPROPRIATION LIMITEE

2 APPRECIATIONS QUALITATIVES
2.1 LES AGENTS DE CONTROLE SOULIGNENT DE MANIERE TRES CONVERGENTE L'INTERET DES MESURES D'ARRETS DE TRAVAUX ET D'ACTIVITE, MAIS BEAUCOUP DEPLORENT LA COMPLEXITE ET TECHNICITE DE LA MISE EN OEUVRE DES ARRETS D'ACTIVITE LIES AUX NOUVEAUX RISQUES
2.2 LES MESURES DE PROTECTION DES MINEURS ISSUES DE L'ORDONNANCE DE 2016, QUOIQUE PEU UTILISEES, SONT JUGEES PAR PRINCIPE UTILES, ET LES FREINS EVOQUES PORTENT SURTOUT SUR LA PROCEDURE DE SUSPENSION OU D'ANNULATION DU CONTRAT DE TRAVAIL DU MINEUR
2.3 SI L'INTERET DES AMENDES ADMINISTRATIVES EST TRES LARGEMENT PARTAGE, EN TERMES DE RAPIDITE ET D'EFFICACITE, LES COMMENTAIRES SUR LES FREINS A LEUR MISE EN OEUVRE SONT PLUS DIVERS, AVEC UNE PREDOMINANCE DE LA "LOURDEUR"
2.4 LA TRANSACTION PENALE PRESENTE, POUR LES REPONDANTS, DES QUALITES SIMILAIRES A CELLE DE L'AMENDE ADMINISTRATIVE MAIS, MOINS IMPLIQUES DANS SA MISE EN OEUVRE, ILS RELEVENT MOINS DE FREINS

ANNEXE 5 : SYNTHESE DES REPONSES AU QUESTIONNAIRE ADRESSE AUX RESPONSABLES D'UNITES DE CONTROLE

1 LA MISE EN OEUVRE DES "NOUVEAUX POUVOIRS"
1.1 LES ARRETS TEMPORAIRES DE TRAVAUX OU D'ACTIVITE SONT LES DECISIONS LES PLUS NOMBREUSES
1.2 LES MESURES D'URGENCE CONCERNANT DES MINEURS PARAISSENT PLUS DIFFICILES A METTRE EN OEUVRE
1.3 LES AMENDES ADMINISTRATIVES : DES PROCEDURES CONNUES ET UTILISEES
1.4 LES TRANSACTIONS PENALES CONCERNENT SURTOUT LE DOMAINE DE LA SANTE ET DE LA SECURITE AU TRAVAIL

2 LA FORMATION A LA MISE EN OEUVRE DES COMPETENCES
2.1 ARRET TEMPORAIRE DE TRAVAUX OU D'ACTIVITE
2.2 MESURES RELATIVES AUX MINEURS
2.3 AMENDES ADMINISTRATIVES
2.4 TRANSACTIONS PENALES
2.5 SYNTHESE

3 MISE A DISPOSITION DE DOCUMENTS D'APPUI
3.1 ARRETS TEMPORAIRES DE TRAVAUX OU D'ACTIVITE
3.2 MESURES RELATIVES AUX MINEURS
3.3 AMENDES ADMINISTRATIVES
3.4 TRANSACTIONS PENALES
3.5 SYNTHESE

4 ECHANGES ET ACTIONS COLLECTIVES AU SEIN DE L'UC
4.1 AU SEIN DE L'UC, DES ECHANGES SONT-ILS ORGANISES AVEC LES AGENTS DE CONTROLE SUR CETTE COMPETENCE ?
4.2 AU SEIN DE L'UNITE DE CONTROLE, DES ACTIONS COLLECTIVES SONT-ELLES ORGANISEES AVEC LES AGENTS DE CONTROLE, PORTANT SUR LA MISE EN OEUVRE DE CETTE COMPETENCE ?

5 FACILITE, EFFICACITE ET FREINS DE MISE EN OEUVRE DES "NOUVEAUX POUVOIRS"
5.1 ARRETS DE TRAVAUX ET D'ACTIVITE
5.2 LES MESURES CONCERNANT LES MINEURS
5.3 AMENDES ADMINISTRATIVES
5.4 TRANSACTIONS PENALES
5.5 TABLEAU DE SYNTHESE DES FREINS PERÇUS A LA MISE EN OEUVRE DES "NOUVEAUX POUVOIRS"

ANNEXE 6 : SYNTHESE DES REPONSES AU QUESTIONNAIRE ADRESSE AUX RESPONSABLES DE POLE TRAVAIL DES DREETS

1 LES AMENDES ADMINISTRATIVES
1.1 UNE GESTION DE LA PROCEDURE TRES LARGEMENT EFFECTUEE EN DREETS
1.2 LES VOLUMETRIES EN 2023 : 2 345 RAPPORTS ET 2 287 DECISIONS
1.3 TAUX D'USAGE DES RAPPORTS EN VUE D'AMENDES ADMINISTRATIVES, PAR LES AGENTS DE CONTROLE
1.4 LES RAPPORTS NON SUIVIS DE DECISION SONT RARES
1.5 LES THEMATIQUES D'INFRACTION DES DECISIONS NOTIFIEES
1.6 DES DELAIS D'INSTRUCTION DES AMENDES ADMINISTRATIVES PARFOIS EXCESSIVEMENT LONGS
1.7 LES MONTANTS DES AMENDES NOTIFIEES EN 2023
1.8 UNE PROCEDURE JUGEE FACILE ET EFFICACE

2 LES TRANSACTIONS PENALES
2.1 L'ECHELON D'INSTRUCTION DES TRANSACTIONS PENALES EST PRINCIPALEMENT LE DEPARTEMENT
2.2 PRES D'UN QUART DES PV ONT DONNE LIEU A UNE TRANSACTION PENALE
2.3 LES DELAIS DE TRAITEMENT DES TRANSACTIONS PENALES
2.4 LES MONTANTS TRANSACTIONNELS
2.5 LES THEMATIQUES DES AMENDES TRANSACTIONNELLES
2.6 LE TAUX D'USAGE DE LA PROCEDURE PAR LES AGENTS DE CONTROLE
2.7 L'APPRECIATION PORTEE SUR LA PROCEDURE DE TRANSACTION PENALE

ANNEXE 7 : ELEMENTS DE PARANGONNAGE

1 ESPAGNE
1.1 LE CHAMP DES COMPETENCES DE L'INSPECTION DU TRAVAIL ET DE LA SECURITE SOCIALE, EN ESPAGNE, EST PLUS LARGE QU'EN FRANCE
1.2 LORSQUE DES INFRACTIONS AU DROIT DU TRAVAIL SONT ETABLIES, L'AMENDE PAR VOIE ADMINISTRATIVE EST MAJORITAIRE

2 BELGIQUE
2.1 LES POURSUITES ADMINISTRATIVES CONSTITUENT UNE PART PREPONDERANTE DES SUITES A CONTROLE
2.2 L'ARRET DE TRAVAUX OU D'ACTIVITE RELEVE D'UN CORPS D'INSPECTION DISTINCT

ANNEXE 8 : LES FORMATIONS AUX "NOUVEAUX POUVOIRS"

1 LES FORMATIONS STATUTAIRES ET DE PREPARATION AU CONCOURS OCCUPENT UNE PLACE MAJEURE DANS LE DISPOSITIF DE FORMATION AUX NOUVEAUX POUVOIRS
2 LES FORMATIONS GENERALISTES ACCUEILLENT LE PLUS GRAND NOMBRE DE STAGIAIRES
3 LE NOMBRE DE STAGIAIRES FORMES AUX "NOUVEAUX POUVOIRS" A FORTEMENT EVOLUE DANS LE TEMPS DEPUIS 2016
3.1 LES FORMATIONS PORTANT SUR LE TRAVAIL ILLEGAL PROGRESSENT DE MANIERE TENDANCIELLE
3.2 L'AGREGATION DES FORMATIONS PORTANT SUR LES ARRETS DE TRAVAUX, LES RISQUES ELECTRIQUE, CHIMIQUE ET LES EQUIPEMENTS DE TRAVAIL A TENDANCE A DIMINUER DANS L'ENSEMBLE DES FORMATIONS CONSACREES AUX "NOUVEAUX POUVOIRS"
3.3 LES FORMATIONS PORTANT SPECIFIQUEMENT SUR LES EQUIPEMENTS DE TRAVAIL SONT EN LEGERE PROGRESSION
3.4 LES FORMATIONS AUX RISQUES CHIMIQUE ET ELECTRIQUE SONT EN DECROISSANCE
3.5 LES FORMATIONS AU SECTEUR DU BTP (COMPRENANT LES CONTROLES DE CHANTIER ET LES CHUTES DE HAUTEUR) SONT EN LEGERE CROISSANCE TENDANCIELLE
3.6 LES FORMATIONS AU RISQUE AMIANTE PARAISSENT EN LEGERE DECROISSANCE, APRES NEUTRALISATION DE L'ANNEE 2021 ATYPIQUE
3.7 PARMI LES FORMATIONS RELEVANT DE SECTEURS D'EMPLOI SPECIFIQUES, LE TRANSPORT REGRESSE ET L'AGRICULTURE PARAIT SE REDRESSER EN 2023
3.8 LES FORMATIONS SPECIFIQUES AUX AMENDES ADMINISTRATIVES ONT DISPARU, APRES UN EFFORT IMPORTANT DE FORMATION EN 2017 ET 2018

ANNEXE 9 : PIECES JOINTES, CONTRIBUTIONS DE LA CFDT ET DE LA CGT