Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État

TOME I - RAPPORT ET ANNEXES

AVANT-PROPOS
L'ESSENTIEL
LISTE DES RECOMMANDATIONS

PREMIÈRE PARTIE : LES AGENCES, EN FRANCE, SE SONT DÉVELOPPÉES AU CAS PAR CAS, DE MANIÈRE OPPORTUNISTE, SANS STRATÉGIE DE RÉORGANISATION DE L'ÉTAT

I. LE MOUVEMENT D'AGENCIFICATION A ÉTÉ PROGRESSIF, RÉSULTANT DE CAUSES MULTIPLES
A. LE MOUVEMENT D'AGENCIFICATION EN FRANCE S'INSPIRE D'ORGANISATIONS ADMINISTRATIVES ÉTRANGÈRES, PERÇUES COMME SOUPLES ET EFFICACES
1. Le démembrement de l'action de l'État : une expérience ancienne et éprouvée par certains pays du continent européen
2. Le développement des agences : une organisation administrative qui s'est banalisée à la fin du XXe siècle
B. EN FRANCE, L'AGENCE A ÉTÉ PENSÉE COMME UN OUTIL SUSCEPTIBLE DE RÉPONDRE AUX CONTRAINTES DE L'ORGANISATION DE L'ÉTAT
1. Les agences sont d'abord vues comme une manière de gérer l'action publique avec plus de souplesse et une plus grande productivité
2. Les agences sont à la fois la cause et la conséquence de la perte de compétences techniques et opérationnelles au sein de l'État
3. Les agences sont trop souvent une mauvaise réponse à une vraie difficulté : l'incapacité à programmer une action transversale au long cours
4. Les agences, une fois créées, tendent à poursuivre et étendre leur activité, et définir elles-mêmes leur champ d'activité

II. AGENCES, OPÉRATEURS, COMMISSIONS CONSULTATIVES, COMITÉS THÉODULES : DE QUOI PARLE-T-ON AUJOURD'HUI ?
A. AGENCES, OPÉRATEURS ET COMMISSIONS CONSULTATIVES : DES NOTIONS QUI PEUVENT SE RECOUPER, MAIS DONT LES DÉFINITIONS DEMEURENT PEU ÉTABLIES
1. Les opérateurs, une catégorie budgétaire relativement bien délimitée
2. Les agences, un concept à géométrie très variable
3. Les organismes consultatifs, une notion administrative caractérisée par l'absence de pouvoir décisionnel
B. DES NATURES JURIDIQUES DIFFÉRENTES, SANS DOCTRINE UNIFICATRICE
1. L'hétérogénéité des statuts juridiques des agences
2. Un grand nombre d'établissements dits "nationaux" ne représentent pas d'enjeu réel au niveau national
3. Au total, le statut juridique des agences ne répond à aucune doctrine juridique explicite
C. LES AGENCES SE DISTINGUENT ÉGALEMENT PAR LEUR FONCTION ET LEUR TERRITORIALISATION
1. Financer, accompagner, contrôler : les trois fonctions assurées par les agences
2. Agences nationales, agences à délégation territoriale : les modes variés de diffusion de l'action publique
3. En outre-mer, des territoires dont la spécificité et la diversité devraient être mieux appréhendées par les agences de l'État
D. DES ÉTABLISSEMENTS MAL SUIVIS ET DONT LE COÛT COMPLET POUR LES FINANCES PUBLIQUES EST MAL CONNU
1. Le coût des organismes consultatifs de l'État n'est retracé que de manière très partielle dans les documents budgétaires
2. Pour les agences : le ministère des finances assure un suivi qui n'apporte qu'une vision comptable des organismes
3. Les données disponibles mettent en évidence la diversité des opérateurs
4. L'État ne dispose pas d'une vision claire des ressources humaines de ses opérateurs
5. Le suivi des agences est également insuffisant au niveau territorial

DEUXIÈME PARTIE : POUR UNE RÉFORME DES AGENCES AU SERVICE DE LA LISIBILITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE ET DE L'EFFICIENCE DE LA DÉPENSE

I. FACE À LA DILUTION DES RESPONSABILITÉS ET À L'ÉMERGENCE D'UN "ÉTAT À CÔTÉ DE L'ÉTAT", L'ADMINISTRATION DOIT RETROUVER SON RÔLE DE DÉFINITION ET PILOTAGE DE L'ACTION PUBLIQUE
A. L'ÉTAT N'A PAS DE DOCTRINE UNIFIÉE SUR L'EXERCICE DE LA TUTELLE, NI SUR LE RECOURS AUX AGENCES
1. Les modalités d'exercice par l'État de sa tutelle sont variables et hétérogènes d'un établissement et d'un ministère à l'autre
2. L'État n'a toujours pas élaboré de doctrine de recours aux agences
B. FACE À L'ABSENCE D'ÉTAT STRATÈGE, LES AGENCES DÉPASSENT LEURS FONCTIONS EXÉCUTIVES, CONTRIBUANT AU SENTIMENT D'UNE "FUITE DES CERVEAUX" AU DÉTRIMENT DE L'ADMINISTRATION CENTRALE
1. En théorie chargées de la stricte mise en œuvre et de l'exécution de politiques publiques, les agences se retrouvent parfois à accomplir des fonctions de niveau stratégique et décisionnel
2. Les agences en arrivent parfois à créer de la norme au lieu de se limiter à l'appliquer
3. Comme employeur public, l'administration centrale sort perdante de la concurrence qui se joue entre elle et les agences
C. L'ADMINISTRATION CENTRALE DOIT PLEINEMENT JOUER SON RÔLE DE PILOTAGE DES POLITIQUES PUBLIQUES
1. L'administration centrale doit disposer de l'ensemble des données nécessaires à la conception et au pilotage des politiques publiques
2. Le rôle de pilotage et de contrôle de l'État vis-à-vis de l'action des agences doit être renforcé
3. L'État doit réaffirmer et se réapproprier son rôle d'employeur unique de l'ensemble des agents publics, de l'administration centrale aux agences
D. MIEUX ARTICULER LE CADRE BUDGÉTAIRE DES OPÉRATEURS AVEC CELUI DE L'ÉTAT
1. Au plan formel : subordonner plus strictement le vote des budgets des agences au vote de la loi de finances de l'exercice concerné
2. Mieux utiliser la discussion avec les ministères sur les autorisations d'engagement, afin de renforcer la pluriannualité

II. L'ÉTAT PARLE DE PLUSIEURS VOIX, CE QUI COMPLEXIFIE LA RÉALISATION DES PROJETS ET BROUILLE LA LISIBILITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE
A. LE PRÉFET DEVRAIT ÊTRE LE SEUL INTERLOCUTEUR LOCAL AU NOM DE L'ÉTAT
1. Agences à l'échelle locale : une promesse non tenue
2. Un nécessaire renforcement du rôle des préfets comme clé de voûte des politiques publiques locales
B. L'AGENCIFICATION CONDUIT À DES CIRCUITS DE FINANCEMENT INUTILEMENT COMPLEXES
1. France 2030 : quand il devient nécessaire de créer un comité de pilotage et un comité d'amélioration continue
2. Le financement de l'OFB et des parcs nationaux : quand une taxe affectée est réaffectée en cascade
3. Ademe et région : quand un opérateur délègue à un tiers des fonds qu'il a reçus de l'État alors qu'il existe par ailleurs un lien contractuel direct entre l'État et ce même tiers
C. COMMUNIQUER SUR L'ACTION DE L'ÉTAT ET NON SUR CELLE DES AGENCES

III. POUR DIMINUER LA DÉPENSE PUBLIQUE DE MANIÈRE EFFICIENTE, QUE PEUT-ON FAIRE ?
A. LA FUSION D'OPÉRATEURS OU LA RÉINTERNALISATION, UNE OPÉRATION QUI PEUT CONDUIRE À DES ÉCONOMIES SOUS CONDITIONS
1. Les fusions d'opérateurs dans la période récente en France n'ont pas permis d'enregistrer, au global, de baisse notable des crédits ou des emplois, à la différence de l'exemple du Royaume-Uni
2. La nécessité d'une approche adaptée à chaque cas particulier d'agence
3. Les agences de financement peuvent voir leur activité reprise par une structure à spectre plus large sans nuire à la qualité de la politique publique
4. Réinternaliser les missions de l'Agence Bio
5. Savoir prendre acte de la fin de l'exercice d'une agence de mission
6. Réintégrer l'Agence nationale du sport au ministère et à l'INSEP
7. Réunir les CROUS et le CNOUS en un établissement unique
8. Supprimer la société Pass Culture, pour une meilleure lisibilité des aides aux pratiques culturelles
B. LA MUTUALISATION DES FONCTIONS SUPPORT, UNE SOURCE D'ÉCONOMIES LORSQUE LES CONDITIONS D'UNE FUSION NE SONT PAS RÉUNIES
1. Le rapprochement des fonctions métiers : un processus à la dynamique compliquée
2. Dès lors, la mutualisation de ressources et fonctions supports entre plusieurs agences peut représenter une mesure plus efficace et réaliste
C. QUELLES ÉCONOMIES SONT-ELLES ENVISAGEABLES À POLITIQUES PUBLIQUES INCHANGÉES ?
1. Quelles économies pour les organismes consultatifs ?
2. Quelles économies sur les agences et opérateurs ?
D. L'ENJEU VÉRITABLE, EN TERMES D'ÉCONOMIES, PORTE SUR LE PÉRIMÈTRE DES POLITIQUES PUBLIQUES PORTÉES PAR DES OPÉRATEURS ET AGENCES D'INTERVENTION

CONCLUSION

ANNEXES

ANNEXE 1 : L'EXEMPLE D'UNE RATIONALISATION POSSIBLE DANS LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE TRANSITION ÉCOLOGIQUE
1. Une organisation actuelle peu lisible qui plaide pour une mutualisation des structures transverses
2. Une mutualisation des fonctions support
3. Un renforcement de la police environnementale (police judiciaire)
4. Un lieu unique de centralisation des données et de définition des études et des projets de recherche
5. Des appels à projets lancés par le SGTE et instruits par les agences

ANNEXE 2 : ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE
1. Synthèse
2. En Suède, une autonomie ancienne et un pilotage par objectif des agences
3. Le Royaume-Uni : un système d'agences rationalisé mais qui reste sujet à controverse
4. Les Pays-Bas : un modèle dual d'agences au cadre juridique perfectible
5. Au Canada, une approche pragmatique mais dépourvue de vision d'ensemble des agences

EXAMEN EN COMMISSION

CONTRIBUTIONS DES GROUPES
Groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky
Groupe Écologiste - Solidarité et Territoires
Groupe Socialiste, Écologiste et Républicain

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES EN AUDITIONS PLÉNIÈRES
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES EN AUDITIONS RAPPORTEUR
LISTE DES DÉPLACEMENTS
TABLEAU DE MISE EN ŒUVRE ET DE SUIVI

TOME II - COMPTES RENDUS

RÉUNION CONSTITUTIVE

ÉCHANGE DE VUES SUR LES TRAVAUX DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

• Audition de MM. Laurent Cohen-Tanugi, avocat, et François Ecalle, président de l'association "Finances publiques et économie" (Fipeco)
• Audition de Mme Bernadette Malgorn, ancienne préfète et secrétaire générale du ministère de l'intérieur, MM. Jean-Ludovic Silicani, ancien commissaire à la réforme de l'État, et Sébastien Soriano, directeur général de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN)
• Audition de M. Laurent Dejoie, représentant des Régions de France, vice-président du conseil régional des Pays de la Loire et Mme Véronique Pouzadoux, vice-présidente de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité, maire de Gannat
• Audition de Mme Isabelle Dugelet, représentante de l'Association des maires ruraux de France, maire de La Gresle, MM. François de Mazières, trésorier de France urbaine, maire de Versailles et Sébastien Miossec, président délégué d'Intercommunalités de France, maire de Riec-sur-Bélon
• Audition de représentants de l'Association du corps préfectoral et de hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur
  Audition de M. Samuel Tual, vice-président du Mouvement des entreprises de France (Medef)
• Audition de Mme Rose-Marie Abel, directrice générale par intérim d'Atout France, MM. Jean-Yves Caminade, directeur financier, Paul-François Fournier, directeur exécutif innovation, et Jean-Baptiste Marin-Lamellet, directeur des relations institutionnelles de Bpifrance, et Benoît Trivulce, directeur général par intérim de Business France
• Organisations syndicales représentatives de fonctionnaires de l'État – Audition de Mmes Marie-Christine Caraty, vice-présidente fédérale, et Valérie Boye, déléguée fédérale, de la Confédération française de l'encadrement – Confédération générale des cadres (CFE-CGC), Ophélie Gath, secrétaire nationale de l'Union syndicale Solidaires, un représentant de l'Union fédérale des syndicats de l'État – Confédération générale du travail (UFSE-CGT) et un représentant de la Fédération syndicale unitaire (FSU)
• Audition de Mme Claire Landais, secrétaire générale du Gouvernement
• Audition conjointe de MM. Grégory Emery, directeur général de la santé (DGS), et Denis Robin, président du collège des directeurs généraux d'agences régionales de santé (ARS)
• Audition de M. Pascal Berteaud, directeur général du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema)
• Audition de MM. Christophe Bouillon, président du conseil d'administration, et Stanislas Bourron, directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT)
• Audition de Mme Caroline Semaille, directrice générale de l'Agence nationale de santé publique (Santé Publique France)
• Audition de MM. Lionel Collet, président de la Haute Autorité de santé (HAS), Jean Lessi, directeur général, et Mme Catherine Paugam Burtz, directrice générale de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM)
• Audition de M. Sylvain Waserman, président et Mme Patricia Blanc, directrice générale déléguée de l'Agence de la transition écologique (Ademe)
• Audition de M. Olivier Thibault, directeur général de l'Office français de la biodiversité (OFB)
• Audition de M. Christophe Leblanc, directeur général adjoint de l'agence de l'eau Rhin-Meuse, Mme Isabelle Matykowski, directrice générale de l'agence de l'eau Artois-Picardie, MM. Nicolas Mourlon, directeur général de l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse, Loïc Obled, directeur général de l'agence de l'eau Loire-Bretagne, Mmes Sandrine Rocard, directrice générale de l'agence de l'eau Seine-Normandie et Aude Witten, directrice générale adjointe de l'agence de l'eau Adour-Garonne
• Audition de M. Martin Gutton, directeur général de FranceAgriMer
• Audition de M. Sylvain Maestracci, président-directeur général de l'Agence de services et de paiement (ASP)
• Audition de représentants de syndicats agricoles - MM. Stéphane Galais, Thomas Gilbert, secrétaires nationaux de la Confédération paysanne et Mme Amélie Rebière, vice-présidente de la Coordination Rurale
• Audition de représentants de syndicats agricoles - MM. Yannick Fialip, membre du bureau de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) et Quentin Le Guillous, secrétaire général des Jeunes Agriculteurs
• Audition de M. Thierry Repentin, président, et Mme Valérie Mancret-Taylor, directrice générale de l'Agence nationale de l'habitat (Anah)
• Audition de M. Jean-Louis Borloo, ancien ministre
• Audition de M. Patrice Vergriete (en visioconférence), président, et Mme Anne-Claire Mialot, directrice générale de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)
• Audition de MM. Marc Chappuis (en visioconférence), préfet des Alpes-de-Haute-Provence, et Philippe Court, préfet du Val d'Oise
• Audition de M. Thibaut Guilluy, directeur général de France Travail
• Audition de M. Stéphane Lardy, directeur général de France compétences
• Audition de Mme Frédérique Alexandre-Bailly, directrice générale de l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (Onisep)
• Audition de Mme Claire Giry, présidente-directrice générale, MM. Vincent Cottet et Thibault Cantat, directeurs généraux délégués de l'Agence nationale de la recherche (ANR)
• Audition de MM. Jérôme Fournier, chef de service et adjoint à la directrice, Franck Laudillay, sous-directeur du pilotage et de l'animation des réseaux du sport, Omar Mokeddem, chef de la mission financière, Mme Élisabeth Gaillard-Giraudet, adjointe au chef du bureau des services territoriaux et de l'Agence nationale du sport, et M. Joris Rivière, adjoint au chef du bureau des établissements du sport
• Audition de M. Frédéric Sanaur, directeur général de l'Agence nationale du sport
• La démarche de fusion d'opérateurs - Audition de MM. Christophe Aubel, directeur général délégué de l'Office français de la biodiversité, ancien directeur général de l'Agence française de la biodiversité (en visioconférence), Christian Charpy, président de chambre à la Cour des comptes, ancien directeur général de Pôle Emploi, délégué général de l'instance nationale provisoire chargée de sa mise en place, et Roch-Olivier Maistre, président de chambre à la Cour des comptes, ancien président de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle (Arcom) et du Conseil supérieur de l'audiovisuel
• Audition de représentants d'organismes de sécurité sociale - MM. Thomas Fatôme, directeur général de la Caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM), Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), et Damien Ientile, directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS - Urssaf Caisse nationale)
• Audition de M. Clément Beaune, Haut-Commissaire au plan et commissaire général à la stratégie et à la prospective
• Audition de M. Bruno Bonnell, secrétaire général pour l'investissement
• Audition de M. Laurent Marcangeli, ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification
• Structures intervenant en matière de développement d'infrastructures de transport - Audition de MM. Rodolphe Gintz, directeur général des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), Franck Leroy, président du conseil d'administration de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), Mme Katrin Moosbrugger, secrétaire générale de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France, et M. David Valence, président du conseil d'orientation des infrastructures (COI)
• Audition de Mme Amélie de Montchalin, ministre auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des comptes publics
• Audition de MM. Boris Ravignon, maire de Charleville-Mézières, et Éric Woerth, député
• Audition de M. Jean Verdier, président de l'Agence française pour le développement et la promotion de l'agriculture biologique (Agence Bio), de Mme Laure Verdeau, directrice, de Mme Laurence Foret Hohn, directrice adjointe, et de M. Philippe Henry, ancien président
• Audition de M. François Rebsamen, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation