Rapport d'information fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia - Tome I : rapport

Date de remise :

Auteur(s) : Alain Anziani

Auteur(s) moral(aux) : Sénat

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Présentation

Le 28 février 2010, la violente tempête Xynthia a durement frappé le littoral atlantique, touchant particulièrement les départements de Vendée et de Charente-Maritime. Deux mois plus tard, la Côte d'Azur subissait à son tour un épisode inquiétant avant que le Var ne connaisse 25 victimes. Xynthia s'inscrit elle-même dans une longue suite de catastrophes : le raz de marée de 1953 aux Pays-Bas, ses ruptures de digues et ses 1 800 morts - le tsunami de 2004 dans l'océan indien, conséquence d'un tremblement de terre - les crues de la Somme, du Gard et du Rhône. Ces quelques exemples témoignent de l'ampleur d'un phénomène permanent et destructeur, illustré encore récemment sur la Côte d'Azur. En France, l'inondation est le premier des risques de catastrophes naturelles. Elle concerne, selon l'Institut français de l'environnement, deux communes sur trois. Près de 1 000 communes littorales présentent un risque d'intrusion d'eau. Quant à la submersion marine, phénomène particulier dans ses causes comme dans ses manifestations, elle demeure moins connue que la crue ou l'inondation par les fleuves. Face à ces risques de catastrophes naturelles, le Sénat a souhaité examiner leurs conséquences et définir les moyens d'en prévenir le renouvellement. A noter qu'un Tome II propose le compte-rendu des auditions menées par la mission d'information.

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Sommaire

AVANT-PROPOS 
 
LES 92 PROPOSITIONS DE LA MISSION COMMUNE D’INFORMATION

1ÈRE PARTIE : ÉVALUER LA CATASTROPHE

I. UN PHÉNOMÈNE MÉTÉOROLOGIQUE EXCEPTIONNEL 
 A. LA CONJONCTION EXCEPTIONNELLE DE TROIS PHÉNOMÈNES NATURELS 
 1. Une surcote produite par la tempête 
 2. Un coefficient de marée élevé 
 3. Un phénomène de vague
 

 B. UN TRAIT DE CÔTE FRAGILISÉ
 1. La mobilité du trait de côte : un phénomène naturel 
 2. Un phénomène aggravé par les interventions humaines 
 3. Un recul du trait de côte tendant à s’accentuer
 

 II. UN BILAN DRAMATIQUE EN DÉPIT D’UNE MOBILISATION REMARQUABLE DES SECOURS
 A. UN BILAN DRAMATIQUE 
 1. De nombreuses victimes 
 2. Des dégâts matériels considérables

 
 B. UNE MOBILISATION REMARQUABLE DES SECOURS 
 1. L’intervention immédiate des équipes et des moyens de la sécurité civile 
 2. Le relogement provisoire des personnes sinistrées 
 a) Un soutien financier exceptionnel pour l’hébergement des sinistrés à court terme
 b) Un soutien logistique complet pour dégager des solutions de relogement à moyen terme 

 
 
 III. DE GRAVES DEFAILLANCES 
 A. DES FAIBLESSES DANS LA PRÉVISION MÉTÉOROLOGIQUE
 1. Une prévision satisfaisante de la tempête et des risques en mer
 a) Une bonne prévision globale de la tempête 
 b) Une bonne prévision des risques en mer 
 2. Une prévision très insuffisante des risques à terre 

 
 B. UNE VIGILANCE INSUFFISAMMENT OPÉRATIONNELLE 
 1. Un impact sur les activités humaines mal appréhendé 
 2. Des conseils de comportements inadaptés
 3. Un dispositif d’alerte archaïque

 
 C. UN RISQUE DE SUBMERSION MARINE MAL ANTICIPÉ 
 1. Une couverture lacunaire du territoire en PPR « inondation » 
 a) Des PPRN encore peu développés, notamment sur les zones littorales
 b) Une insuffisante couverture due à des procédures sujettes à blocage 
 2. Des plans communaux de sauvegarde quasi-inexistants 

 
 D. UNE OCCUPATION DES SOLS IGNORANTE DU RISQUE D’INONDATION 
 1. Des autorisations d’urbanisme délivrées en méconnaissance des risques de submersion marine
 a) Des risques naturels non pris en compte par les documents d’urbanisme 
 b) Une planification urbanistique obsolète 
 c) Une occupation illégale des zones dangereuses
 2. Une confusion des responsabilités 
 a) La délivrance des permis de construire : un processus marqué par la multiplicité et la diversité des acteurs qui y concourent
 b) Le cas des permis de construire délivrés dans les communes touchées par la tempête Xynthia : une « nébuleuse d’irresponsabilité collective » 

 
 E. UN ENTRETIEN DÉFECTUEUX DES DIGUES
 1. De multiples ruptures de digues et un recul du cordon dunaire
 2. Une gestion déficiente 
 3. Des moyens insuffisants 

2ÈME PARTIE : INTÉGRER LA CULTURE DU RISQUE DANS LA GESTION DU LITTORAL

I. LE LITTORAL, UN ESPACE CONVOITÉ MAIS EXPOSÉ À UN RISQUE CROISSANT 
 A. UNE PRESSION DÉMOGRAPHIQUE ACCRUE SUR LE LITTORAL
 
 B. UNE AUGMENTATION DES RISQUES DE SUBMERSION MARINE SUR LE LITTORAL
 1. L’élévation du niveau de la mer 
 2. L’occurrence croissante de phénomènes météorologiques extrêmes
 
 II. UN CADRE LÉGISLATIF PERFECTIBLE
 A. UNE FRAGMENTATION DU DROIT ET DES OUTILS RELATIFS AUX RISQUES
 NATURELS
 
 B. LA DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE RELATIVE À LA GESTION DES RISQUES DE 2007 : UN TEXTE NÉCESSAIRE MAIS PAS SUFFISANT
 1. La méthode retenue par cette directive constitue un bon point de départ
 2. Une grande marge de manoeuvre laissée aux Etats membres

 
 C. UNE TRANSPOSITION EN DROIT FRANÇAIS A MINIMA 
 1. L’absence de prise en compte du risque spécifique de submersion marine
 2. Une stratégie nationale de gestion des risques d’inondation insuffisamment définie
 3. Un plan de gestion des risques aux contours encore flous
 4. La faiblesse du volet « réduction des conséquences d’une inondation »
 5. Deux innovations intéressantes mais qu’il conviendra de concrétiser 
 6. Le renforcement du volet « inondation » des PPR 

 
 
 III. L’ABSENCE PÉNALISANTE DE CONSCIENCE DU RISQUE 
 A. UNE CULTURE DU RISQUE QUASI-INEXISTANTE 
 1. Une sensibilisation insuffisante de la population 
 2. Des explications dont on ne peut se satisfaire 

 
 B. UNE NOUVELLE APPROCHE POUR LA SUBMERSION MARINE 
 1. La submersion marine : un risque spécifique 
 2. Le nécessaire renforcement de la coordination des outils de gestion des risques

3ÈME PARTIE : PROMOUVOIR UNE APPROCHE GLOBALE DU RISQUE DE SUBMERSION MARINE

I. LA COMBINAISON D’UNE STRATÉGIE NATIONALE ET D’UNE GESTION LOCALE OPÉRATIONNELLE
 A. ETABLIR UNE CARTOGRAPHIE NATIONALE DES ZONES SOUMISES A UN
 RISQUE DE SUBMERSION MARINE
 1. La cartographie des zones à risque : quel bilan ? 
 a) La définition des « zones noires »
 b) Le processus de délimitation des « zones noires » : manque de transparence et confusion
  c) Distinguer nettement les « zones d’acquisition amiable » et les zones d’expropriation 
  2. Recenser et cartographier le risque de submersion marine sur l’ensemble du littoral
 3. Améliorer la vigilance en modélisant pour chaque zone le risque de submersion marine 
 a) Accentuer la coordination et l’échange d’informations entre l’ensemble des structures et instruments intervenant en matière d’anticipation des submersions marines 
 b) Mieux connaître la vulnérabilité du littoral 
 c) Accentuer la recherche en vue de mieux hiérarchiser les zones à risque à une échelle régionale
 d) Mieux intégrer les interactions entre houles, marées et surcotes à une échelle plus fine 

 
 B. ADOPTER UNE GESTION STRATÉGIQUE SUR CHAQUE ZONE LITTORALE HOMOGENE
 1. Définir des zones littorales homogènes soumises au risque 
 2. Muscler le contenu stratégique du plan de gestion des risques

 
 II. MIEUX ANTICIPER LE RISQUE DE SUBMERSION MARINE
 A. RENOVER LES SYSTEMES D’ALERTE
 
 B. INTÉGRER LA SPÉCIFICITÉ DE LA SUBMERSION MARINE DANS LES PLANS DE PRÉVENTION ET PRENDRE EN COMPTE L’EXISTENCE DU RISQUE DANS LES DOCUMENTS D’URBANISME 
 1. Créer des plans de prévention des risques spécifiques à la submersion marine
 2. Garantir la pleine opposabilité des PPR aux documents d’urbanisme
 a) L’affirmation de la supériorité des PPR sur les documents d’urbanisme
 b) L’extension des possibilités de notification dévolues aux préfets
 3. Une clarification du régime de délivrance des autorisations d’urbanisme
 a) Renforcer et enrichir le « porter à connaissance »
 b) Donner de nouvelles responsabilités aux autorités d’instruction, de délivrance et
 de contrôle des autorisations d’urbanisme
 c) Favoriser la « désimbrication » des compétences et clarifier la répartition des rôles
 entre l’État et les collectivités territoriales
 4. Édicter des normes de constructibilité adaptées au risque dans les zones dangereuses

 
 C. ASSURER UNE MEILLEURE PREPARATION DE LA POPULATION
 1. Lier l’adoption de plans communaux de sauvegarde (PCS) à la prescription d’un plan de prévention du risque de submersion marine (PPRS)
 2. Renforcer l’information et la sensibilisation de la population
 3. Élaborer des conseils de comportements en cas de crise
 
 D. RENFORCER LA PROTECTION DES POPULATIONS : UNE NOUVELLE
 POLITIQUE DE GESTION DES DIGUES
 1. Les principes d'une nouvelle politique : les enseignements du déplacement aux Pays- Bas
 2. Déclinés en France, ces principes conduisent à un plan global de protection des populations et non à un simple plan digue 
 a) Un plan de gestion du trait de côte plutôt qu’un plan digues 
 b) L’objectif de protection des populations ne saurait se réduire au renforcement des seuls ouvrages endommagés par la tempête
 c) Comme aux Pays-Bas, ces ouvrages de protection devront être adaptés à l'augmentation du niveau de la mer
 d) Les ouvrages doivent enfin être étudiés dans l’ensemble de leurs effets 
 e) La mission préconise néanmoins d’alléger les procédures pour le renforcement des digues existantes
 f) L'urgence de la remise en état des digues 
 3. L’indispensable nouvelle gouvernance
 a) Ce changement de gouvernance suppose une connaissance des ouvrages 
 b) Plus globalement, il est impératif de changer un système aujourd’hui complexe et non contrôlé
 c) Il sera très important de contrôler la mise en oeuvre d’un plan de renforcement des ouvrages de défense contre la mer 
 d) Etablir des normes techniques pour les digues 
 4. Une programmation et un financement de long terme 

 
 
 III. MIEUX GERER LA SURVENANCE D’UNE SUBMERSION MARINE AU MOYEN D’UNE MEILLEURE COORDINATION
 A. UNE MEILLEURE COORDINATION DES SECOURS
 1. Le rôle des moyens de télécommunications 
 2. L’intervention des moyens aériens 
 3. Des centres de secours relocalisés hors des zones à risque
 4. Le rôle de l’Union européenne

 
 
 B. UNE REPARATION EFFECTIVE
 1. Permettre une juste indemnisation des particuliers 
 a) L’impulsion donnée par les pouvoirs publics 
 b) Le bilan de l’action des sociétés d’assurance 
 2. Assurer un soutien durable aux filières économiques
 a) L’indemnisation des agriculteurs et le recours au Fonds national de garantie des
 calamités agricoles (FNGCA)
 b) Le soutien des filières économiques sinistrées à travers le Fonds d’intervention
 pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC) 
 3. Aider les collectivités territoriales 
 a) Réparer les dommages en recourant à la solidarité nationale
 b) Compenser les pertes de recettes fiscales des communes 
 4. Réformer le Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE) 
 a) Les incertitudes quant à l’issue de la demande déposée par la France 
 b) Assouplir les conditions de mobilisation du FSUE 
 5. Indemniser spécifiquement les habitants des zones d’acquisition amiable 
 a) La mise en place d’un dispositif ambitieux d’indemnisation 
 b) Une mise en oeuvre effective et rapide 
 6. Utiliser le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) 
 a) Recourir à l’instrument juridique et financier du « Fonds Barnier »
 b) Garantir un financement pérenne 
 7. Revoir le système d’assurance des catastrophes naturelles 
 a) Un dispositif plutôt satisfaisant
 b) Améliorer la contribution du régime à la politique de prévention 

 
 IV. CONCILIER GESTION DU RISQUE ET AMENAGEMENT DE L’ESPACE LITTORAL 
 A. CRÉER UN SCHÉMA D’AMÉNAGEMENT DES ZONES LITTORALES À RISQUE POUR CONCILIER GESTION DU RISQUE, PROTECTION DES ESPACES FRAGILES ET DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
 1. Renforcer les outils existants afin de mieux intégrer le risque de submersion marine à l’objectif de développement des territoires 
 2. Instituer un schéma d’aménagement des zones littorales à risque 
 3. Utiliser le droit de préemption 

 
 B. OUVRIR UN DROIT DE DÉLAISSEMENT EN FAVEUR DES PROPRIÉTAIRES
 DANS LES ZONES DE DANGER EXTRÊME 
 1. Renverser la logique des « zones noires » 
 2. Instituer un droit de délaissement pérenne et de portée générale 

 
 
 C. MODIFIER LA LOI « LITTORAL » POUR CRÉER UN CONTINUUM ENTRE LA PRÉSERVATION DE L’ENVIRONNEMENT, LA PROTECTION DES VIES HUMAINES ET L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
 1. Une faible intégration de l’impératif de protection des populations
 2. Vers une meilleure prise en compte de la prévention des risques naturels

 
 D. ASSURER UN VÉRITABLE PILOTAGE D’UNE GESTION INTÉGRÉE DU LITTORAL : POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE DU LITTORAL 
 

CONCLUSION
 
 EXAMEN EN MISSION D’INFORMATION
 
 ANNEXES

ANNEXE 1 – LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION
ANNEXE 2 – ÉVALUATION DU COÛT D’ACQUISITION DES MAISONS D’HABITATION À LA SUITE DE LA TEMPÊTE XYNTHIA

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Fiche technique

Autre titre : Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames (Rapport)

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 227 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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