Rapport d'information fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le bilan des opérations extérieures

Auteur(s) moral(aux) : Sénat. Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées

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Présentation

La France est engagée depuis 2008 dans de nombreuses opérations extérieures (OPEX) : Harmattan, depuis le large des côtes libyennes, du 18 mars 2011 au 31 janvier 2012, Serval, au Mali du 11 janvier 2013 au 1er août 2014, à laquelle a succédé Barkhane étendue à la bande sahélo-saharienne, toujours en cours, Sangaris en République centrafricaine, lancée le 5 décembre 2013 qui devrait arriver à son terme d'ici la fin de l'année 2016 et Chammal en Irak et en Syrie, lancée le 8 août 2014, toujours en cours. Ces opérations répondent-elles aux objectifs et aux finalités assignées ? Sont-elles menées dans un cadre légal ou légitime au regard du droit international ? La France dispose-t-elle, pour les mener à bien, d'une autonomie suffisante ? Le contrat capacitaire de ses forces armées permet-il d'aboutir à l'effet militaire recherché ? L'outil militaire est-il en mesure d'apporter une solution durable aux crises justifiant les interventions ? Le coût budgétaire des opérations extérieures est-il trop élevé et à qui incombe-t-il de le supporter ? Le contrôle parlementaire sur les opérations est-il suffisant ? C'est à ces questions que tente de répondre le groupe de travail pour faire le bilan de huit années d'interventions militaires extérieures, période englobant deux Livres blancs sur la sécurité et la défense nationale et deux lois de programmation militaire.

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Sommaire

INTRODUCTION

PRINCIPALES PROPOSITIONS

 

TITRE PREMIER - OPEX : UN CONCEPT À GÉOMÉTRIE VARIABLE

I. D'UN POINT DE VUE MATÉRIEL, IL FAUT ATTENDRE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2014-2019 POUR DÉFINIR DE FAÇON EXPLICITE CE QU'EST UNE INTERVENTION EXTÉRIEURE

A. UNE DÉFINITION MINIMALISTE DÉDUITE DE LONGS DÉVELOPPEMENTS

1. Le Livre blanc de 2008          

2. La LPM 2009-2014         

3. Le Livre blanc de 2013

B. LA LPM 2014-2019 : UNE DÉFINITION SYNTHÉTIQUE

II. L'ARTICLE 35 DE LA CONSTITUTION NE DONNE PAS DE DÉFINITION PRÉCISE D'UNE INTERVENTION EXTÉRIEURE

A. L'ARTICLE 35 DÉCRIT UNE PROCÉDURE D'ASSOCIATION DU PARLEMENT AU PROCESSUS DE DÉCISION MAIS NE DONNE PAS DE DÉFINITION FORMELLE

B. LES TRAVAUX PRÉPARATOIRES ÉCLAIRENT CETTE NOTION PAR UNE DÉMARCHE DÉDUCTIVE

C. DANS LA PRATIQUE, LA NOTION A ÉTÉ INTERPRÉTÉE DE FAÇON RESTRICTIVE

III. FAIT GÉNÉRATEUR D'UNE OPEX : LA DÉCISION D'INTERVENTION PRISE PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE EN CONSEIL DE DÉFENSE

A. UNE DÉCISION D'ENGAGEMENT DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

B. UNE DÉCLINAISON RÉGLEMENTAIRE INTERNE AU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

 

TITRE 2 - UN CADRE GLOBALEMENT RESPECTÉ 

I. LES OBJECTIFS ET FINALITÉS

A. LIVRE BLANC 2008 : UNE DOUBLE FINALITÉ D'INTERVENTION ET L'ESQUISSE D'UNE APPROCHE CIVILO-MILITAIRE 

B. LIVRE BLANC 2013 : LE PERFECTIONNEMENT DU CONCEPT DE LA DOUBLE FINALITÉ ET DE L'ARTICULATION CIVILO-MILITAIRE 

C. TYPOLOGIE DES INTERVENTIONS ENGAGÉES DEPUIS 2008 

1. L'absence d'engagement dans des conflits interétatiques         

2. La quasi-totalité des opérations concernent des conflits internes

D. L'INTERVENTION MILITAIRE : UNE EXCEPTION FRANÇAISE

1. Une « passion française » ?          

2. Un monde plus instable         

3. La rareté des puissances actives 

II. DES OPÉRATIONS CONCENTRÉES SUR UN « ARC DE CRISE » : « AFRIQUE DE L'OUEST RCA-MOYEN-ORIENT »

A. LIVRE BLANC 2008 : PRINCIPE DE CONCENTRATION ET ESQUISSE DE L'ARC DE CRISE

B. LIVRE BLANC 2013 : UNE PRIORISATION DES ZONES D'INTÉRÊT ET ADAPTATION DU DISPOSITIF PRÉPOSITIONNÉ

C. TYPOLOGIE DES INTERVENTIONS ENGAGÉES DEPUIS 2008

III. DES OPÉRATIONS MENÉES DANS UN CADRE LÉGAL 

A. LES PRESCRIPTIONS DES LIVRES BLANCS DE 2008 ET 2013

1. Livre blanc de 2008         

2. Livre blanc de 2013 

B. LES CONDITIONS DE LA LÉGALITÉ DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

1. La Charte des Nations unies : fondement de la légalité internationale       

2. La demande d'un État souverain menacé         

3. La possibilité d'intervention lorsqu'aucune des conditions ne sont formellement réunies          

4. La France est ainsi l'un des pays les plus attachés à la légalité internationale de ses engagements militaires 

IV. DES OPÉRATIONS MENÉES SEUL, EN COALITION OU EN PARTENARIAT

A. LES LIVRES BLANCS DE 2008 ET 2013 : UNE ORIENTATION VERS L'ACTION DANS UN CADRE MULTINATIONAL

1. Livre blanc 2008 : l'action autonome par défaut          

2. Livre blanc 2013 : l'action autonome par nécessité 

B. 2008-2015 : LA PART DES OPÉRATIONS MENÉES EN AUTONOMIE S'ACCROÎT

V. LA DÉCISION D'INTERVENTION OBÉIT-ELLE À UNE ANALYSE STRATÉGIQUE SUFFISANTE ? 

A. LA PRÉPARATION DES DÉCISIONS D'INTERVENTION 

1. Veille et anticipation           

2. La planification 

3. Le conseil de défense 

B. DES MÉTHODES DIFFÉRENTES D'ÉVALUATION

C. LES OPEX AU CRIBLE DE L'ANALYSE STRATÉGIQUE

 

TITRE 3 - DES OPÉRATIONS MENÉES AU-DELÀ DES LIMITES DES CONTRATS OPÉRATIONNELS DES ARMÉES 

I. UN CONTRAT DÉFINI DANS LES LIVRES BLANCS ET LES LPM

A. DES CONTRATS OPÉRATIONNELS AJUSTÉS

1. Livre blanc 2008 et loi de programmation militaire 2009-2014        

2. Livre blanc 2013 et LPM 2014-2019

B. DES CAPACITÉS LIMITÉES PAR LE NIVEAU D'ÉQUIPEMENT 

1. Livre blanc 2008 et loi de programmation militaire 2009-2014  

2. Livre blanc de 2013 et LPM 2014-2019 actualisée

II. DES ENGAGEMENTS AU-DELÀ DES LIMITES DU CONTRAT OPÉRATIONNEL

A. UN NIVEAU D'ENGAGEMENT TRÈS IMPORTANT

B. UNE FORTE SOLLICITATION EN EFFECTIFS

C. UN DÉPLOIEMENT IMPORTANT DE MATÉRIELS

D. UNE TENSION ACCRUE PAR LE DÉPLOIEMENT SUR LE THÉÂTRE NATIONAL 

III. DES OPÉRATIONS DE PLUS EN PLUS EXIGEANTES

A. LA DISPERSION ET L'ÉTENDUE DES THÉÂTRES 

1. Des théâtres multiples         

2. Des théâtres éloignés de la métropole et discontinus entre eux         

3. Des théâtres particulièrement étendus          

4. Des exigences supplémentaires pas toujours satisfaites   

B. DES THÉÂTRES D'OPÉRATION ÉPROUVANTS

1. Des théâtres difficiles par leurs caractéristiques physiques         

2. Des théâtres dans lesquels l'approvisionnement local est difficile          

3. Des contraintes supplémentaires

C. DES OPÉRATIONS DE PLUS EN PLUS SIMULTANÉES ET CUMULATIVES       

D. DES MODES DE COMBAT QUI ÉVOLUENT

1. Les caractéristiques nouvelles de l'ennemi       

2. L'utilisation massive des technologies de l'information et de la communication           

3. Une attention médiatique permanente           

4. Des modes d'action qui évoluent

IV. UN CONTRAT QUI DOIT S'ADAPTER À L'ÉVOLUTION DE LA NATURE DES CONFLITS 

A. LA PERSISTANCE DE LACUNES CAPACITAIRES DÉJÀ OBSERVÉES LORS DE L'EXÉCUTION DE LA PRÉCÉDENTE LPM

B. UNE PRESSION PERMANENTE SUR LE MCO ET SUR LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE DES MILITAIRES EN MÉTROPOLE

1. Une dégradation des indicateurs observés en cours d'exécution de la LPM 2009-2014       

2. En OPEX, la disponibilité opérationnelle des matériels est maintenue au prix d'efforts et de sacrifices

C. DES TENSIONS SUR LES RESSOURCES HUMAINES

D. DES AJUSTEMENTS NÉCESSAIRES 

1. Le comblement des « trous » capacitaires         

2. La nécessaire revalorisation des ressources au profit de la MCO          

3. Des augmentations d'effectifs

E. VERS UNE RÉÉVALUATION DU CONTRAT OPÉRATIONNEL POUR LA GESTION DES CRISES EXTÉRIEURES

 

TITRE 4 - DES RÉSULTATS TANGIBLES MAIS DIFFICILES À STABILISER DANS LA DURÉE

I. UN CERTAIN SUCCÈS DES OPÉRATIONS MILITAIRES MENÉES PAR LES FORCES FRANÇAISES

A. UNE CAPACITÉ DE DÉCISION RECONNUE

1. Une procédure simple       

2. Reposant sur un travail de planification           

3. Et une capacité autonome d'information      

4. Sauvegardant jusqu'au dernier moment la liberté d'appréciation du Président de la République       

B. LA CAPACITÉ EFFECTIVE D'EXÉCUTER LE SPECTRE DES ACTIONS NÉCESSAIRES POUR UNE OPÉRATION DE GESTION DE CRISE DANS UN MODÈLE COOPÉRATIF OU EN COALITION

1. Une capacité d'entrée en premier maintenue      

2. Une capacité à soutenir un engagement rude dans la première phase en attendant le déploiement d'une force internationale ou la remontée en puissance des forces locales        

3. Une capacité d'organisation logistique pour projeter et soutenir les forces          

4. Une capacité à appuyer l'action d'une force multinationale           

5. Une capacité à être un contributeur important et reconnu au sein de coalition internationale       

6. Une capacité à mener des actions de lutte contre le terrorisme         

7. Une capacité à soutenir les forces locales par des actions de formation et de coopération opérationnelle, d'équipement et de mentorat          

8. Une capacité à cohabiter avec la population civile locale

C. UNE CAPACITÉ PLUS LIMITÉE DE MENER CERTAINES ACTIONS EN COMPLÈTE AUTONOMIE

1. La capacité d'entrée en premier face à un ennemi disposant d'un niveau de protection élevé (Libye, Syrie...)           

2. La capacité de durer dans une opération de stabilisation longue avec des effectifs réduits    

D. DES RÉSULTATS GLOBALEMENT SATISFAISANTS

1. Les opérations ont en règle générale permis de rétablir un niveau suffisant de sécurité         

2. Les récentes opérations ont conforté la position de la France sur la scène internationale et donc son influence         

3. Elles ont eu une incidence sur les exportations françaises d'armement

II. UNE PRISE DE RELAIS DÉCEVANTE PAR LES FORCES INTERNATIONALES, NOTAMMENT DES NATIONS UNIES, POUR ASSURER LA STABILISATION

A. LA GÉNÉRATION DE FORCES EST SOUVENT PLUS LENTE QUE PRÉVUE (EUROPE EUFOR, NATIONS UNIES)

B. LEUR MANDAT EST SOUVENT TROP LIMITATIF

C. LEURS CAPACITÉS INSUFFISANTES PEINENT À PRENDRE EN CHARGE TOUT LE SPECTRE DES OPÉRATIONS

D. LEUR COMBATIVITÉ EST PARFOIS FAIBLE

E. LES CONTRAINTES BUREAUCRATIQUES

F. LES INTERFÉRENCES POLITIQUES

G. L'INSERTION DANS LA POPULATION LOCALE 

III. LA FORMATION DES ARMÉES LOCALES : UNE APPRÉCIATION TRÈS MITIGÉE DES MISSIONS MENÉES PAR L'UNION EUROPÉENNE

A. UN INVESTISSEMENT CONDITIONNÉ PAR LA VOLONTÉ DES AUTORITÉS POLITIQUES LOCALES

B. UN EFFORT PARTICULIER DANS LE SAHEL 

1. La mise en place de missions        

2. L'extension des missions au G5 Sahel          

3. La question des équipements  

C. UN EFFORT POUR LA FORMATION DES FORCES ARMÉES CENTRAFRICAINES

1. Un bilan d'EUMAM          

2. Le mandat d'EUTM RCA

IV. UN PROCESSUS DE TRANSITION POLITIQUE DIFFICILE À METTRE EN PLACE

A. LA CRISE RÉSULTE SOUVENT DES DÉFAILLANCES DU POUVOIR POLITIQUE EN PLACE

B. LES PROCESSUS DE TRANSITION SONT TOUJOURS LENTS

C. UN PROCESSUS QUI PEUT ÊTRE CHAOTIQUE

V. UN PROCESSUS DE REDRESSEMENT ÉCONOMIQUE COMPLIQUÉ À METTRE EN OEUVRE

A. LA CRISE EST SOUVENT LA CONSÉQUENCE D'UN AFFAIBLISSEMENT ÉCONOMIQUE OU D'UNE DÉSORGANISATION DE L'ÉCONOMIE ET DU TISSU SOCIAL QUI PEUT ÊTRE CONJONCTURELLE OU STRUCTURELLE

B. LA CONSOLIDATION REPOSE SUR UN ACCOMPAGNEMENT QUI ENGLOBE DES ASPECTS TRÈS DIVERS ET UNE APPROCHE GLOBALE

 

TITRE 5 - APPORTER UNE SOLUTION DURABLE AUX CRISES, COMPLÉTER LES OPÉRATIONS MILITAIRES PAR LA MISE EN OEUVRE D'UNE APPROCHE GLOBALE COORDONNÉE

I. L'INTERVENTION MILITAIRE EST UN LEVIER, CE N'EST PAS UNE SOLUTION  

II. LA SOLUTION DES CRISES DOIT ÊTRE RECHERCHÉE DANS UNE APPROCHE GLOBALE OU INTÉGRÉE, QUI PRÉCÈDE, ACCOMPAGNE ET PROLONGE L'ACTION MILITAIRE

A. UN CONCEPT ONUSIEN D'UNE EFFICACITÉ VARIABLE 

1. La mission multidimensionnelle        

2. Une mission intégrée           

3. Un système lourd, souvent bureaucratique, et addictogène        

4. Dont le succès repose sur la capacité à mobiliser des partenaires impliqués et efficaces y compris sur le plan militaire

B. UN CONCEPT EUROPÉEN ENCORE UN PEU ORPHELIN DU VOLET MILITAIRE

1. Globalement les missions conduites par l'Union européenne au titre de la politique de sécurité et de défense commune sont restées d'un niveau très modeste           

2. Une priorité à l'aide au développement          

3. Une attention récente aux questions de sécurité et une approche régionale         

4. Des éléments éparses d'une « approche globale »        

5. Une action qui manque singulièrement de lisibilité

C. UN CONCEPT FRANÇAIS QUI A DE LA PEINE À SE MATÉRIALISER 

1. Une littérature abondante        

2. Une mise en oeuvre impressionniste encore très marquée par une logique de silo     

3. Une approche globale dépourvue de moyens  

D. UNE OU DES APPROCHES GLOBALES

1. Un empilement de structures sur chaque théâtre         

2. Une dimension régionale souvent absente          

3. La mise en place de fonds dédiés, une solution à développer          

4. La difficile question de l'appropriation

III. QUELLE STRATÉGIE POUR LA FRANCE ? 

A. L'IMPOSSIBILITÉ DE TOUT FAIRE ?

B. DISPOSER D'UNE CAPACITÉ STRATÉGIQUE DE PRÉPARATION ET DE CONDUITE DE L'APPROCHE GLOBALE 

1. Une stratégie pour les régions fragiles de notre zone d'intérêt            

 

TITRE 6 - UN EFFORT FINANCIER CONSÉQUENT, BÉNÉFICIANT DE MODALITÉS SPÉCIFIQUES MAIS INCOMPLET DANS SON APPRÉCIATION 

I. UN EFFORT FINANCIER IMPORTANT

A. UN COÛT ÉLEVÉ, MAIS SOUTENABLE POUR LE BUDGET DE L'ETAT EU ÉGARD AUX ENJEUX

1. Un coût jamais inférieur à 830 millions d'euros depuis 2008         

2. Une proportion faible des dépenses de l'Etat, mais en progression         

3. La notion de « surcoût OPEX » ne prend qu'imparfaitement en compte les charges pesant sur le budget de la défense

B. DES MODALITÉS PARTICULIÈRES DE FINANCEMENT

1. L'établissement de règles dans les lois de programmation militaire

II. L'ABSENCE D'AGRÉGATION DES FINANCEMENTS DE L'APPROCHE GLOBALE

 

TITRE 7 - UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE À APPROFONDIR 

I. UN CONTRÔLE INTERMITTENT CAR À L'INITIATIVE DE L'EXÉCUTIF, Y COMPRIS DANS LE CHOIX DES MODALITÉS

A. LES INTERVENTIONS CONCERNÉES ; UNE UTILISATION DU DISPOSITIF DE L'ARTICLE 35 À LA DISCRÉTION DU GOUVERNEMENT

1. Quelles opérations ?

2. Quelles modalités ?               

B. L'ARTICLE 35, ALINÉA 3, SOUMET LA PROLONGATION DES INTERVENTIONS AU-DELÀ DE QUATRE MOIS À UN VOTE DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

1. Les modalités          

2. Le Parlement a été appelé à se prononcer sur les interventions ayant débuté depuis plus de quatre mois à la date de promulgation de la loi constitutionnelle           

3. Toutes les interventions dont le Parlement a été informé au titre de l'article 35, alinéa 2, ont été soumises à autorisation de prolongation        

4. La durée de l'autorisation n'est pas bornée dans le temps

C. LES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 35, ALINÉA 1, SUR LA DÉCLARATION DE GUERRE N'ONT JAMAIS ÉTÉ APPLIQUÉES

II. UN CONTRÔLE A RÉAFFERMIR

 

CONCLUSION

EXAMEN EN COMMISSION

DÉPLACEMENT EN RÉPUBLIQUE CENTRAFRICAINE (BANGUI ET BOALI) (20-24 MAI 2016)

DÉPLACEMENT AUPRÈS DE LA FORCE BARKHANE (NDJAMENA, AGUELAL, GAO, NIAMEY) (8 AU 11 JUIN 2016)

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

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Fiche technique

Autre titre : Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 278 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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