Texte intégral
Je vous remercie pour votre invitation à ce rendez-vous annuel des communautés urbaines. Il m'offre ainsi l'occasion d'évoquer, devant des élus pilotes de grandes agglomérations reconnues comme des modèles d'intégration intercommunale, le chantier que nous avons engagé avec Jean-Claude GAYSSOT pour l'élaboration d'un texte législatif sur l'habitat, l'urbanisme et les déplacements.
Le texte que nous préparons et qui sera examiné au Parlement dans un horizon proche, à partir de mars 2000, part du constat suivant : en 30 ans, nos villes ont considérablement changé, de nouveaux enjeux se posent à nous avec force, en matière d'équilibres sociaux, de développement durable, et pourtant le cadre de leur développement en matière d'urbanisme reste en grande partie celui de la LOF de 1967.
La ville d'aujourd'hui est celle de l'éclatement urbain et de la mobilité. Il ne s'agit pas de cultiver la nostalgie d'une ville ancienne, souvent idéalisée, il s'agit simplement de prendre la mesure des risques que comporte une certaine fuite en avant de l'extension urbaine : gaspillage d'espace, dépérissement de certains quartiers existants, coût des infrastructures, engorgement des transports Face à cette réalité que vous connaissez bien, il faut se donner collectivement les moyens renouvelés d'une plus grande maîtrise du développement de nos villes.
L'autre enjeu, qui n'est d'ailleurs pas sans lien avec le premier, est celui de la ségrégation urbaine. Certains territoires sont pris dans une spirale de dégradation, d'autres vivent en îlots protégés. Pour nombre de nos concitoyens, la ville est sans qualité, parce qu'ils n'ont pas pu choisir leur logement ou leur quartier, parce qu'ils sont à l'écart des aménités de la ville tout en subissant les nuisances. Les inégalités se lisent à livre ouvert dans le paysage de nos villes.
Pour répondre à ces problèmes fondamentaux, il faut d'abord et surtout un projet politique national et local. Un projet qui soit porté par une volonté et une ténacité de chaque jour face à des évolutions spontanées qui poussent à l'éclatement et à la ségrégation.
Faire évoluer nos villes, c'est aussi faire évoluer les mentalités. Nos concitoyens plébiscitent par leur pratique quotidienne la maison individuelle, la voiture et l'hypermarché de périphérie, parce qu'ils y trouvent une certaine qualité de vie. Mais ils souhaitent aussi plus de transports collectifs et moins de nuisances automobiles, des centres ville animés et une ville plus solidaire. Notre rôle au niveau local et national, consiste à gérer ces aspirations parfois contradictoires et à accompagner, en la devançant parfois, une évolution des choix collectifs et individuels.
Et pour cela, nous avons besoin de boîtes à outils, c'est à dire des lois et des moyens. Depuis deux ans et demi, le gouvernement s'est attaché à les mettre en place.
Le premier volet de son action est celui d'une meilleure organisation des territoires. C'est celui de la loi CHEVENEMENT et de la LOADDT qui se veulent des points d'appui solides pour concevoir des politiques territoriales à la bonne échelle.
La mission confiée à Pierre MAUROY sur la décentralisation constitue la préparation d'une prochaine étape politique majeure. Il est clair que les communautés urbaines ont une longueur d'avance dans ces domaines, du fait de l'antériorité de leur pratique de l'intégration intercommunale.
Le second volet de l'action gouvernementale, est celui du programme de rénovation et de solidarité urbaine tel que le Premier ministre l'a annoncé à Strasbourg.
Sa première dimension est celle de la politique de la ville, relancée par Claude BARTOLONE. Les contrats de ville et les 50 Grands projets de ville annoncés par le Premier ministre, vont constituer une étape privilégiée pour faire progresser dans les années à venir, le renouvellement urbain et lutter contre la ségrégation urbaine.
Le second versant de ce programme correspond au projet de loi que nous préparons avec Jean-Claude GAYSSOT. Il vise une rénovation profonde du cadre juridique des politiques urbaines, autour de 3 enjeux : la solidarité urbaine, le développement durable et la démocratie locale. Trois priorités ont guidé nos travaux.
D'abord mettre en place des outils au service d'une plus grande cohérence des politiques urbaines.
Trente après la LOF de 1967, la planification urbaine qui avait pour objectif de permettre l'extension urbaine avec une logique fonctionnelle de zonage doit être revue pour répondre aux enjeux d'aujourd'hui.
- Il s'agit de créer des cadres de négociation de stratégies de développement cohérentes entre zones urbaines et péri-urbaines, voire rurales, qui font partie d'un même espace de vie ;
- il s'agit aussi de favoriser la cohérence entre planification spatiale, habitat et déplacements. En ce domaine, on pâtit des effets pervers de la stratification des textes de référence en matière de développement urbain qui ont superposé les plans de tout nature : PDU, PLH, plans régionaux de qualité de l'air etc. Certes, on peut utiliser avec intelligence ces différents cadres d'action, ainsi qu'en témoignent vos expériences respectives. Toutefois, bien souvent cette superposition pose, au mieux, un problème de lisibilité, au pire, elle peut générer de graves incohérences.
C'est pourquoi nous prévoyons de créer des schémas de cohérence territoriale qui se substitueront aux schémas directeurs. Documents de stratégie et de programmation, ils constitueront le document fédérateur des autres actes de planification. Leur validité dans le temps sera limitée pour éviter des documents fossilisés, incapables de traduire une réelle stratégie.
Leur portée sera renforcée : en l'absence d'un tel schéma, la constructibilité serait limitée et les implantations de surfaces commerciales strictement encadrées. (cf. le modèle du SD de Lille métropole qui exprime une véritable stratégie urbaine, autour de la notion de ville renouvelée)
Parallèlement le plan d'urbanisme local, qui se substituera au POS, sera plus souple et plus simple et devra traduire le projet urbain local, à travers notamment le rapport de présentation en évoquant les principales actions d'aménagement, les actions relatives au traitement de l'espace public ou à l'environnement.
En matière de documents d'urbanisme, notre fil conducteur consiste d'ailleurs à privilégier, les objectifs de fond, au service de la stratégie urbaine. C'est pourquoi nous allons alléger très sensiblement les règles de procédure.
Le code de l'urbanisme dans sa partie réglementaire et même législative devrait y perdre une quarantaine de pages. Surtout cette simplification sera l'occasion de réduire les nids de contentieux.
Mais cet allégement des procédures ne se fera pas aux dépens de la concertation qui sera consolidée à travers les enquêtes publiques.
Il est clair que dans cette recherche de cohérence des politiques urbaines, de développement durable de nos agglomérations, la politique des déplacements a un rôle clef. Nos villes sont placées sous le signe de la mobilité, c'est à dire de l'automobile. Organisation de l'espace et gestion des déplacements sont intimement liées.
L'enjeu majeur des années à venir consiste à mieux équilibrer la place de la voiture, des transports collectifs et des autres modes. Jean Claude GAYSSOT est très attaché à ce cap. Il s'agit de faire mieux en optimisant l'existant et en améliorant la qualité de service ; de faire mieux aussi en adaptant les modes à leur zone de pertinence et en favorisant la pluri-modalité.
Pour ce faire, il est nécessaire que le PDU qui a vocation à être intégré au schéma de cohérence territoriale soit plus contraignant. Il doit permettre de définir des politiques bien évidemment de transports collectifs mais aussi de partage de la voirie, de stationnement.
Sur le plan institutionnel, il est envisagé que les autorités organisatrices de transports urbains puissent se transformer en autorités organisatrices de déplacements d'agglomération, afin de se doter, outre de la compétence en matière de transports collectifs, de compétences liées au stationnement payant et à la gestion des parc de stationnement.
La seconde priorité du projet de loi consiste à favoriser le renouvellement urbain.
Cela passe par différentes mesures relatives à l'urbanisme, qui portent aussi bien sur le droit de préemption urbain que sur les futurs plans d'urbanisme locaux. Il est notamment envisagé de délimiter dans ces derniers, pour les secteurs en mutation, des périmètres d'aménagement différé qui sans avoir la lourdeur de la procédure de ZAD, faciliteront la maîtrise de l'évolution urbaine. Tout en conservant les ZAC, il est envisagé d'intégrer dans le plan d'urbanisme local le contenu des PAZ qui seraient supprimés.
Favoriser le renouvellement urbain, c'est aussi améliorer les outils en faveur de la réhabilitation du parc privé dégradé. Nombreuses sont les villes qui sont confrontées à ce problème, sous une forme ou une autre et font l'expérience de la déficience des outils existants.
Nous prévoyons de renforcer l'efficacité des procédures d'insalubrité et de péril, notamment par des mesures incitatives à la réalisation des travaux (par exemple la suspension du paiement du loyer tant que le propriétaire n'exécute pas les travaux).
Le projet de loi prévoira également des dispositions en direction des copropriétés en difficulté, à la fois en termes de prévention (je pense aux règles de mise en copropriété) ; en termes bien sûr de traitement des difficultés, par toute une série de mesures concrètes (aide au portage, extension des plans de sauvegarde et du FSL, facilitation des scissions, amélioration de la procédure d'administration provisoire).
Enfin, il est prévu d'étendre l'ANAH à l'amélioration du parc privé dans son ensemble, quel que soit le statut d'occupation.
Enfin, favoriser le renouvellement urbain, c'est aussi renforcer la sécurité juridique des décisions d'urbanisme, ce que, je pense, les élus et les praticiens de la ville que vous êtes, apprécierez compte tenu de la grande fragilité des projets d'aménagement face à l'abondance du contentieux.
La troisième priorité du projet de loi est celle de la solidarité dans le domaine de l'habitat.
Depuis 2 ans et demi, nous avons mis en place, dans un environnement amélioré pour le secteur immobilier, une palette d'outils durables qui permettent de répondre à la diversité des besoins, aussi bien dans le parc privé que dans le parc social, dans l'ancien comme dans le neuf.
Le projet de loi apportera sa contribution à cette consolidation de la politique de l'habitat comme instrument des politiques urbaines.
Il s'agit d'abord de conforter dans ses missions le logement social qui joue un rôle éminent en faveur du droit au logement. Il s'agit tout à la fois de garantir la pérennité de l'affectation sociale de ce parc, de promouvoir la solidarité entre les organismes HLM et de leur permettre de mieux s'adapter dans leurs structures et leur gestion aux réalités territoriales.
La solidarité urbaine, c'est aussi faire en sorte que toutes les villes contribuent au droit au logement et à la mixité de l'habitat en accueillant du logement social. A ce titre, dans un contexte où nous faisons le maximum en matière de financement du logement, je tiens, en plein accord avec Claude BARTOLONE, à ce que le projet de loi prévoit une réforme de la LOV, pour élargir les obligations d'accueil du logement social pesant sur les communes qui en ont peu ou pas.
Nous envisageons notamment d'étendre le champ de ces obligations aux agglomérations de plus de 50 000 habitants, de créer contribution financière pour les communes ayant moins de 20 % de logements sociaux et de donner à l'Etat, en cas de carence avérée de la commune dans la réalisation de ses engagements de construction, les moyens juridiques et financiers de se substituer.
Vous voyez, à travers ce panorama rapide, que la boite à outils est bien remplie pour aider à la construction des villes de demain, plus solidaires et plus équilibrées.
(source http://www.equipement.gouv.fr, le 23 novembre 1999)
Le texte que nous préparons et qui sera examiné au Parlement dans un horizon proche, à partir de mars 2000, part du constat suivant : en 30 ans, nos villes ont considérablement changé, de nouveaux enjeux se posent à nous avec force, en matière d'équilibres sociaux, de développement durable, et pourtant le cadre de leur développement en matière d'urbanisme reste en grande partie celui de la LOF de 1967.
La ville d'aujourd'hui est celle de l'éclatement urbain et de la mobilité. Il ne s'agit pas de cultiver la nostalgie d'une ville ancienne, souvent idéalisée, il s'agit simplement de prendre la mesure des risques que comporte une certaine fuite en avant de l'extension urbaine : gaspillage d'espace, dépérissement de certains quartiers existants, coût des infrastructures, engorgement des transports Face à cette réalité que vous connaissez bien, il faut se donner collectivement les moyens renouvelés d'une plus grande maîtrise du développement de nos villes.
L'autre enjeu, qui n'est d'ailleurs pas sans lien avec le premier, est celui de la ségrégation urbaine. Certains territoires sont pris dans une spirale de dégradation, d'autres vivent en îlots protégés. Pour nombre de nos concitoyens, la ville est sans qualité, parce qu'ils n'ont pas pu choisir leur logement ou leur quartier, parce qu'ils sont à l'écart des aménités de la ville tout en subissant les nuisances. Les inégalités se lisent à livre ouvert dans le paysage de nos villes.
Pour répondre à ces problèmes fondamentaux, il faut d'abord et surtout un projet politique national et local. Un projet qui soit porté par une volonté et une ténacité de chaque jour face à des évolutions spontanées qui poussent à l'éclatement et à la ségrégation.
Faire évoluer nos villes, c'est aussi faire évoluer les mentalités. Nos concitoyens plébiscitent par leur pratique quotidienne la maison individuelle, la voiture et l'hypermarché de périphérie, parce qu'ils y trouvent une certaine qualité de vie. Mais ils souhaitent aussi plus de transports collectifs et moins de nuisances automobiles, des centres ville animés et une ville plus solidaire. Notre rôle au niveau local et national, consiste à gérer ces aspirations parfois contradictoires et à accompagner, en la devançant parfois, une évolution des choix collectifs et individuels.
Et pour cela, nous avons besoin de boîtes à outils, c'est à dire des lois et des moyens. Depuis deux ans et demi, le gouvernement s'est attaché à les mettre en place.
Le premier volet de son action est celui d'une meilleure organisation des territoires. C'est celui de la loi CHEVENEMENT et de la LOADDT qui se veulent des points d'appui solides pour concevoir des politiques territoriales à la bonne échelle.
La mission confiée à Pierre MAUROY sur la décentralisation constitue la préparation d'une prochaine étape politique majeure. Il est clair que les communautés urbaines ont une longueur d'avance dans ces domaines, du fait de l'antériorité de leur pratique de l'intégration intercommunale.
Le second volet de l'action gouvernementale, est celui du programme de rénovation et de solidarité urbaine tel que le Premier ministre l'a annoncé à Strasbourg.
Sa première dimension est celle de la politique de la ville, relancée par Claude BARTOLONE. Les contrats de ville et les 50 Grands projets de ville annoncés par le Premier ministre, vont constituer une étape privilégiée pour faire progresser dans les années à venir, le renouvellement urbain et lutter contre la ségrégation urbaine.
Le second versant de ce programme correspond au projet de loi que nous préparons avec Jean-Claude GAYSSOT. Il vise une rénovation profonde du cadre juridique des politiques urbaines, autour de 3 enjeux : la solidarité urbaine, le développement durable et la démocratie locale. Trois priorités ont guidé nos travaux.
D'abord mettre en place des outils au service d'une plus grande cohérence des politiques urbaines.
Trente après la LOF de 1967, la planification urbaine qui avait pour objectif de permettre l'extension urbaine avec une logique fonctionnelle de zonage doit être revue pour répondre aux enjeux d'aujourd'hui.
- Il s'agit de créer des cadres de négociation de stratégies de développement cohérentes entre zones urbaines et péri-urbaines, voire rurales, qui font partie d'un même espace de vie ;
- il s'agit aussi de favoriser la cohérence entre planification spatiale, habitat et déplacements. En ce domaine, on pâtit des effets pervers de la stratification des textes de référence en matière de développement urbain qui ont superposé les plans de tout nature : PDU, PLH, plans régionaux de qualité de l'air etc. Certes, on peut utiliser avec intelligence ces différents cadres d'action, ainsi qu'en témoignent vos expériences respectives. Toutefois, bien souvent cette superposition pose, au mieux, un problème de lisibilité, au pire, elle peut générer de graves incohérences.
C'est pourquoi nous prévoyons de créer des schémas de cohérence territoriale qui se substitueront aux schémas directeurs. Documents de stratégie et de programmation, ils constitueront le document fédérateur des autres actes de planification. Leur validité dans le temps sera limitée pour éviter des documents fossilisés, incapables de traduire une réelle stratégie.
Leur portée sera renforcée : en l'absence d'un tel schéma, la constructibilité serait limitée et les implantations de surfaces commerciales strictement encadrées. (cf. le modèle du SD de Lille métropole qui exprime une véritable stratégie urbaine, autour de la notion de ville renouvelée)
Parallèlement le plan d'urbanisme local, qui se substituera au POS, sera plus souple et plus simple et devra traduire le projet urbain local, à travers notamment le rapport de présentation en évoquant les principales actions d'aménagement, les actions relatives au traitement de l'espace public ou à l'environnement.
En matière de documents d'urbanisme, notre fil conducteur consiste d'ailleurs à privilégier, les objectifs de fond, au service de la stratégie urbaine. C'est pourquoi nous allons alléger très sensiblement les règles de procédure.
Le code de l'urbanisme dans sa partie réglementaire et même législative devrait y perdre une quarantaine de pages. Surtout cette simplification sera l'occasion de réduire les nids de contentieux.
Mais cet allégement des procédures ne se fera pas aux dépens de la concertation qui sera consolidée à travers les enquêtes publiques.
Il est clair que dans cette recherche de cohérence des politiques urbaines, de développement durable de nos agglomérations, la politique des déplacements a un rôle clef. Nos villes sont placées sous le signe de la mobilité, c'est à dire de l'automobile. Organisation de l'espace et gestion des déplacements sont intimement liées.
L'enjeu majeur des années à venir consiste à mieux équilibrer la place de la voiture, des transports collectifs et des autres modes. Jean Claude GAYSSOT est très attaché à ce cap. Il s'agit de faire mieux en optimisant l'existant et en améliorant la qualité de service ; de faire mieux aussi en adaptant les modes à leur zone de pertinence et en favorisant la pluri-modalité.
Pour ce faire, il est nécessaire que le PDU qui a vocation à être intégré au schéma de cohérence territoriale soit plus contraignant. Il doit permettre de définir des politiques bien évidemment de transports collectifs mais aussi de partage de la voirie, de stationnement.
Sur le plan institutionnel, il est envisagé que les autorités organisatrices de transports urbains puissent se transformer en autorités organisatrices de déplacements d'agglomération, afin de se doter, outre de la compétence en matière de transports collectifs, de compétences liées au stationnement payant et à la gestion des parc de stationnement.
La seconde priorité du projet de loi consiste à favoriser le renouvellement urbain.
Cela passe par différentes mesures relatives à l'urbanisme, qui portent aussi bien sur le droit de préemption urbain que sur les futurs plans d'urbanisme locaux. Il est notamment envisagé de délimiter dans ces derniers, pour les secteurs en mutation, des périmètres d'aménagement différé qui sans avoir la lourdeur de la procédure de ZAD, faciliteront la maîtrise de l'évolution urbaine. Tout en conservant les ZAC, il est envisagé d'intégrer dans le plan d'urbanisme local le contenu des PAZ qui seraient supprimés.
Favoriser le renouvellement urbain, c'est aussi améliorer les outils en faveur de la réhabilitation du parc privé dégradé. Nombreuses sont les villes qui sont confrontées à ce problème, sous une forme ou une autre et font l'expérience de la déficience des outils existants.
Nous prévoyons de renforcer l'efficacité des procédures d'insalubrité et de péril, notamment par des mesures incitatives à la réalisation des travaux (par exemple la suspension du paiement du loyer tant que le propriétaire n'exécute pas les travaux).
Le projet de loi prévoira également des dispositions en direction des copropriétés en difficulté, à la fois en termes de prévention (je pense aux règles de mise en copropriété) ; en termes bien sûr de traitement des difficultés, par toute une série de mesures concrètes (aide au portage, extension des plans de sauvegarde et du FSL, facilitation des scissions, amélioration de la procédure d'administration provisoire).
Enfin, il est prévu d'étendre l'ANAH à l'amélioration du parc privé dans son ensemble, quel que soit le statut d'occupation.
Enfin, favoriser le renouvellement urbain, c'est aussi renforcer la sécurité juridique des décisions d'urbanisme, ce que, je pense, les élus et les praticiens de la ville que vous êtes, apprécierez compte tenu de la grande fragilité des projets d'aménagement face à l'abondance du contentieux.
La troisième priorité du projet de loi est celle de la solidarité dans le domaine de l'habitat.
Depuis 2 ans et demi, nous avons mis en place, dans un environnement amélioré pour le secteur immobilier, une palette d'outils durables qui permettent de répondre à la diversité des besoins, aussi bien dans le parc privé que dans le parc social, dans l'ancien comme dans le neuf.
Le projet de loi apportera sa contribution à cette consolidation de la politique de l'habitat comme instrument des politiques urbaines.
Il s'agit d'abord de conforter dans ses missions le logement social qui joue un rôle éminent en faveur du droit au logement. Il s'agit tout à la fois de garantir la pérennité de l'affectation sociale de ce parc, de promouvoir la solidarité entre les organismes HLM et de leur permettre de mieux s'adapter dans leurs structures et leur gestion aux réalités territoriales.
La solidarité urbaine, c'est aussi faire en sorte que toutes les villes contribuent au droit au logement et à la mixité de l'habitat en accueillant du logement social. A ce titre, dans un contexte où nous faisons le maximum en matière de financement du logement, je tiens, en plein accord avec Claude BARTOLONE, à ce que le projet de loi prévoit une réforme de la LOV, pour élargir les obligations d'accueil du logement social pesant sur les communes qui en ont peu ou pas.
Nous envisageons notamment d'étendre le champ de ces obligations aux agglomérations de plus de 50 000 habitants, de créer contribution financière pour les communes ayant moins de 20 % de logements sociaux et de donner à l'Etat, en cas de carence avérée de la commune dans la réalisation de ses engagements de construction, les moyens juridiques et financiers de se substituer.
Vous voyez, à travers ce panorama rapide, que la boite à outils est bien remplie pour aider à la construction des villes de demain, plus solidaires et plus équilibrées.
(source http://www.equipement.gouv.fr, le 23 novembre 1999)