Déclaration de Mme Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement, sur les grandes orientations de la politique du logement social, à Paris le 22 novembre 2012.

Madame la présidente de l’Union sociale pour l’habitat,
Messieurs les présidents des fédérations,
Monsieur le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations,
Mesdames et messieurs les élus,
Mesdames et messieurs,
C’est un grand plaisir pour moi que de me tenir devant vous ce soir à l’occasion du centenaire de cette loi fondatrice pour notre modèle du logement social qu’est la loi Bonnevay.
Je crois profondément en l’importance de l’Histoire, en l’importance de connaître le passé avant de se tourner vers l’avenir. Alors que la crise économique touche nos concitoyens, que les difficultés auxquelles nous devons faire face sont réelles, il n’est jamais inutile de prendre le temps de regarder derrière soi, de se rappeler des actions de nos prédécesseurs, de leur contexte, et du sens qu’ils donnèrent aux décisions qui dessinent cent ans plus tard le cadre dans lequel nous agissons.
La loi Bonnevay marque l’une de ces décisions fondamentales qui donne encore aujourd’hui, plus d’un siècle plus tard, une orientation essentielle aux politiques du logement en France.
Cette orientation, c’est celle du service public du logement social.
C’est le choix de donner aux communes et aux départements le pouvoir de demander la création d’établissements publics en charge de construire et de gérer des logements.
C’est le choix de ne pas laisser le secteur privé assumer seul la mission de loger les ménages salariés modestes.
C’est la décision de donner naissance aux offices publics d'habitations à bon marché dont vous êtes aujourd’hui, cent ans plus tard, les légataires.
Ce choix fort, voté à l’unanimité par la chambre des députés, constituait un message simple. L’habitat n’est pas un bien marchand comme les autres. Il ne peut pas être laissé à la seule main d’un patronat paternaliste, soucieux de loger sa main d’oeuvre. Mais au contraire, la puissance publique, via les collectivités, doit en être l’acteur direct.
Ce choix, en mettant en responsabilité les communes et les départements, était aussi celui des territoires, en reconnaissant leur rôle dans la mise en oeuvre des politiques locales du logement.
Un service public du logement, des politiques locales de l’habitat : cent ans plus tard, ces principes constituent toujours les fondements sur lesquels je conçois l’action de mon ministère.
Cela ne signifie pas pour autant que rien n’a changé. Bien au contraire, les évolutions que notre société a connues au cours du XXe siècle ont été d’une ampleur et d’une rapidité inédites. Mais c’est précisément lorsque tout change autour de nous qu’il est indispensable de disposer de repères solides, de principes intangibles qui guident notre action.
L’histoire du logement social, et en particulier des offices publics, est celle d’une succession d’adaptations à chaque nouvelle crise pour répondre aux défis posés, sans pour autant dévier de ces principes.
Au début du XXe siècle, monsieur Bonnevay se préoccupait des conséquences de l’exode rural, des problèmes de santé que causait l’insalubrité de l’habitat ouvrier.
À la sortie de la deuxième guerre mondiale, les créateurs des offices publics de l’habitat se souciaient de reconstruire la France, d’industrialiser la production et de résorber les taudis.
Au début des années 1980, il s’agissait de revenir à un développement décentralisé respectueux des territoires et de repenser une politique locale de l’habitat.
Aujourd’hui, à nouveau, nous devons faire face à des enjeux différents et, à nouveau, les offices publics de l’habitat doivent évoluer pour y faire face.
Car en trente ans notre société a profondément changé. Le modèle unique de la famille nucléaire ne correspond plus à la réalité des parcours personnels. L’emploi à vie n’est plus, pour beaucoup de nos concitoyens, la réalité de leur parcours professionnels. Notre jeunesse paye le plus lourd tribut à la crise économique, elle subit de plein fouet la précarisation de l’emploi, le renchérissement du coût du logement. Notre population vieillit, et avec elle, la perte d’autonomie devient une échéance de plus en plus certaine.
Ces grandes tendances viennent bouleverser profondément les besoins en logement de nos concitoyens. Ce faisant, elles posent de nouveaux défis qui interrogent nos stratégies.
Le premier de ces défis reste celui de la production. Non pas pour pallier, comme c’était le cas dans les années 1950, une pénurie généralisée et un parc de mauvaise qualité. Mais pour faire face au desserrement du nombre de personnes par ménage, à la métropolisation de nos agglomérations qui accentue la pression démographique sur certains territoires, à la difficulté de refaire la ville sur la ville.
Le Président de la République a symbolisé pendant sa campagne l’ampleur de ce défi par deux objectifs symboliques très forts : la production de 500 000 logements par an dont 150 000 logements sociaux. Ces objectifs sont nécessaires à la fois pour combler le déficit de production des années passées et pour répondre à la demande future. Je n’ignore pas l’ampleur de cette ambition, qui n'a jamais été atteinte depuis 40 ans. Mais je n’en tire pas la conclusion que rien n’est possible, que nous sommes incapables d’infléchir la situation. Bien au contraire, je mesure l'ampleur de la mobilisation qui doit être la nôtre.
Si ces objectifs matérialisent notre volonté d'aller plus loin, de passer à la vitesse supérieure, ils ne peuvent à eux seuls résumer notre ambition et ils ne suffisent pas à donner sens à notre action.
Nous ne devons pas nous tromper sur le diagnostic car les solutions en découlent. La France manque de logements. Mais ce dont elle manque surtout sont des logements abordables là où sont les besoins. Nous ne devons donc en aucun cas construire pour construire. Cela serait inefficace, cela serait inacceptable dans un contexte de rareté de l’argent public.
Au contraire, nous devons réaliser ces logements là où ils sont nécessaires, c'est-à-dire bien souvent là où, précisément, ils seront plus difficiles à réaliser. Parce que les droits à construire y seront plus rares, parce que le foncier y sera plus cher, parce qu'il faudra recycler la ville. Je refuserai de sacrifier l'efficience de notre action à une politique du chiffre qui se satisferait d’un seul indicateur pour cible, qui favoriserait l'éparpillement urbain dans une logique de court terme, qui abandonnerait son idéal de mixité sociale en échange d’une production à tout crin.
Cela ne signifie pas pour autant qu’il ne puisse y avoir de construction de logements sociaux que dans les territoires les plus tendus, qu’en dehors des grandes agglomérations urbaines rien n’existe. Cela signifie qu’il ne peut y avoir de politique du logement qui ne soit territorialisée, qui ne s'inscrive dans une stratégie de l'habitat pensée et pilotée par les collectivités territoriales, qui ne soit le fruit d'une réponse locale à un besoin local.
Nos objectifs quantitatifs ne pourront être que la résultante de milliers d’initiatives locales, conçues, portées par les collectivités.
Les offices publics de l’habitat en tant qu’établissements publics ancrés dans les territoires ont donc vocation à être les outils de cette politique. Et je compte sur vous.
Ma ligne est claire. C’est celle de l’exigence d’une mobilisation générale, car on exige beaucoup de ceux dont on connait la valeur. Mais c’est aussi celle du partenariat, de la contractualisation, car il ne peut y avoir d’exigence crédible sans engagements réciproques. Je veillerai à ce que vous ayez les moyens d’atteindre les objectifs.
Pour cela, il vous faut en premier l’accès à un foncier abordable. On ne construit pas un logement hors sol. La libération des droits à construire constitue inévitablement le premier levier à actionner. C’est dans ce but que les premières mesures législatives prises en faveur du logement visent à créer un choc d'offre foncière. Il s'agit de mobiliser les terrains publics, avec la mise en oeuvre d'un principe de gratuité pour la cession de terrains de l’Etat. Il s'agit aussi de mobiliser les terrains privés, avec la mise en place d'une fiscalité nouvelle qui pénalisera la rétention des terrains à bâtir.
Mais pour changer réellement la donne, il faudra également repenser la gouvernance de l’urbanisme et du droit des sols. Vous le savez, je suis favorable à plus de clarté, de simplicité d’une planification adaptée à chaque échelon territorial : au niveau régional la vision stratégique, l’expression des grandes trames qui viendront constituer le maillage général, au niveau du bassin de vie, la définition des cohérences territoriales à l’échelle des SCOT, au niveau intercommunal la définition d’un projet de territoire permettant de dire pourquoi, comment et où construire, aménager, préserver.
Oui, je suis favorable à un PLU intercommunal, parce qu’il permet la coopération plutôt que la concurrence, parce qu’il doit permettre aux élus de dire plus facilement oui au logement et non à l’étalement urbain. C’est exigeant, c’est compliqué, mais c’est une voie d’avenir. J’en suis convaincue et je souhaite que la grande loi sur le logement et l’urbanisme qui sera élaborée dans le courant du premier semestre prochain soit l’occasion de faire des propositions ambitieuses à ce sujet.
Enfin, la mobilisation d’emprises foncières pour la construction de logements sociaux passera également par le renforcement des dispositions de l'article 55 de la loi SRU. Car là où le volontarisme des élus manque, il faut oser contraindre. Nous ne pouvons pas accepter que certaines communes préfèrent payer plutôt que de créer les logements abordables dont nos concitoyens ont besoin. Le projet de loi que nous avons proposé pour sanctionner ces comportements a été à nouveau examiné par l’Assemblée Nationale avant-hier. Ma détermination sur ce sujet reste intacte.
En second lieu, les financements nécessaires seront dégagés. Pour réaliser 150 000 logements il faut à peu près 20 milliards d’euros d'investissement, moins si on arrive à maîtriser les coûts et c’est donc un impératif essentiel que de les réduire. Ce montant est considérable. Comment sera-t-il financé ? J’entends les inquiétudes. Je sais que certains pensent que le compte n’y est pas. Ma réponse est simple : les moyens seront au rendez-vous si tous les financeurs du logement se mobilisent.
Cela sera le cas des Fonds d’épargne, qui financeront près des trois quarts du montant global. Le relèvement progressif du plafond du livret A assurera qu’il y aura les liquidités nécessaires tout au long du quinquennat. C’est un engagement fort du Gouvernement et j’y veillerai.
Cela sera le cas de l’Etat, avec des aides à la pierre portés en 2013 à 500 millions d’euros, soit une hausse de 11% par rapport à l'année 2012, avec la disparition du prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs, soit la fin d’une ponction potentielle de 175 millions d’euros sur la capacité de financement du monde HLM, et avec la gratuité de son foncier public qui représentera plus de 75 millions d’euros d'aides à l'équilibre des opérations de logements sociaux en 2013. Dans un contexte de maîtrise de la dette publique, cet effort est considérable. Il établit de fait le logement comme l'une des priorités du Gouvernement.
Cela sera le cas d'Action Logement, dont la mobilisation en faveur du logement social pour les trois prochaines années sera exceptionnelle. L'accord que j'ai signé avec le président et le vice-président de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement le garantit. Il fixe à 950 millions d’euros d'équivalent subvention les aides qu'Action Logement apportera en 2013 au logement social, soit 500 millions d’euros de plus qu'en 2012. C’est considérable. Au total, les aides à la pierre combinées de l’État et d’Action Logement permettront donc d’augmenter la capacité d’investissement des bailleurs de plus de 800 millions d’euros en 2013 par rapport à 2012.
Les moyens seront donc bien à la hauteur de nos ambitions.
Je tiens cependant à vous adresser un message de vérité et de responsabilité. Pour financer les 150 000 logements sociaux, les fonds propres des bailleurs sociaux seront également mis à contribution. L’effort demandé sera très important mais il sera soutenable. Pour qu'il le soit, cependant, vos moyens financiers devront être mutualisés autant que nécessaire. Je vous l'ai dit, je n'accepterai pas qu'on renie notre ambition de construire là où sont les besoins, sous prétexte que ce n'est pas là que sont les fonds propres. J'ai eu l'occasion de l'affirmer lors du congrès de l'USH, je ne confonds pas mutualisation avec spoliation. Mais si le monde HLM n'est pas force de proposition alors l’Etat assumera ses responsabilités. Mais j'ai une grande confiance en la capacité du monde HLM à s'organiser et à se saisir de cet enjeu et je sais que d’ores et déjà des propositions sont en cours d’élaboration.
Vous l’avez compris, je souhaite que ce travail s’inscrive dans un tout cohérent, qui place en face des objectifs qu’on se fixe, les moyens qu’on se donne. C’est bien le sens du pacte de mobilisation pour la production de logements que je souhaite conclure avec l’union sociale pour l’habitat. C’est aussi le sens que je souhaite donner aux conventions d’utilité sociale qui devront être revues pour intégrer les nouveaux objectifs fixés par le gouvernement, dans une logique partenariale, dans un souci de cohérence territoriale.
Le deuxième défi que nous devons relever ensemble est celui de l’accès, et du maintien, de tous dans le logement. Car réussir à construire les logements dont nous avons besoin est une chose, permettre qu’ils soient accessibles à tous, et en particulier aux plus fragiles d’entre nous, en est une autre.
C’est une tâche difficile, car le modèle actuel du logement social n’a pas été conçu pour faire face à la précarisation croissante que connaît depuis trente ans notre société. A la stabilité familiale et professionnelle qui caractérisait les ménages des trente glorieuses, se sont progressivement substitués des parcours individuels moins linéaires, où bien souvent des périodes de chômage alternent avec des périodes d’activités, où les familles se défont et se recomposent plus fréquemment, où les accidents de la vie sont malheureusement aussi plus fréquents.
Le locataire de 2012 n’est plus celui de 1970. Ses besoins ne sont plus les mêmes. Le métier de bailleur social doit s’adapter pour y répondre. Je sais que les agents des offices publics vivent au quotidien cette réalité et se sont déjà engagés pour la plupart sur la voie d’un accompagnement renforcé de leurs locataires. Il faut poursuivre dans cette direction, c’est indispensable.
Notre première obligation est de répondre à l’incertitude que connaissent les locataires dans leur vie familiale et professionnelle par la sécurisation de leurs conditions de logement. La prévention de ces difficultés doit faire partie intégrante des missions des bailleurs sociaux. Leur réaction dès le premier impayé est décisive pour éviter la spirale infernale du surendettement. Les partenariats qu’ils nouent avec les conseils généraux, avec le tissu associatif, sont essentiels pour trouver des solutions globales aux situations complexes des ménages. Leur rôle est donc central et je connais leur engagement, en particulier celui des offices publics de l’habitat, en faveur de la prévention des expulsions. Votre travail est essentiel. Nous devons tout faire pour éviter la casse humaine que signifie une expulsion.
C’est la raison pour laquelle nous avons décidé avec Manuel Valls de donner des consignes pour que soient systématiquement relogés les ménages menacés d’expulsion tout en ayant été déclarés prioritaires et urgents au titre du droit au logement opposable.
C’est également la raison pour laquelle des propositions seront énoncées lors de la conférence contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale qui se tiendra les 10 et 11 décembre prochain. Enfin, s’il est nécessaire de modifier le cadre législatif, nous le ferons à l’occasion de la loi cadre sur le logement.
Notre deuxième obligation est d’assurer l’accès au logement des plus démunis. Pour cela il faut tout d’abord une clarification des dispositifs de prise en compte des publics fragiles. Fruit d’initiatives successives qui se sont empilées les unes sur les autres, leur enchevêtrement est aujourd’hui source d’incompréhension et d’inefficacité.
Il faudra également que la collaboration entre acteurs de l’hébergement et acteurs du logement se renforce. Des avancées importantes ont lieu. Les bailleurs sont de plus en plus associés aux travaux des SIAO, ils seront également parties prenantes de la préparation prochaine des plans territoriaux de sortie de l’hiver. Cette collaboration est essentielle, car elle seule peut garantir qu’il n’y ait pas de rupture entre l’hébergement et le logement.
Pour vous aider à y parvenir, des moyens seront mobilisés. Il s’agira d’abord du fonds national d’accompagnement vers et dans le logement, dont le public a été élargi. Il s’agira aussi de permettre le financement d’opérations de logements sociaux à très basse quittance, qui constitueront une passerelle vers le logement social de droit commun. Nous étudions actuellement l’élaboration d’un nouveau type de financement en ce but. J’ai entendu également les propositions de la présidente de l’union sociale pour l’habitat lors du congrès de la volonté du mouvement de s’engager dans la production d’une offre de logements accompagnés. Notre ambition est partagée, il nous faut maintenant construire ensemble les solutions.
Cette question de l’accès au logement s’inscrit dans un chantier plus vaste qui est celui de la réforme des procédures d’attribution des logements sociaux. C’est notre troisième obligation : nous devons les rendre plus simples, plus transparentes et plus efficaces. Nous ne pouvons ignorer les attentes de nos concitoyens qui sont très fortes en la matière. Nous devons être ambitieux et ne pas succomber à la tentation de l’immobilisme. C’est un sujet difficile. De nombreuses questions sont posées : quelle est l’échelle géographique adaptée ? Comment rendre plus objectives les décisions ? Comment améliorer le travail inter-bailleurs ? Comment unifier un processus fractionné entre les contingents de multiples réservataires ? Comment lutter contre les discriminations ? Comment concilier une priorisation des demandes et l’impératif de mixité sociale ? Comment favoriser l’accès des plus démunis sans remettre en cause la vocation généraliste de notre modèle du logement social ? Ces questions sont difficiles et un débat ouvert est indispensable. C’est l’esprit que je souhaite donner à la grande concertation qui sera lancée dans les prochaines semaines. Aucune conclusion n’est écrite à l’avance. Ma seule exigence est que nous soyons ambitieux dans nos propositions, que nous fassions bouger les lignes.
Le troisième défi enfin est celui du développement durable. Ce défi est vaste, c’est celui de la capacité du monde HLM à faire évoluer son parc pour tenir compte des enjeux économiques, sociaux et environnementaux de demain, à penser son action dans un monde de plus en plus incertain, où le monolithisme doit céder la place à l’adaptabilité.
Je pense bien sûr au chantier des rénovations énergétiques. C’est un défi immense, difficile, mais que nous ne pouvons pas reporter davantage. Le niveau des émissions de gaz à effet de serre a dépassé la côte d’alerte, le rapport publié récemment par la banque mondiale nous rappelle la triste réalité : sans une action déterminée de notre part pour limiter immédiatement nos émissions de gaz à effets de serre, les conséquences pour la planète seront désastreuses. Notre responsabilité vis-à-vis des générations futures est engagée. La conférence environnementale a été l’occasion de confirmer la volonté sans faille du Président de la République en la matière.
L’effort devra porter sur l’ensemble du parc de logements, qu’ils soient publics ou privés. Mais je suis convaincue que les bailleurs sociaux peuvent jouer un rôle d’exemple et montrer la voie. D’ores et déjà, les logements sociaux sont en moyenne plus performants que ceux du parc privé. Précisément parce qu’ils sont sociaux, parce qu’ils logent les ménages modestes, je souhaite qu’ils symbolisent l’excellence en matière de performance énergétique. Pour permettre d’atteindre cet objectif, je souhaite que plus de 100 000 logements sociaux fassent chaque année l’objet d’une rénovation thermique de qualité. Pour cela, le dispositif de l’éco-PLS devra être amélioré. Nous y travaillons avec le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations.
Je pense aussi à la rénovation urbaine, démarche qui s’inscrit par essence dans une logique de développement durable. Je sais l’implication des offices publics de l’habitat, aux côtés des élus, pour requalifier les quartiers qui cumulent les difficultés. Je tiens à rendre hommage à ce travail formidable qu’ils réalisent pour nos concitoyens, pour lutter contre la ségrégation et la stigmatisation, pour permettre à chacun de vivre dignement dans la Cité. Cet effort doit être maintenu et prolongé. Le ministre délégué en charge de la Ville, François Lamy, y travaille activement et des propositions seront présentées au premier trimestre 2013.
Vous le voyez, les défis auxquels nous faisons face sont considérables, et je mesure l’ampleur de la mobilisation qui vous est demandée. Mais, je suis convaincue que vous saurez les relever, que vous disposez des capacités pour le faire.
Votre premier atout est votre lien avec le territoire. Je le répète, je ne conçois pas de politique du logement qui ne soit territoriale, qui ne soit portée par les élus. Vous êtes l’outil sur lequel ils peuvent s’appuyer pour mettre en oeuvre leur stratégie en matière d’habitat. Vous êtes donc un maillon essentiel de notre politique nationale.
Votre deuxième atout est d’avoir le service public inscrit dans vos gènes. La puissance publique a besoin d’outils qui ne soient pas contraints par un impératif de rentabilité de court terme, qui puissent inscrire leur action dans le temps long, dans le souci de l’intérêt général. Vous êtes cet outil, et je compte m’appuyer sur vous pour mettre en oeuvre la politique du gouvernement.
Je tiens cependant à vous tenir un discours de vérité. Certaines des compétences indispensables pour relever ces défis nécessitent une taille critique que n’ont pas certains offices de petite taille. Alors que l’échelon intercommunal s’impose progressivement comme le périmètre pertinent de la gouvernance des politiques de l’habitat, il est nécessaire de progresser davantage vers une meilleure coopération entre organismes, voire dans certains cas un regroupement. Je tiens à être claire, je ne crois nullement que la qualité du service rendu par un bailleur est systématiquement proportionnelle à sa taille. Mais la mutualisation doit être recherchée pour les fonctions qui le nécessitent. C’est essentiel pour renforcer vos capacités de maîtrise d’ouvrage, c’est essentiel pour la qualité du service rendu aux locataires.
Pour conclure, je suis frappée par la puissance et la modernité de la loi Bonnevay. Les fondations posées il y a cent ans tiennent encore aujourd’hui, intactes. Le modèle des offices public de l’habitat a certes évolué au fil des années pour suivre l’évolution de la société, et il doit continuer à le faire, mais son socle est resté le même. Cela témoigne de la justesse des prémisses de cette loi : le rôle essentiel des territoires, la nécessité d’un véritable service public du logement.
J’en tire la conviction que ces principes fondamentaux doivent continuent à structurer la nouvelle politique du logement que nous souhaitons bâtir. Je sais pouvoir compter sur vous pour y parvenir.
Je vous remercie.
Source http://www.territoires.gouv.fr, le 27 novembre 2012